I SA/Op 178/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Judecki Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 maja 2025 r. sprawy ze skargi A. K. i J. K. na postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 10 stycznia 2025 r., nr 6/II/2025 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie legalności posadowienia ogrodzenia oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A. K. i J. K. (zwanych dalej też: stroną, skarżącymi, wnioskodawcami), reprezentowanych przez profesjonalnego pełnomocnika, jest postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (zwanego dalej też: organem odwoławczym lub OWINB) z dnia 10 stycznia 2025 r., nr 6/II/2025, stwierdzające niedopuszczalność odwołania w sprawie legalności posadowienia ogrodzenia. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z dnia 22 sierpnia 2024 r. (data wpływu do organu: 28 sierpnia 2024 r.) strona wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu opolskiego w Opolu (zwanego dalej także: PINB w Opolu lub organem powiatowym) o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie posadowienia płotu wybudowanego pomiędzy nieruchomościami z powodu naruszenia przepisów prawa. Uzasadniając go wskazali, że ich sąsiad – N. D. (dalej: sąsiad), w dniu 25 maja 2024 r., postawił pomiędzy nieruchomościami zabudowanymi, tj. działką nr a w C. przy ul. [...] (stanowiącą jego własność), a działką nr a w C. przy ul. [...] (stanowiącą własność wnioskodawczyni), nieposiadający prześwitów płot z paneli ogrodzeniowych o wysokości od 2,30 do 2,05 m. Zaznaczyli, że ich dom usytuowany jest w odległości od granicy z sąsiadem od 2,05 do 1,30 m, z oknami parteru, którego parapety znajdują się na wysokości 1,30 m od podłoża. Podnieśli nadto, że postawienie płotu spowodowało zaciemnienie w pomieszczeniach ich budynku, powodujące konieczność korzystania ze sztucznego oświetlenia w ciągu dnia, wskazując, że bezskutecznie zwracali się do sąsiada o usunięcie płotu. W ich ocenie postawienie płotu spowodowało naruszenie przepisów Prawa budowlanego oraz warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Odpowiadając na powyższy wniosek, pismem z dnia 6 września 2024 r. PINB w Opolu poinformował wnioskodawców, że podejmie działania w celu wyjaśnienia zgłoszonych zarzutów i po zakończeniu czynności wyjaśniających poinformuje ich o tym, czy w przedmiotowej sprawie mogło dojść do naruszenia obowiązujących przepisów budowlanych. Wyjaśnił również, że jeśli w sprawie dotyczącej legalności posadowienia ogrodzenia zostaną stwierdzone podstawy prawne do przeprowadzenia postępowania administracyjnego – zmierzającego do usunięcia stwierdzonych niezgodności z prawem – to postępowanie takie zostanie wszczęte z urzędu. W tym samym dniu w wyniku rozpatrzenia ww. wniosku skarżących postanowieniem z dnia 6 września 2024 r., nr [...], PINB w Opolu orzekł na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572), zwanej dalej: K.p.a., o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie posadowienia płotu wybudowanego pomiędzy nieruchomościami zabudowanymi ul. [...] w C., dz. nr b, a [...] w C., dz. nr a. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w sprawie legalności obiektów budowlanych lub robót budowlanych, stosownie do art. 53a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2024 r., poz. 725 ze zm.), dalej także Pb, postępowanie administracyjne wszczyna się wyłącznie z urzędu. Wpływające w tym zakresie wnioski/interwencje/skargi rozpatrywane są natomiast w trybie skargowym, zgodnie z przepisami K.p.a. Z tego względu – na co wskazał organ powiatowy – wniosek z dnia 22 sierpnia 2024 r. potraktowano jako skargę i impuls do podjęcia czynności wyjaśniających w myśl art. 233 K.p.a., a o ich wynikach wnioskodawcy zostaną poinformowani jako wnoszący skargę. Wyjaśnił przy tym, że w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa podejmie z urzędu stosowne postępowanie, o czym zawiadomi prawidłowo ustalone strony tego postępowania. Podniósł następnie, że odmowa wszczęcia postępowania nastąpiła z powodu "innych uzasadnionych przyczyn", tj. z przyczyn natury przedmiotowej, gdyż brak jest podstawy prawnej umożliwiającej podjęcie postępowania na żądanie określonego podmiotu. W postanowieniu zawarto pouczenie o przysługującym prawie do złożenia zażalenia i zostało ono doręczone pełnomocnikowi skarżących w dniu 9 września 2024 r. Postanowienie to nie zostało zaskarżone. W dniu 25 listopada 2024 r. PINB w Opolu przeprowadził czynności kontrolne, podczas których ustalono, że sporne ogrodzenie zostało postawione w okolicach roku 2024. Wykonane jest ze słupów drewnianych 6 x 6 cm x 200 cm oraz gotowych paneli o wymiarach 1,8 m x 1,8 m i grubości 4 cm. Z uwagi na nierówność terenu zanotowano spad w kierunku północnym ogrodzenia oraz, że część słupów posadowiona jest na betonowych gazonach - w tych miejscach wysokość ogrodzenia sięga 2,20 m. Stwierdzono również, że w miejscu, w którym po stronie sąsiedniej budynku usytuowane jest okno od kuchni, właściciel wykonał ogrodzenie z siatki stalowej, aby nie powodować zaciemnienia. Powyższe ustalenia zostały utrwalone w formie notatki służbowej z dnia 28 listopada 2024 r. dołączonej do akt sprawy. Organ powiatowy badając sprawę uznał, że nie doszło do naruszenia obowiązujących przepisów prawnych z zakresu budownictwa albowiem na ogrodzenie nieprzekraczające 2,20 m nie jest wymagana żadna zgoda organu. Pismem z dnia 28 listopada 2024 r., jako dotyczącym skargi wnioskodawców, nawiązując do swojego pisma z dnia 6 września 2024 r. organ powiatowy organ zawiadomił skarżących, że w zgłoszonej przez nich sprawie nie dopatrzył się naruszenia prawa w zakresie nadzoru budowlanego, a w konsekwencji nie znalazł podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego. Nie zgadzając się ze stanowiskiem organu powiatowego, wyrażonym w powyższym piśmie i podnosząc, że pismo to stanowi decyzję, wnioskodawcy pismem z dnia 5 grudnia 2024 r. (wpływ do organu 10 grudnia 2024 r.) wnieśli odwołanie od pisma PINB Opolu z dnia 28 listopada 2024 r., zarzucając mu - jako decyzji, naruszenie: - art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez niepodjęcie czynności mających na celu wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, pominięcie okoliczności zawartych w skardze z dnia 22 sierpnia 2024 r. dotyczących prawidłowości posadowienia ogrodzenia pomiędzy posesjami ul. [...] i [...] w C.; - naruszenie prawa materialnego przez wydanie rozstrzygnięcia, iż ogrodzenie posadowione pomiędzy nieruchomościami zabudowanymi ul. [...] w C. działka nr b a [...] w C. działka nr c przez uznanie, iż ogrodzenie /odrębny obiekt budowlany – art. 3 ust. 9 Prawa budowlanego/ nie narusza art. 29 ust. 1 pkt 21 Prawa budowlanego, kiedy konstrukcja ogrodzenia częściowo ma wysokość 2.30 m zbudowanego lito z drutem kolczastym zamontowanym na zakończeniu górnej części jego wysokości i pozbawiającego skarżących światła dziennego. W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik odwołujących się wniósł o "uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu opolskiego do merytorycznego rozpoznania wniesionej skargi. Przy piśmie z dnia 17 grudnia 2024 r. PINB w Opolu przekazał powyższe odwołanie wraz z aktami do OWINB w Opolu wyjaśniając, że nie wydał w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej, od której przysługiwałby środek zaskarżenia w postaci odwołania. W odpowiedzi na zawiadomienie o przekazaniu odwołania, w piśmie z dnia 27 grudnia 2024 r. - zatytułowanym jako "pismo w sprawie skargi", skarżący zgodzili się co do tego, że organ powiatowy nie wydał decyzji administracyjnej lecz postanowienie, w którym uznał zarzuty wnioskodawców za niezasadne. Jak zaznaczyli jednak, nie wyjaśnił swojego stanowiska, w tym tego, które zarzuty są niezasadne oraz czy drut kolczasty nałożony na płot o wysokości częściowo przekraczającej 220 cm jest zgodny z przepisami prawa budowlanego. Ponadto zaznaczyli, że nie zawiadomił ich o terminie przeprowadzenia oględzin. Powyższe okoliczności ich zdaniem przesądzają o zasadności wszczęcia postępowania administracyjnego w związku ze złożoną przez nich skargą. Wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia 10 stycznia 2025 r., nr 6/II/2025, działając na podstawie art. 134 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Pb, OWINB w Opolu stwierdził niedopuszczalność odwołania. Uzasadniając rozstrzygnięcie wskazał, że zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Ustalając, czy zaskarżone pismo spełnia wymogi indywidualnego aktu administracyjnego jakim jest decyzja administracyjna wyjaśnił, że decyzją administracyjną (w znaczeniu materialnym) jest kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli organu administracyjnego, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej jednostki w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. W znaczeniu procesowym decyzja odnosi się do postępowania administracyjnego, kończy dane postępowanie i rozstrzyga sprawę co do jej istoty. Decyzjami są te akty, które zostały wydane w postępowaniu uregulowanym przepisami K.p.a. i odpowiadają, co do formy, wymogom określonym w art. 107 § 1 K.p.a. Dokonując oceny zaskarżonego pisma OWINB w Opolu uznał, że nie można uznać go za decyzję administracyjną (ani za postanowienie) w rozumieniu przepisów K.p.a., zarówno w sensie formalnym, materialnym, jak i procesowym, bowiem rozstrzygnięcie zawarte w piśmie będącym decyzją musi dotyczyć sprawy załatwianej decyzją administracyjną. Tymczasem skarga, którą złożyli skarżący w sprawie indywidualnej, a która zgodnie z art. 233 K.p.a. nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę. Jeżeli skarga taka pochodzi od innej osoby, może spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, chyba że przepisy wymagają do wszczęcia postępowania żądania strony. W orzecznictwie podkreśla się, że złożenie skargi przez osobę niebędącą stroną postępowania powoduje jedynie taki skutek, że właściwy organ obowiązany jest działać z urzędu. PINB w Opolu wydając w dniu 6 września 2024 r. postanowienie nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, poinformował wnioskodawców o przysługującym im prawie do złożenia zażalenia oraz o tym, że ich pismo zostanie potraktowane jako skarga. Skarżący nie złożyli jednak zażalenia. Podkreślając, że postępowanie skargowe ma charakter uproszczonego postępowania administracyjnego, w ramach którego organ załatwiający skargę nie ma podstaw do merytorycznego badania sprawy i nie jest postępowaniem instancyjnym organ odwoławczy stwierdził, że nie może poddać kontroli instancyjnej zasadności stanowiska organu pierwszej instancji w zakresie stwierdzenia, bądź braku stwierdzenia podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego. W przeciwnym bowiem razie postępowanie skargowe zastąpiłoby faktycznie postępowanie odwoławcze, co stanowiłoby naruszenie zasad postępowania administracyjnego. Postępowanie skargowe kończy się czynnością materialno-techniczną, czyli zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi. Z analizy akt spawy wynika, że PINB w Opolu podjął czynności wyjaśniające w zgłaszanej sprawie i pismem z dnia 28 listopada 2024 r. zawiadomił skarżących o sposobie jej załatwienia. Na zawiadomienie organu o sposobie załatwienia skargi nie przysługuje odwołanie ani skarga do sądu administracyjnego. Biorąc powyższe pod uwagę OWINB w Opolu wskazał, że pismo skarżących z dnia 5 grudnia 2024 r., zatytułowane jako odwołanie, nie może zostać rozpoznane, ponieważ w przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji nie wydał rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej, od której przysługuje środek odwoławczy, a jedynie pismem z dnia 28 listopada 2024 r. poinformował wnioskodawców o braku stwierdzenia naruszeń przepisów Prawa budowlanego skutkujących wszczęciem postępowania administracyjnego. Skoro natomiast przedmiotowe pismo nie stanowi zaskarżalnej decyzji, to organ odwoławczy zobligowany jest do stwierdzenia niedopuszczalności przedmiotowego odwołania w formie postanowienia z art. 134 K.p.a. i nie może odnieś się do zarzutów stawianych organowi powiatowemu. Na powyższe postanowienie A. K. i J. K. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w której domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia PINB w Opolu i zasądzenia kosztów postępowania, podnieśli zarzuty naruszenia: - art. 28 w zw. z art. 10 K.p.a. przez niezawiadomienie skarżących o terminie wizji lokalnej dotyczącej usytuowania płotu pomiędzy posesjami, jego wymiaru i zaciemnienia budynku skarżących; - art. 40 w zw. z art. 32 K.p.a. przez niezawiadomienie pełnomocnika skarżących o wizji w C.; - związanego z pominięciem naruszenia przepisów § 13 ust. 1 pkt 1 i 2, § 41 ust. 1 i § 57 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w związku z art. 3 ust. 9 Prawa budowlanego, przez nierozważenie czy wymienione ogrodzenie jest zgodne z wymienionymi przepisami, co doprowadziło do sprzeczności wymienionych ustaleń ze stanem faktycznym; - art. 61a § 1 K.p.a. przez jego błędną wykładnię "iż organ nie ma prawa badać stanu faktycznego i wszcząć postępowanie administracyjne". W uzasadnieniu skarżący wskazali na parametry i konstrukcję spornego płotu wywodząc, że w związku z jego posadowieniem światło naturalne dochodzi tylko do jednego pomieszczenia w ich budynku, a pozostałe pomieszczenia zasłonięte są panelami płotu. Dla zobrazowania posadowienia płotu dołączyli rysunek. Podnieśli również, że w sprawie nie zaistniały podstawy do odmowy wszczęcia postępowania z przyczyn przedmiotowych albowiem zostały naruszone wymienione przepisy wykonawcze prawa budowlanego. Stwierdzili, że nie ma tu zastosowania sugestia, iż sprawa przynależy do drogi sądowej, albowiem gdyby tak było miałby zastosowanie art. 66 § 3 K.p.a. W odpowiedzi na skargę OWINB w Opolu podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność działania organu administracji publicznej, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 p.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. W sytuacji, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, stosownie do art. 119 pkt 3 oraz art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na tej właśnie podstawie w trybie uproszczonym została rozpoznana skarga wniesiona w niniejszej sprawie - na postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania wniesionego przez skarżących. Od razu też zaznaczyć trzeba, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., dokonując oceny w granicach niniejszej sprawy, Sąd nie był uprawniony do badania zasadności żądania skarżących w kwestii wszczęcia przez organ nadzoru budowlanego postępowania administracyjnego i dokonania oceny legalności posadowienia spornego płotu. Zaskarżone postanowienie jest orzeczeniem o charakterze procesowym co powoduje, że zakres kognicji Sądu w niniejszej sprawie ograniczał się wyłącznie do oceny legalności stwierdzenia niedopuszczalności odwołania i nie obejmował oceny w kwestii merytorycznego rozstrzygnięcia co do legalności posadowienia płotu. Rozważania Sądu ograniczały się tylko do problematyki dotyczącej wydania zaskarżonego postanowienia i związanych z tym kwestii proceduralnych. Przeprowadzona przez Sąd w tym zakresie, według wskazanych powyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że postanowienie to nie narusza przepisów prawa w stopniu pozwalającym na uwzględnienie skargi i podjęcie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 134 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Stosownie do wskazanej regulacji, dokonując rozważań natury ogólnej zauważyć przyjdzie, że warunkiem merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy jest uprzednie ustalenie, że odwołanie w sprawie jest dopuszczalne oraz, że zachowany został termin do jego wniesienia. Kategoryczny zwrot "organ odwoławczy stwierdza", użyty w art. 134 K.p.a., oznacza, że wydanie postanowienia na tej podstawie nie zależy od swobodnego uznania organu. Zarówno niedopuszczalność odwołania, jak i uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną. Dokonując ustaleń w tym zakresie organ odwoławczy zobowiązany jest uwzględnić i rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne istotne z punktu widzenia dokonywanej oceny. Winien przy tym mieć na uwadze to, że postanowienie wydane na podstawie art. 134 K.p.a. jest formalnym stwierdzeniem, że wniesione odwołanie nie może zostać rozpoznane. Zamyka ono tym samym drogę do rozpoznania sprawy w trybie odwoławczym. Zgodnie z art. 127 § 1 i § 2 K.p.a. odwołanie w postępowaniu administracyjnym przysługuje stronie, od decyzji wydanej w pierwszej instancji i wnoszone jest do organu wyższego stopnia, bądź innego organu odwoławczego przewidzianego w ustawie. Wyjaśnić w związku z tym trzeba, że zasada dwuinstancyjności wyrażona w art. 15 k.p.a. jest jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Znajduje ona swoje umocowanie w regule konstytucyjnej określonej w art. 78 Konstytucji RP i sprowadza się do dwukrotnego. Przed przystąpieniem do zbadania zasadności odwołania i ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy organ odwoławczy przeprowadza jednak postępowanie wstępne, w którym stosownie do art. 134 K.p.a., bada dopuszczalność odwołania, a także zachowanie terminu do jego wniesienia, określonego w art. 129 § 2 K.p.a. Stwierdzenie niedopuszczalności odwołania powoduje negatywny skutek procesowy w postaci bezskuteczności złożonego środka odwoławczego i prowadzi do wydania postanowienia na podstawie art. 134 K.p.a. Niedopuszczalność ta może natomiast wynikać z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie nie służy zatem od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub, gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną. Niedopuszczalne jest także odwołanie od decyzji wydanej w postępowaniu jednoinstancyjnym w trybach szczególnych przewidzianych przepisami prawa. Ponadto niedopuszczalność odwołania z tej przyczyny zachodzi również w sytuacji, gdy odwołanie zostało wniesione w sprawie, która nie może podlegać załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej, a strona kwestionuje pisemne stanowisko organu pierwszej instancji stanowiące odpowiedź na jej wniosek. Z przyczyn podmiotowych niedopuszczalność odwołania obejmuje z kolei sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą do tego legitymacji albo przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych. W niniejszej sprawie organ odwoławczy stwierdził, że odwołanie jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, albowiem zaskarżone pismo nie jest decyzją. W ocenie Sądu należy zgodzić się z tym stanowiskiem i należy uznać, że prawidłowo zaskarżonym postanowieniem stwierdzono niedopuszczalność odwołania skarżących. Jak słusznie wyjaśnił OWINB w Opolu decyzją administracyjną jest wyłącznie taki akt organu administracji publicznej, który rozstrzyga sprawę co do jej istoty albo, co należy dodać, w inny sposób kończy sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 K.p.a.). Obligatoryjne elementy uznania jakiegoś aktu administracyjnego lub czynności za decyzję wymienia art. 107 § 1 K.p.a. Brak któregokolwiek z ww. elementów powoduje, że pismo organu administracji publicznej nie jest decyzją – a więc stronie nie służy odwołanie. W sprawie – jak słusznie uznał organ odwoławczy, skarżący wnosząc odwołanie nie zakwestionowali decyzji administracyjnej, a jedynie pismo stanowiące odpowiedź na ich wniosek z dnia 22 sierpnia 2024 r. rozpoznany jako skarga wniesiona w trybie art. 233 K.p.a. i potraktowany jako impuls do podjęcia czynności wyjaśniających w zakresie ustalenia, czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania w sprawie legalności posadowienia spornego płotu, tj. postępowania w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy, które to postępowanie, zgodnie z art. 53a ust. 1 Pb, może być prowadzone wyłącznie z urzędu. Zaskarżona odpowiedź organu powiatowego nie zawiera bowiem podstawowych elementów decyzji administracyjnej - rozstrzygnięcia i jego uzasadnienia ze wskazaniem podstaw prawnych (art. 107 § 1 pkt 4-6 K.p.a.). Prawidłowo wyjaśnił to organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu, tłumacząc zarówno czym jest decyzja w rozumieniu art. 104 § 2 K.p.a., jak i to, czym jest uzasadnienie władczego aktu organu administracji publicznej. Mając na uwadze ustalone na podstawie akt administracyjnych sprawy okoliczności faktyczne, związane z rozpoznaniem wniosku skarżących z dnia 22 sierpnia 2024 r. zauważyć przyjdzie, że zgodnie z art. 233 K.p.a. skarga w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę. Jeżeli skarga taka pochodzi od innej osoby, może spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, chyba że przepisy wymagają do wszczęcia postępowania żądania strony. W przedmiotowej sprawie – co wymaga zaakcentowania – rozpoznając wniosek skarżących – stanowiący w istocie wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie kontroli przez organ nadzoru budowlanego legalności wykonania spornego ogrodzenia, w dniu 6 września 2024 r. organ powiatowy wydał, na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., postanowienie nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania. Rozstrzygnięcie takie, na co należy wskazać, zgodnie z art. 61a § 2 K.p.a. podlega weryfikacji w toku instancji, a następnie w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Skarżący byli zatem uprawnieni do wniesienia zażalenia na to postanowienie, o czym co należy podkreślić zostali w nim pouczeni. Z uprawnienia tego jednak nie skorzystali. Tym samym pozostaje w obrocie prawnym korzystając z atrybutu ostateczności. Zaskarżone przez stronę w niniejszej sprawie pismo stanowi wyłącznie zawiadomienie o sposobie zakończenia czynności kontrolnych organu nadzoru budowlanego, podejmowanych z urzędu, które zainicjowane zostały na podstawie wniosku skarżących. Zdaniem Sądu nie budzi zatem żadnej wątpliwości to, że nie stanowiło ono decyzji administracyjnej. Z tych względów organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 134 K.p.a. i na jego podstawie prawidłowo stwierdził niedopuszczalność odwołania. Na marginesie wyjaśnić przyjdzie, że w sytuacji, gdy norma prawa materialnego – tak jak w przypadku art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego precyzuje, że organ wszczyna postępowanie w danej sprawie z urzędu, wówczas podanie osoby zainteresowanej wszczęciem takiego postępowania, czy też podjęte w związku z tym podaniem czynności kontrolne, stanowią dla organu jedynie źródło informacji co do możliwości podjęcia postępowania administracyjnego z urzędu. Złożony w takim przypadku wniosek strony, chociażby powołującej się na swój interes prawny, nie może stanowić prawnie skutecznej inicjatywy wszczęcia takiego postępowania, z uwagi na brak podstaw prawnych do skutecznego złożenia podania. Reasumując, z akt sprawy wynika, że PINB w Opolu kierując do skarżących pismo z dnia 28 listopada 2024 r. działał w istocie na podstawie art. 237 § 3 oraz art. 238 § 1 K.p.a. W piśmie tym organ zawiadomił bowiem jedynie o sposobie załatwienia skargi wskazując na brak podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego. Tym samym zostało ono wydane trybie skargowym uregulowanym w dziale VIII K.p.a., które jest samodzielnym, jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, kończącym się czynnością zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi. Postępowanie to nie daje podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, tj. tak postępowania odwoławczego, jak i sądowoadministracyjnego. Okoliczność, że skarżący dokonali odmiennej kwalifikacji pisma informującego i wnieśli od niego odwołanie nie mogła zatem spowodować uznania, że to działanie PINB w Opolu było decyzją administracyjną. W stosunku do takiej czynności nie było zatem możliwe wywiedzenie instancyjnego środka zaskarżenia w postaci odwołania. W takim też stanie rzeczy należy uznać, że organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 143 K.p.a. i stwierdził niedopuszczalność wniesionego przez skarżących odwołania. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić natomiast trzeba, że nie dotyczą one istoty niniejszej sprawy, albowiem koncentrują się na zagadnieniach materialnoprawnych i proceduralnych związanych z badaniem legalności posadowienia spornego ogrodzenia. Ta kwestia natomiast nie miała żadnego znaczenia przy formalnoprawnym rozstrzygnięciu, zawartym w zaskarżonym postanowieniu. Stąd też formułowane w skardze zarzuty czy to naruszenia art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, czy nieprawidłowego przeprowadzenia oględzin spornego obiektu, czy też naruszenia w związku z jego posadowieniem warunków technicznych budowlane, nie mogły przemawiać za wadliwością zaskarżonego postanowienia wydanego w trybie art. 134 K.p.a. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.