I SA/Op 184/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Judecki (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Beata Kozicka Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur Protokolant: St. Referent Dagmara Jugo po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2025 r. sprawy ze skargi A. B. na uchwałę Rady Miejskiej w Głuchołazach z dnia 30 października 2024 r., Nr VII/63/24 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. A. B. (dalej także jako: "skarżąca") zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu uchwałę Rady Miejskiej w Głuchołazach Nr VII/63/24 z dnia 30 października 2024 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar wsi Konradów (Dz. Urz. Woj. Opol. z 2024 r. poz. 2776 - zwaną dalej: "Planem miejscowym", "Uchwałą", "m.p.z.p."). Działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 609 - dalej jako: "u.s.g."), w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 oraz art. 50 § 2 i nast. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 - dalej jako: "p.p.s.a."), skarżąca złożyła skargę na opisaną we wstępie Uchwałę w części tekstowej i graficznej w zakresie, w jakim dotyczy należących do niej dwóch nieruchomości oznaczonych geodezyjnie: pierwsza jako działka ewidencyjna nr a i druga jako działka nr b, obręb nr [...], miejscowość K., gmina G. W skardze zarzuciła Uchwale istotne naruszenie: 1) art. 20 ust. 1 zd. 1 w zw. z art. 15 ust. 1 zd. 1 i art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977, z późn. zm. - dalej jako: "u.p.z.p.") poprzez naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego Planu miejscowego i uchwalenie Planu miejscowego sprzecznego z ustaleniami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Głuchołazy uchwalonego uchwałą nr XXI/205/20 Rady Miejskiej w Głuchołazach z dnia 27 maja 2020 r. - dalej jako: "Studium". Skarżąca dowodzi w tym zakresie naruszeń dwojakiego rodzaju: po pierwsze - przeznaczenia terenu działek nr a i nr b częściowo pod ustalenie 10R oraz 34MN podczas gdy w Studium w całości została nadana tym terenom "(...) funkcja MU - tereny zabudowy mieszkaniowo - usługowej z przeznaczeniem podstawowym pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, tereny zabudowy wielorodzinnej, tereny zabudowy mieszkaniowo - usługowej, tereny zabudowy usługowej"; po drugie - przyjęcie w § 2 pkt 6 Uchwały definicji przeznaczenia terenu działek nr a i nr b przewidującej jedno przeznaczenie gdy Studium dopuszcza "(...) ustalenie dla danego terenu więcej niż jednego rodzaju przeznaczenia podstawowego"; 2) art. 28 u.p.z.p. w zw. z art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2024 r. poz. 1478, z późn. zm. - dalej jako: "u.o.p.") w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. poprzez sporządzenie Planu miejscowego w sposób sprzeczny z ustaleniami uchwały Nr XLII/492/2014 Sejmiku Województwa Opolskiego z dnia 3 czerwca 2014 r. w sprawie ustanowienia Planu Ochrony Parku Krajobrazowego "Góry Opawskie" (Dz. Urz. Woj. Opol. z 2014 r. poz. 1576 - dalej jako: "Plan Ochrony"), co doprowadziło do istotnego naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.; 3) art. 28 w zw. z art. 17 pkt 11 - 13 w zw. z art. 19 ust. 1 u.p.z.p., poprzez wprowadzenie zmian w projekcie Uchwały pomiędzy wyłożeniem projektu Uchwały do publicznego wglądu w dniach od 14 sierpnia do 14 września 2024 r. a uchwaleniem Planu miejscowego oraz poprzez brak wyłożenia zmienionego projektu Uchwały do ponownego publicznego wglądu co doprowadziło do istotnego naruszenie trybu sporządzania Planu miejscowego, jak i zasad sporządzenia tego Planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.; 4) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 5 u.p.z.p. poprzez brak przeprowadzenia analizy zgodności przewidywanych w Uchwale rozwiązań z ustaleniami Studium przed podjęciem uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia Planu miejscowego co doprowadziło do istotnego naruszenie trybu sporządzenia planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.; 5) art. 51 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 1 w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2021 r. poz. 1973 ze zm. dalej jako: "P.o.ś.") w zw. z art. 17 pkt 4 u.p.z.p. poprzez całkowite pominięcie i niezastosowanie przepisów regulujących tryb sporządzania prognozy oddziaływania na środowisko, polegające w szczególności na niespełnieniu obowiązku dokonania uzgodnień co do zakresu i stopnia szczegółowości informacji wymaganych w dokumencie, o którym mowa w art. 51 ust. 1 P.o.ś., co doprowadziło do naruszenia zasad procedury przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, właściwej przy opracowywaniu projektu planu miejscowego; 6) art. 17 pkt 6 lit. a i b w zw. z art. 25 ust. 1 i 2 w zw. z art. 24 ust. 1 u.p.z.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na niespełnieniu obowiązku udostępnienia dokumentów wymaganych dla dokonania uzgodnień albo przedstawienia opinii przez organy, o których mowa w art. 17 pkt 6 lit. a i b, skutkującym nierozpoczęciem biegu terminu wyznaczanego na podstawie art. 25 ust. 1 u.p.z.p., co w konsekwencji doprowadziło do faktycznego nieuzyskania opinii i uzgodnień projektu planu miejscowego, stanowiąc rażące naruszenie procedury planistycznej; 7) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 u.p.z.p., poprzez brak właściwego zważenia interesu publicznego i interesu prywatnego przy ustalaniu przeznaczenia terenu, a także brak wykazania właściwego uzasadnienia dla wprowadzanych zasad w zakresie jego zagospodarowania, w szczególności w postaci odpowiednich analiz ekonomicznych, środowiskowych i społecznych, przy jednoczesnym braku oparcia wprowadzanych ustaleń Planu miejscowego na postulowanych sposobach przeznaczenia terenu, w tym z pominięciem składanych w tym zakresie wniosków skarżącej; 8) art. 6 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r. poz. 1610, z późn. zm. - dalej jako: "K.c.") w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. 1997 r. Nr 78 poz. 483 - dalej jako: "Konstytucja RP"), poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego oraz nieuzasadnione naruszenie istoty prawa własności skarżącej, a to ze względu na wprowadzenie daleko idących ograniczeń dotyczących zabudowy jej nieruchomości, tj. przeznaczenie części nieruchomości pod tereny rolnicze wyłączone spod zabudowy, bez przeprowadzenia kompleksowych badań lub analiz terenu, które uzasadniałyby wprowadzenie takiego zakazu, co w konsekwencji doprowadziło do istotnego naruszenia zasad sporządzenia Planu miejscowego. Tak sformułowane zarzuty zostały następnie rozwinięte w obszernym i wielowątkowym uzasadnieniu skargi. Mając je na uwadze wniosła skarżąca o stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały w części tekstowej i graficznej, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących działki ewidencyjne nr a oraz nr b, obręb ewid. nr [...], położonych w miejscowości K., gmina G. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę z 3 marca 2025 r. Gmina Głuchołazy wniosła o jej oddalenie. Odniosła się do podniesionych w skardze zarzutów. Skarżąca, w dodatkowym piśmie z dnia 14 maja 2025 r., równie obszernym i wielowątkowym co uprzednio wniesiona skarga wskazała m.in., że odpowiedź Gminy zawiera informacje nierzetelne i nieznajdujące potwierdzenia w rzeczywistości oraz potrzymała wnioski i twierdzenia zawarte w skardze. Sądowi z urzędu wiadomym jest, że w związku z Uchwałą wpłynęły do tut. Sądu jeszcze dwie skargi. Gmina Głuchołazy wniosła skargę na wydane w przedmiocie zaskarżonej Uchwały rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 6 grudnia 2024 r., nr IN.VII.743.118.2024.AB. Sprawa z tej skargi została zarejestrowana w repertorium sądowym pod sygn. akt I SA/Op 41/25. Wyrokiem tut. Sądu z dnia 17 kwietnia 2025 r. zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało prawomocnie uchylone. Do Sądu wpłynęła także skarga na Uchwałę złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przez inny podmiot. Sprawa z tej skargi została zarejestrowana w repertorium sądowym pod sygn. akt I SA/Op 1124/24. Wyrokiem tut. Sądu z dnia 20 lutego 2025 r. skarga ta została prawomocnie oddalona. Na rozprawie pełnomocnik strony podtrzymał stanowiska zawarte w skardze oraz pismach procesowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267, z późn. zm.) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Sądowa kontrola aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa, dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności. Badana jest zatem wyłącznie legalność aktu administracyjnego. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Natomiast, w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części, sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania. Na zakres rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej ze skargi A. B. na Plan miejscowy rzutuje w pierwszej kolejności kryterium podmiotowe - kryterium legitymacji do skutecznego złożenia skargi. Legitymację tę określa art. 101 ust. 1 u.s.g. Powołując się na naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, wnoszący skargę w trybie art. 101 u.s.g. powinien wykazać, że w konkretnym przypadku istnieje związek tego rodzaju, że uchwała narusza (pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej. Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy Sąd stwierdza, że przysługujące skarżącej prawo własności dwóch nieruchomości położonych w K., gmina G., oznaczonych geodezyjnie jako działki nr a i nr b, o nr. ksiąg wieczystych [...] i [...], położonej na terenie objętym kwestionowanymi ustaleniami planistycznymi, skutkuje naruszeniem jej interesu prawnego przez Plan miejscowy. Plan miejscowy wyklucza bowiem jej nieruchomości spod zabudowy (jak na terenach rolnych 10R) lub ogranicza rodzaj zabudowy (jak na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej 34MN). Wobec powyższego Sąd uznał, że skarga jest dopuszczalna. Przed merytorycznym jej rozpoznaniem Sąd wziął pod uwagę następujące kwestie prawne natury ogólnej. Normatywny wzorzec sądowej kontroli stanowią w sprawie przepisy u.p.z.p. obowiązujące w dacie uchwalenia Planu miejscowego. Sąd dostrzegł przy tym, że w toku procedury planistycznej, przed uchwaleniem Planu miejscowego, nastąpiła znacząca zmiana przepisów u.p.z.p. Przepisy u.p.z.p. zostały znowelizowane już z dniem 24 września 2023 r. na mocy przepisów ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688). Na podstawie jej przepisów przejściowych - art. 65 ust. 1 i art. 67 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw należało więc ustalić, które przepisy u.p.z.p. obowiązują w sprawie. Jak wynika z treści dokumentacji planistycznej projekt Planu miejscowego został przesłany do opiniowania i uzgodnienia pismami już z dnia 22 lutego 2022 r. (k. 102 i nast. w Dokumentacji prac planistycznych w aktach admin.). W związku z tym, w świetle art. 65 ust. 1 oraz art. 67 ust. 3 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw, na gruncie niniejszej sprawy zastosowanie mają przepisy u.p.z.p. w brzmieniu "dotychczasowym" obowiązującym do dnia 23 września 2023 r. (dalej także jako: "u.p.z.p."). Wyjaśnić też trzeba, że ocena legalności miejscowego planu zagospodarowania dokonywana jest z uwzględnieniem regulacji art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nieważność planu miejscowego w całości lub części powodują istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania oraz naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Z treści wskazanej regulacji art. 28 ust. 1 u.p.z.p. jednoznacznie wynika, że ustawodawca rozróżnia pojęcie "zasad sporządzania planu" oraz "trybu jego sporządzania". Tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności podejmowanych w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, a zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, czyli zawartości tego aktu (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Dostrzec przy tym należy, że w obowiązującym w sprawie stanie prawnym ustawodawca zarówno co do naruszenia zasad, jak i trybu sporządzania miejscowego planu wprowadził jako przesłankę stwierdzenia nieważności - istotność naruszenia. Nie każde zatem naruszenie w tym zakresie będzie skutkowało nieważnością aktu planistycznego, lecz tylko to, które ma charakter istotny czyli znaczący, wpływający na treść uchwały, dotyczący meritum sprawy. Chodzi tu o takie naruszenie prawa, które prowadzi do skutków nieakceptowalnych w demokratycznym państwie prawa. Naruszenie istotne to takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego. Należy przypomnieć, że gminie niespornie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalenia zasad zagospodarowania terenu określone jako władztwo planistyczne, o czym stanowi przepis art. 3 ust. 1 u.p.z.p. Przepisy upoważniają gminę do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów (art. 4 u.p.z.p.), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności. Władztwo planistyczne gminy ograniczone jest przepisami prawa, w tym przepisami art. 6 u.p.z.p. i przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej chroniącymi prawo własności. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego posiada tytuł prawny, ale w granicach określonych przez ustawę, zgodnie z warunkami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Władztwo planistyczne nie zwalnia jednak organów planistycznych z ważenia wartości wysoko cenionych, których ochrona i uwzględnianie w planowaniu przestrzennym wynika wprost z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy uwzględniać szereg wymienionych tam wymogów i wartości wysoko cenionych, do których ustawodawca zalicza z jednej strony m.in.: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; walory architektoniczne i krajobrazowe, potrzeby interesu publicznego z drugiej zaś walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności. Organy planistyczne, podejmując prawnie wiążące ustalenia w zakresie przeznaczania terenów na określone cele, powinny dokonywać ważenia tychże wartości. Ustalenia preferujące jedne z nich, np. wymagania ładu przestrzennego kosztem prawa własności, powinny być szczegółowo uzasadnione oraz dokonywane w poszanowaniu zasad konstytucyjnych, w tym m.in. zasady proporcjonalności, równości, zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, czy też zasady ochrony (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 1823/20). W związku z tym, że zasadnicza część argumentacji skargi opiera się na braku zgodność Planu miejscowego z Studium zauważyć też należy, że studium określa politykę przestrzenną gminy (por. art. 9 ust. 1 u.p.z.p.). Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (por. art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). Plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium (por. art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Użyty w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. zwrot "nie narusza" oznacza, że pomiędzy treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a treścią uchwalonego planu miejscowego nie musi zachodzić pełna zgodność, wystarczy aby nie było sprzeczności pomiędzy tymi ustaleniami. Z uwagi na różnice w charakterze obu porównywanych aktów, ustalenia planu nie polegają na powtórzeniu zapisów studium. Braku sprzeczności planu z ustaleniami studium nie można utożsamiać z identycznością postanowień obu aktów. Zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego powinno się postrzegać jako kontynuację zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. W orzecznictwie zwraca się również uwagę, że stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Stopień tego związania może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium, silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2243/20 i powołane tam orzecznictwo). Z rysunku Planu miejscowego wynika kolejno. W rysunku Planu miejscowego stanowiącego załącznik nr [...] do Uchwały (por. § 1 ust. 2 pkt 1 Uchwały oraz k. [...] Dokumentacji prac planistycznych w aktach admin.) działki skarżącej nr a i nr b uzyskały nowe ustalenia: tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej 34MN, tereny rolne 10R i drogi publicznej zbiorczej 6KD-Z. Działka nr b została oznaczona jako: tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej 34MN (w części południowej i środkowej) i tereny rolne 10R (w części północnej). Działka nr a jako: tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej 34MN (w niewielkiej części, tj. wąskiego i krótkiego pasa terenu biegnącego wzdłuż granicy z działką nr b), tereny rolne 10R (w przeważającej części) oraz droga publiczna zbiorcza 6KD-Z (w niewielkim zakresie w jakim przylega do biegnącej w tym miejscu drogi). Gmina Głuchołazy potwierdziła powyższe przedstawiając do akt wyrys z Planu miejscowego dla ww. działek (por. k. 131 akt sądowych). Położony w granicach działek skarżącej nr a i nr b teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej 34MN z dwóch stron (od [...] i [...]) graniczy bezpośrednio z identycznym terenem 34MN zaplanowanym na terenach sąsiednich działek. Pod ustalenie 34MN zostały przeznaczone tereny położone na [...] i [...] od jej działek nr a i nr b, dotąd [...], wydzielone w Planie miejscowym w zwarty kwartał 34MN, ograniczony ustaleniem 1KD-Z i 6KD-Z (od [...] i [...]) oraz 10R (od [...] i [...]). W sąsiedztwie zaplanowano podobne zwarte kwartały zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej MN, stanowiące przedłużenie ustalenia 34MN w kierunku [...], położone po [...] stronie drogi 6KD-Z, oznaczone jako: 35MN, 36MN i 37MN. Zlokalizowany w granicach działek skarżącej nr a i nr b teren rolny 10R z dwóch stron (od [...] i [...]) graniczy bezpośrednio z terenami sąsiednich działek i razem z nimi tworzy duży, wielohektarowy obszar planistyczny 10R. Część terenu działki nr a wydzielona pod drogę 6KD-Z, podobnie jak z terenów innych działek sąsiednich, to wąski pas przylegający bezpośrednio do drogi 6KD-Z pod jej poszerzenie. Według rysunku Planu miejscowego działki skarżącej nr a i nr b leżą w granicach Parku Krajobrazowego "Góry Opawskie". Z części tekstowej Planu miejscowego wynika kolejno. Teren 34MN ma podstawowe przeznaczenie - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz przeznaczenie uzupełniające - usługi nieuciążliwe, zajmujące nie więcej niż 30% powierzchni całkowitej budynku (por. § 26 ust. 1 i 2 Uchwały). Teren 10R ma przeznaczenie tereny rolnicze. W zakresie zagospodarowania terenu i kształtowania ładu przestrzennego obowiązuje tu zakaz budowy obiektów budowlanych, z wyłączeniem inwestycji z zakresu łączności publicznej i sieci infrastruktury technicznej; dopuszcza się drogi dojazdowe do gruntów rolnych (por. § 37 ust. 1 - 3 Uchwały). Teren dróg publicznych zbiorczych 6KD-Z jest przeznaczony pod realizację inwestycji celu publicznego tereny dróg publicznych zbiorczych (por. § 47 Uchwały). Sąd dostrzega, że A. B. choć skarży całą Uchwałę w zakresie działek nr a i nr b to nie kwestionuje innych ustaleń niż 34MN i 10R gdyż to one ograniczają (34MN) lub wykluczają w całości (10R) postulowaną przez nią zabudowę nieruchomości. Jest to istota zawisłego przed Sądem sporu. Zarzuty jej skargi skierowane wobec ustaleniu 34MN i 10R można podzielić na dwie zasadnicze grupy. Pierwsze koncentrują się na wykazaniu niezgodnego z prawem ograniczenia własności co jednoznacznie wiąże się z przekroczeniem przez Gminę Głuchołazy granic władztwa planistycznego i zasad sporządzenia Planu miejscowego co jak wywodzi skarżąca narusza m.in. postanowienia Studium, Planu ochrony, czy istotę prawa własności. Druga grupa zarzutów skargi dotyczy naruszeń w zakresie procedury planistycznej. Należy nadmienić, że ocenę tego, iż przy podjęciu zaskarżonej Uchwały zachowane zostały wymagane etapy procedury sporządzania planu, określone w art. 17 u.p.z.p., udokumentowane w Dokumentacji planistycznej zgodnie z wymogami określonymi w § 11 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r. poz. 2404 - dalej jako "rozporządzenie"), zostało już prawomocnie rozstrzygnięte w wyroku tut. Sądu z dnia 20 lutego 2025 r., sygn. akt I SA/Op 1124/24. W orzeczeniu tym dokonano analizy akt planistycznych pod kątem postępowania na etapie procedury planistycznej i w jej wyniku stwierdzono, że nie doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania ani też właściwości organów. Sąd orzeczeniem w tym zakresie jest związany. Niezależnie od tego Sąd skontrolował zarzuty naruszenia procedury podniesione w skardze związane z interesem prawnym skarżącej. Sąd i w tym zakresie nie dopatrzył się ich naruszenia. Sąd w pierwszej kolejności odniesie się do zarzutu naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego i przekroczenia granic tzw. "władztwa planistycznego". W tym celu Sąd zbadał, czy Plan miejscowy narusza Studium, na które powołuje się tak skarżąca (kwestionując ustalenia 34MN oraz 10R) jak i Gmina Głuchołazy (uzasadniając wprowadzenie spornych rozwiązań planistycznych). Sąd po pierwsze dostrzegł, że Gmina Głuchołazy już na etapie procedury planistycznej, z racji treści wniesionych przez skarżącą (i inne podmioty) uwag kwestionujących przeznaczenie terenu jej działek nr a i nr b pod ustalenie 34MN i 10R, przedstawiła argumentację wskazująca m.in. na spójność spornych ustaleń Planu miejscowego z kierunkami zagospodarowania przestrzennego Gminy Głuchołazy określonymi w Studium. Skarżąca w toku procedury planistycznej, w związku z wyłożeniem do publicznego wglądu w dniach 14 sierpnia - 14 września 2024 r., wniosła uwagę. Nie zgadzała się z proponowanym sposobem zagospodarowania jej nieruchomości. Żądała m.in. jej przeznaczenia pod MN/U lub MN oraz dopuszczenia budynku mieszkalnego jednorodzinnego z infrastrukturą techniczną (na działkach nr a i nr b) oraz budynku usługowego (biuro) jednorodzinnego z infrastrukturą techniczną (na działce nr a) z ustaleniem minimalnej powierzchni biologicznie czynnej na nie mniej niż 30%. Uzasadniała to sprzecznością projektu Planu miejscowego ze Studium, z już wydanymi decyzjami administracyjnymi, Planem ochrony i naruszeniem granic władztwa planistycznego (por. k. 357 - 377 Dokumentacji prac planistycznych w aktach admin.). Podobne uwagi zostały złożone w odniesieniu do terenu 34MN także przez inne podmioty i wobec innych działek (k. 319 - 322, 353, 378 - 398 Dokumentacji prac planistycznych w aktach admin.). Gminny organ planistyczny uwag skarżącej nie uwzględnił. W rozstrzygnięciu uwag z 16 października 2024 r. wyjaśnił tego przyczyny następująco: co do uwagi: "(...) zmiana przeznaczenia działek na MN/U lub MN" stwierdził: "(...) Uwaga nieuwzględniona ze względu na kontynuację przestrzennej polityki gminy oraz ustalenia Planu Ochrony Parku Krajobrazowego "Góry Opawskie"; co do uwagi: "(...) dopuszczenia budynku mieszkalnego jednorodzinnego z infrastrukturą techniczną na dz. nr a, b oraz budynku usługowego (biuro) jednorodzinnego z infrastrukturą techniczną na dz. nr a z ustaleniem minimalnej powierzchni biologicznie czynnej na nie mniej niż 30%" stwierdził: "(...) Uwaga nieuwzględniona ze względu na ustalenia Planu Ochrony Parku Krajobrazowego "Góry Opawskie" (k. 400 - 403 w Dokumentacji prac planistycznych w aktach admin.). Podobne stanowisko zajęła Rada Miejska w Głuchołazach w rozstrzygnięciu w sprawie sposobu rozpatrzenia uwag do projektu Planu miejscowego, w załączniku nr 2 do Uchwały, w jego § 15 oraz w pkt 15 uzasadnienia do Uchwały. Gmina Głuchołazy, w odpowiedzi na skargę rozwinęła powyższą argumentację. Wywodzi, że ustalenia 10R i 34MN są kontynuacją jej przestrzennej polityki. Uwypukliła spójność spornych ustaleń Planu miejscowego: z kierunkiem zagospodarowania przestrzennego określonym w Studium symbolem 8.6MU; z zapisami części II pkt 2.2 Studium (str. 381) określającymi funkcje podstawowe terenu 8.6MU (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, tereny zabudowy wielorodzinnej, tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej, tereny zabudowy usługowej); z wytyczną Studium ze str. 419 pkt 18 tiret trzecie dopuszczającą utrzymanie dotychczasowego przeznaczenia terenu, na których Studium przewiduje inną funkcję. Wskazała, że tereny nieruchomości skarżącej stanowią użytki rolne - tereny użytkowane rolniczo. Wyjaśniła, że obie działki skarżącej położone są na terenie Parku Krajobrazowego "Góry Opawskie" dla którego ustanowiono Plan ochrony. Plan miejscowy odwzorował na rysunku granice dopuszczalnego zainwestowania ściśle i zgodnie z załącznikiem graficznym do Planu ochrony. W tej części gdzie Plan ochrony dopuszcza zabudowę nieruchomości skarżącej zostały przeznaczone pod zabudowę zgodnie ze Studium, a w tej części gdzie nie dopuszcza nieruchomości skarżącej zostały przeznaczone pod tereny także rolnicze zgodnie z Studium dopuszczającego utrzymanie dotychczasowego przeznaczenia terenu (w tym przypadku rolniczego). Sąd dostrzegł, że na podstawie § 2 pkt 1 i 2 uchwały nr XXI/205/20 Rady Miejskiej w Głuchołazach z dnia 27 maja 2020 r. przyjęto załączniki: nr 1 - tekst Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Głuchołazy (dalej jako: "część tekstowa Studium") oraz nr 2 - rysunek Studium określający kierunki zagospodarowania przestrzennego Gminy Głuchołazy (dalej jako: "załącznik graficzny do Studium"). Uchwała z załącznikami została opublikowana w BIP Gminy Głuchołazy na stronie: https://bip.glucholazy.pl. Na rysunku Planu miejscowego, na arkuszu znajdującym się w dokumentacji planistycznym, zamieszczono w czytelnej grafice technicznej wyrys ze Studium dla całego obszaru Konradów razem z legendą (k. 429 Dokumentacji prac planistycznych w aktach admin.). Dodatkowo Gmina Głuchołazy przedłożyła do akt wypis i wyrys dla terenu działek nr a i nr b z Studium (k. 112 - 113 oraz k. 132 akt sądowych). Sąd podziela pogląd, że informacja o Studium, z racji zamieszczenia w BIP Gminy Głuchołazy, jest faktem notoryjnym (por. wyrok NSA z dnia 14 maja 2019 r., sygn. akt I GSK 385/19). Sąd ustalił, że według załącznika graficznego do Studium teren działki nr a wchodzi w skład obszaru oznaczonego symbolem 8.6MU, oznaczonego znakiem kartograficznym konturowym w kolorze brązowym z literą MU i opisem w legendzie: "Tereny o dominującej funkcji zabudowy mieszkaniowo - usługowej" oraz symbolem 8.9R, oznaczonego znakiem kartograficznym konturowym w kolorze żółtym z literą MU i z opisem w legendzie: "Tereny o dominującej funkcji terenów rolnych". Teren działki nr b wchodzi w całości w skład obszaru oznaczonego symbolem 8.6MU, oznaczonego tym samym jak wyżej znakiem kartograficznym konturowym. W części tekstowej do Studium postanowiono m.in., że: - "(...) Dla terenów oznaczonych na rysunku Studium symbolami MU - tereny o dominującej funkcji zabudowy mieszkaniowo-usługowej ustala się: 1) funkcja podstawowa: tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, tereny zabudowy wielorodzinnej, tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej, tereny zabudowy usługowej; 2) funkcja uzupełniająca: tereny sportu i rekreacji, zieleń urządzona i nieurządzona, wody śródlądowe, drogi, ciągi pieszo-jezdne i piesze, ścieżki i trasy rowerowe, parkingi, obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej" (str. 382); - "(...) Dla terenów oznaczonych na rysunku Studium symbolami R - tereny o dominującej funkcji terenów rolnych ustala się: 1) funkcja podstawowa: uprawy polowe; 2) funkcja uzupełniająca: zabudowa zagrodowa, tereny obsługi produkcji w gospodarstwa rolnych, obiekty małej architektury, w tym służące obsłudze ruchu turystycznego, punkty widokowe, drogi transportu rolnego, istniejące kompleksy terenów leśnych, zadrzewienia śródpolne, trasy turystyczne, ciągi piesze, ścieżki i trasy rowerowe, wody powierzchniowe, w tym stawy rybackie, urządzenia infrastruktury technicznej, w tym obiekty hydrotechniczne oraz urządzenia służące do poboru wody i zaopatrzenia w wodę" (str. 388 - 389, także k. 112 akt sądowych); - w podrozdziale 2.2. pn. Podstawowe zasady zagospodarowania poszczególnych jednostek planistycznych postanowiono m.in., że: "(...) Dla wyznaczonych zgodnie z rysunkiem Studium jednostek planistycznych określono przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu (...). Dopuszczalne jest wyznaczanie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, w ramach danej jednostki planistycznej ustalonej w Studium, wyodrębnionych terenów zarówno z katalogu przeznaczeń podstawowych jak i uzupełniających - w tym ich łączenie lub wybór dostosowany do uwarunkowań. Z tego też względu dopuszczalne z punktu widzenia zgodności ze Studium jest wyznaczanie w miejscowych planach zagospodarowania terenów przeznaczonych wyłącznie pod funkcje określone jako uzupełniające pod warunkiem, że łączna ich powierzchnia nie przekroczy połowy powierzchni jednostki planistycznej ustalonej w Studium (patrz rozdział 18. części II niniejszego Studium). Podane dla każdej kategorii jednostek planistycznych przeznaczenia podstawowe i uzupełniające należy traktować jak katalog dopuszczalnych i wskazanych kierunków zagospodarowania, a nie zaś jak zestaw przeznaczeń obowiązkowy do łącznego ustalania każdorazowo dla wyznaczanych terenów" (str. 381); - w rozdziale 18 pn. Wytyczne do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego postanowiono m.in., że: "(...) Przy opracowaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy uwzględniać następujące wytyczne niniejszego Studium: - określone dla poszczególnych jednostek planistycznych funkcje terenów, w ramach dopuszczonych funkcji podstawowych i uzupełniających terenu, ulegają uściśleniu na etapie planu miejscowego z uwzględnieniem lokalnych uwarunkowań przestrzennych, fizjograficznych, przyrodniczych, ekonomicznych, komunikacyjnych oraz infrastrukturalnych; - za zgodne z ustaleniami Studium uznaje się zagospodarowanie w całości funkcją uzupełniającą terenów wydzielonych z jednostki planistycznej; - dopuszcza się utrzymanie dotychczasowego przeznaczenia, sposobu zagospodarowania i zabudowy także na terenach, na których Studium przewiduje inną funkcję; - linie rozgraniczające poszczególne jednostki planistyczne podlegają uściśleniu w planach miejscowych, przy uwzględnieniu lokalnych uwarunkowań, zwłaszcza szczegółów terenowych, przebiegu granic ewidencyjnych nieruchomości oraz korekt niezbędnych do właściwego zagospodarowania terenu, szczególnie gdy korekta granic jest niezbędna dla właściwej obsługi komunikacyjnej lub wyposażenia w infrastrukturę techniczną - z uwagi na ograniczenia skali, stopnia szczegółowości i odniesienia mapowego rysunku Studium (...). Przy badaniu czy ustalenia sporządzanych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie są sprzeczne z ustaleniami niniejszego Studium należy przede wszystkim brać pod uwagę ustalenia rozdziałów 2.2. i 2.3 części II Studium, a także wytyczne niniejszego rozdziału" (str. 419). Należy zaznaczyć należy, że sporna jest nie tyle treść cytowanych powyżej postanowień Studium co jego wykładnia. Skarżąca wyraża pogląd prawny, że wg. Studium funkcją podstawową terenu MU, obejmującego jej nieruchomości, jest zabudowa mieszkaniowo - usługowa. W ocenie Sądu nie ma on dostatecznego oparcia w postanowieniach aktów planistycznych Gminy. W ocenie Sądu nie jest uzasadnione wywodzenie funkcji podstawowej/kierunku zagospodarowania spornego terenu z znaku kartograficznego konturowego MU z części graficznej Studium z pominięciem części tekstowej Studium. Na rysunku Studium faktycznie zamieszczono znak kartograficzny konturowy terenu MU z jego opisem: "Tereny o dominującej funkcji zabudowy mieszkaniowo - usługowej". Znak ten wyznacza na mapie granice płaszczyzny tego oznaczenia. Natomiast jego treść uregulowana została w części tekstowej do Studium, w którym wprost postanowiono m.in., o czterech funkcjach podstawowych, pośród których wymieniono także "tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej", ale jako równorzędną trzem pozostałym. Jako, że część tekstowa stanowi treść uchwały w przedmiocie uchwalenia Studium, a część graficzna jest jedynie załącznikiem, oczywistym wydaje się stwierdzenie, że to część tekstowa zawiera w sobie normy prawne wiążące gminny organ planistyczny. Przyznać należy zatem rację Gminie Głuchołazy, że przy odkodowania oznaczenia MU należy posłużyć się zarówno rysunkiem jak i tekstem Studium. Z części tekstowej Studium wynika, że Studium, dla terenu 8.6MU przewiduje cztery funkcje podstawowe: tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, tereny zabudowy wielorodzinnej, tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej, tereny zabudowy usługowej (podobnie WSA w Opolu w wyroku z dnia 20 lutego 2025 r., sygn. akt I SA/Op 1124/24). O ile Gmina Głuchołazy nie ma racji kiedy twierdzi, że w planach miejscowych wykluczone jest mieszane przeznaczenie terenów z powodu bliżej niewyjaśnionej przez Gminę "(...) nieoznaczoności prawa", to jednak twierdzenie to jest prawnie obojętne w sprawie. Ostatecznie i tak w ramach ustalenia 34MN dokonała ona wyboru tylko jednej z czterech równorzędnych sobie funkcji podstawowych (o czym szerzej w dalszej części uzasadnienia wzroku). Sąd podkreśla przy tym, że objęcie działek skarżącej w samym Studium którąkolwiek z ww. czterech funkcji podstawowych nie jest równoznaczne z określeniem takiego właśnie jej docelowego przeznaczenia w Planie miejscowym ze względu na charakter prawny Studium opisany w rozważaniach ogólnych wyroku Sądu. Podkreślić należy, że Studium jako akt polityki przestrzennej wyznacza wyłącznie kierunki w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego, a nie określa konkretne przeznaczenie nieruchomości. Nie sposób, z analizowanych postanowień Studium, wywieść chronionej prawnie ekspektatywy zabudowy nieruchomości skarżącej, pod którąkolwiek z ww. czterech funkcji. Funkcje te, jako kierunki zagospodarowania terenu, są kategorią szerszą niż planistyczne przeznaczenie terenu pod zabudowę. Teren o wskazanym w Studium kierunku zabudowy w postaci np. zabudowy mieszkaniowo - usługowej nie musi zatem, a wręcz nie może być w całości przeznaczony w planie miejscowym pod taką zabudowę skoro ma obejmować także inne komplementarne względnie niej funkcje (jak np. funkcje uzupełniające zieleń, drogi, ciągi pieszo-jezdne, parkingi), które terenom przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową powinny towarzyszyć. W ocenie Sądu z przedstawionej powyżej analizy Studium wynika również, że stopień związania Planu miejscowego jego postanowieniami jest słabszy. Studium dopuszcza wybór jednej z czterech funkcji podstawowych, czy nawet wybór wyłącznie funkcji uzupełniającej, a katalog funkcji podstawowych jest katalogiem dopuszczalnych i wskazanych kierunków zagospodarowania, a nie zestawem przeznaczeń obowiązkowy do łącznego ustalania każdorazowo dla terenów wyznaczanych w Planie miejscowym pod zabudowę. W ramach dopuszczonych czterech funkcji podstawowych terenu, ulegają one uściśleniu właśnie na etapie Planu miejscowego z uwzględnieniem lokalnych uwarunkowań. Gmina trafnie podnosi, że Studium dopuszcza jako kierunek zagospodarowania także "(...) utrzymanie dotychczasowego przeznaczenia, sposobu zagospodarowania i zabudowy na terenach, na których Studium przewiduje inną funkcję"; uściślenie w planach miejscowych, linii rozgraniczające poszczególne jednostki planistyczne, czy nawet korektę tych granic - z uwagi na ograniczenia skali, stopnia szczegółowości i odniesienia mapowego rysunku Studium. Konkludując Studium w sposób ogólny i elastyczny opisało kierunki zmian w strukturze przestrzennej Gminy Głuchołazy. Wskazuje, co prawda na funkcje (cztery podstawowe i uzupełniające) spośród których gminny organ planistyczny dokonuje wyboru, ale - co istotne - nie stanowi o żadnej z nich jako nadrzędnej wobec pozostałych tych funkcjach i jako jedynych możliwych do realizacji. Przewiduje także dodatkową funkcję terenu (kierunek zagospodarowania określony w Studium) ustalaną na zasadzie "(...) dopuszcza się utrzymanie dotychczasowego przeznaczenia, sposobu zagospodarowania i zabudowy także na terenach, na których Studium przewiduje inną funkcję". W ocenie Sądu użyte w tym wyrażeniu słowo "utrzymanie" należy rozumieć w znaczeniu potocznym. Tak należy je wykładać wobec braku definicji legalnej, czyli jako zachowanie w stanie niezmienionym i należytym. Utrzymanie dotychczasowego przeznaczenia w rozumieniu ww. zasady oznacza zatem zachowanie faktycznego, rzeczywistego stan zagospodarowania danego terenu. Hipotetyczne dywagacje skarżącej w zakresie możliwego, potencjalnego sposobu zagospodarowania nieruchomości skarżącej są całkowicie bezprzedmiotowe i nie mogą mieć wpływu na ustalenie tego, jaki był rzeczywisty status i stan jej nieruchomości. Sama potencjalna możliwość uzyskania warunków zabudowy nie oznacza faktycznej zmiany przeznaczenia nieruchomości, ani nie dowodzi istnienia innego sposobu wykorzystywania jej nieruchomości niż dotychczasowy rolny. Nie podziela Sąd poglądu skarżącej wyrażonego w Replice, że przy wykładni wyrażenia "(...) dopuszcza się utrzymanie dotychczasowego przeznaczenia, sposobu zagospodarowania i zabudowy także na terenach, na których Studium przewiduje inną funkcję" konieczne jest odwołanie się do uregulowań z art. 36 u.p.z.p. dotyczących opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wywołanego uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmiany (tzw. ulepszenie planistyczne) (str. 5 - 6 oraz str. 18 Repliki). Nie ma ku temu żadnych podstaw skoro art. 36 i nast. u.p.z.p. nie zawiera definicji ww. pojęć. Pomija przy tym skarżąca, że nawet instytucja ulepszenia planistycznego odwołuje się, określając wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego, m.in. do dotychczasowego faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości (por. art. 37 ust. 1 u.p.z.p.). W świetle omówionych regulacji dopuszczenie w Planie miejscowym zarówno zabudowy na terenie 34MN (w ramach wyboru jednej z czterech ww. funkcji podstawowych), jak i jej wykluczenie na terenie 10R [na zasadzie "(...) utrzymania dotychczasowego przeznaczenia, sposobu zagospodarowania i zabudowy terenu"], jest wg. Studium prawnie dopuszczalne. Z katalogu czterech funkcji podstawowych Gmina Głuchołazy wybrała dla ustalenia 34MN jedną - zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, którą dopełniła przeznaczeniem uzupełniającym pod usługi nieuciążliwe, zajmującym nie więcej niż 30% powierzchni całkowitej budynku (por. § 26 ust. 1 i 2 Uchwały). W żaden sposób ustalenie to nie podważa przywołanych powyżej kierunków zagospodarowania terenu 8.6MU ze Studium. W ramach wybranej funkcji podstawowej mieści się także ww. przeznaczenie uzupełniające terenu 34MN co koresponduje z art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego, który dopuszcza w budynku mieszkalnym jednorodzinnym wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. W ocenie Sądu taki wybór Gminy Głuchołazy wypełnia postanowienia Studium i dlatego nie może być jednocześnie kwalifikowany jako pozostający w oczywistej sprzeczności z Studium. Sąd dostrzegł, że identyczne przeznaczenie pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej uzyskały także działki sąsiednie leżące w granicach ustalenia zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna 34MN oraz położone po drugiej stronie drogi 6KD-Z, w kierunku południowym: 35MN, 36MN i 37MN. Uchwałodawca lokalny dopuszczając zabudowę na terenach 34MN - 37MN jest więc konsekwentny w wyborze. I z tego punktu widzenia Plan miejscowy nie dyskryminuje skarżącej. W kontekście zarzutów stawianych ustaleniu 10R Sąd nie stwierdził też, aby Plan miejscowy naruszył dozwolony kierunek zagospodarowania wskazany w Studium na zasadzie: "(...) utrzymania dotychczasowego przeznaczenia, sposobu zagospodarowania i zabudowy terenu". Ma to swoje uzasadnienie przede wszystkim w ustaleniach faktycznych sprawy. Według Gminy teren działek nr a i nr b stanowią użytki rolne i są terenami użytkowanymi rolniczo. Skarżąca we wnioskach z dnia 15 maja 2024 r. o wydanie decyzji lokalizacyjnych dla działek nr a i nr b wskazała na obecny sposób zagospodarowania terenu inwestycji jako działek pozostających właśnie w użytkowaniu rolniczym (k. 175 i 180 akt sądowych). W przedłożonych przez skarżącą wydrukach z ksiąg wieczystych określono sposób korzystania z działek nr a i nr b jako R - grunty rolne (k. 37 i 54 akt sądowych). Według danych poglądowych ze strony Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii udostępnionych na www.qeoportal.qov.pl - zarówno map z modułu Geodezja i Kartografia (mapy topograficzne), jak i modułu ogólnego Geoportal Krajowy zawierającego ortofotomapy (mapy fotograficzne – według paska czasu ostatnia z IX 2024 r.) - i dostrzegł, że na obu rodzajach map grunty mają oznaczenie za ewidencją gruntów jako użytki rolne: na działce nr b oznaczenie [...], a na działce nr a oznaczenie [...], [...] i [...]. Kontury ww. użytków rolnych są widoczne na rysunku Planu miejscowego. Widać dobrze na ortofotomapie z 2024 r. rolnicze wykorzystanie nieruchomości skarżącej oraz terenów sąsiednich. Skarżąca negując powyższe ustalenie Gminy Głuchołazy nie przedstawiła żadnych dowodów przeciwnych świadczących dostatecznie o tym, że jej nieruchomości, w granicach ustalenia 10R, nie są faktycznie zagospodarowane rolniczo. Z kolei zaś twierdzenie, że jej grunty były budowlanymi jeszcze przed uchwaleniem Planu miejscowego nie znajduje potwierdzenia w dokumentach. Stanowisko swoje - co wymaga podkreślenia - wywodzi z tego, że jej nieruchomości mogły być przeznaczone (potencjalnie) pod zabudowę i spełniały wszystkie warunki zabudowy (uzyskania warunków zabudowy) co wyjaśnia tym, że wystąpiła o uzyskanie decyzji lokalizacyjnej, której nie otrzymała, bo organ zawiesił postępowanie i w czasie zawieszenia uchwalił Plan miejscowy. Na poparcie twierdzeń skargi przedstawiła plik dokumentów z postępowania administracyjnego wszczętego jej dwoma wnioskami o określenie warunków zabudowy z dnia 15 maja 2024 r. (jeden o budynek biurowym, drugi o budynek mieszkalny) na okoliczność charakteru budowlanego nieruchomości, możliwej zabudowy mieszkaniowej i usługowej na nieruchomościach przed uchwaleniem Planu miejscowego (k. 164 akt sądowych i załączone dokumenty). Sąd podziela pogląd prawny, że procedura wydawania decyzji o warunkach zabudowy oraz procedura uchwalania planu miejscowego do dwa całkowicie odrębne tryby dochodzenia do ustaleń dopuszczalnego przeznaczenia terenu. Wydawanie decyzji o warunkach zabudowy odbywa się bowiem wyłącznie wówczas, gdy w danym terenie nie obowiązuje żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w trybie procedury administracyjnej z uwzględnieniem wymagań ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; natomiast procedura uchwalania planu to całkowicie odrębna od procedury administracyjnej - procedura legislacyjna. Decyzje o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p., określają sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ich treść jest wypadkową ogólnego porządku planistycznego kształtowanego przez ustawy oraz inne akty normatywne o powszechnej mocy obowiązującej. Zatem ustalenia zawarte w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie mogą, z uwagi na ich wewnętrzny charakter, wiązać organu wydającego decyzję administracyjną. Ta bowiem jest wydawana na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących. Tym samym dopuszcza się sytuację, w której decyzja o warunkach zabudowy będzie zawierać ustalenia odmienne od ustaleń przyjętych w studium (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 394/24). W powyższym należy upatrywać możliwych różnic jakie mogą się pojawić pomiędzy uprawnieniem do zabudowy wynikającym z decyzji lokalizacyjnych i wydanych na ich podstawie pozwoleń na budowę a wynikającymi z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które skarżąca obszernie argumentuje eksponując różnice w prawie zabudowy, w zależności od tego, czy jego źródłem jest decyzja lokalizacyjna, pozwolenie na budowę, czy też zaskarżony Plan miejscowy. Sąd podkreśla, że nie mogą być w rozpatrywanej sprawie planistycznej wzorcem sądowej kontroli wskazane w skardze dokumenty z postępowania o wydanie decyzji lokalizacyjnej dla nieruchomości skarżącej, czy decyzje lokalizacyjne i pozwolenia na budowę wydane dla innych nieruchomości. Plany inwestycyjne, które skarżąca przedstawiła w ww. wnioskach z dnia 15 maja 2024 r. o wydanie decyzji lokalizacyjnej (k. 175 - 184 akt sądowych), które wynikają wyłącznie z jej podań, nie są gwarantowane przepisami ustawy. Nie są gwarantowane nawet gdyby zostały zmaterializowane w decyzji o warunkach zabudowy (do wydania której i tak nie doszło jak twierdzi skarżąca). Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gwarantuje, że dopiero plany inwestycyjne wynikające z ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę, mogą być w świetle obowiązujących przepisów bez przeszkód zrealizowane - po myśli art. 65 ust. 1 i 2 u.p.z.p. Z treści skargi nie wynika, aby skarżąca dysponowała ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę na spornych działkach nr a o nr b. Takiej decyzji nie przedstawiła. Oczekiwania skarżącej wyrażone w treści przedłożonych do skargi wniosków, pism i aktów z postępowania o wydanie decyzji lokalizacyjnej nie mają mocy wiążącej w procedurze planistycznej i organ planistyczny nie miał obowiązku ich uwzględnienia przy sporządzaniu Planu miejscowego. Na treść miejscowych planów mają wpływ m.in. dyrektywy wynikające ze Studium oraz przepisy prawa powszechnie obowiązującego. W tym kontekście władztwo planistyczne nie zostało przekroczone, a interes prywatny nie doznał uszczerbku z naruszeniem zasady proporcjonalności i ochrony prawa własności. Z treści prawa własności nie wynika prawnie chroniona ekspektatywa możliwości przeznaczenia pod zabudowę każdej prywatnej nieruchomości stanowiącej teren rolniczy niezabudowany. Głównym celem tego przeznaczenia jest bowiem produkcja rolnicza, która może być realizowana bez żadnej zabudowy. W ocenie Sądu, w zakresie przeznaczenia nieruchomości skarżącej pod tereny rolne 10R z wykluczeniem ich zabudowy, nie zachodzi sprzeczność pomiędzy aktami planistycznymi Gminy Głuchołazy. Przyjęte w kwestionowanym Planie miejscowym rolne przeznaczenie terenów nie podważa kierunków zagospodarowania wyznaczonych w Studium. Objęcie terenu działek nr a i nr b symbolem planistycznymi 10R uwzględnia istniejący rolny sposób ich zagospodarowania. Uchwała przeznacza teren rolniczy niezabudowany pod tożsame planistyczne przeznaczenia 10R. Ograniczenia wynikające z ustalenia 10R, nie ingerują zatem w istotę prawa własności. Były uzasadnione charakterem tego terenu i jego położeniem pośród innych terenów rolniczych niezabudowanych. Przeznaczenie 10R, z zakazem zabudowy, powiela dotychczasowy stan zagospodarowania. Nie doszło zatem do przekroczenia władztwa planistycznego, a zasada proporcjonalności nie została naruszona wskutek dostosowania przeznaczenia terenu skarżącej do faktycznego charakteru tej części wsi K. Nic przeciwnego nie wynika ze zgromadzonej w sprawie akt administracyjnych w szczególności z przedłożonych przez skarżącą. Nadmienić należy, że działki skarżącej mogą być nadal tak samo użytkowane rolniczo, zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem, na podstawie regulacji art. 35 u.p.z.p. Ustalenie 10R (jak i 34MN) nie pozbawia więc skarżącej przysługujących jej (zarówno przed uchwaleniem Planu miejscowego jak i obecnie) atrybutów prawa własności. Co wymaga wyeksponowania tereny sąsiednich działek (objętych w Planie miejscowym ustaleniem 34MN i 10R) także podlegają tym samym ograniczeniom i wykluczeniom spod zabudowy, co teren działek skarżącej. Wywody skargi i Repliki koncentrujące się na propagowaniu odmiennej wizji planistycznej jej terenu objętego ustaleniem 34MN i 10R Planem miejscowym nie mogły odnieść zamierzonego skutku. To Gmina Głuchołazy, działając w ramach określonych przez granice prawa, w tworzonym Planie miejscowym posiada kompetencję do kreowania tej wizji i ustalania przeznaczenia terenu i warunków jego zagospodarowania. W tym może ograniczać uprawnienia właścicielskie skarżącej w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uzna za ważniejsze. Gmina posiada kompetencję (doktrynalnie zwaną "władztwem planistycznym") do ustalania przeznaczenia terenu i warunków jego zagospodarowania. Fakt, iż ustalenia planistyczne nie odpowiadają oczekiwaniom skarżącej, nie decyduje jeszcze o naruszeniu jej prawa własności w stopniu niezasadnym i nieproporcjonalnym, ani jakichkolwiek innych przepisów prawa. Rację ma Gmina Głuchołazy, że w odniesieniu do przeznaczenia działek skarżącej pod 34MN i 10R nie powinny być uznane za trafione te zarzuty skargi koncentrujące się nadmiernej i nieuzasadnionej ingerencji w konstytucyjnie chronione prawo własności jak i nadmiernego i nieproporcjonalnego ograniczenia tego prawa. Postanowienia Planu miejscowego w spornym zakresie nie naruszają zasady kształtowania polityki przestrzennej oraz nie ograniczają w sposób istotny czy nadmierny chronionego konstytucyjnie prawa własności, szczególnie - co wymaga ponownego wyeksponowania - że tereny działek sąsiednich podlegają tym samym ograniczeniom i regulacjom. Zdaniem Sądu przeznaczenie, przebieg i układ granic terenów 34MN i 10R wyznaczonych na działkach skarżącej znajduje racjonalne uzasadnienie w realiach kontrolowanej sprawy, a interes publiczny i społeczny zostaje zaspokojony z jak najmniejszym uszczerbkiem dla interesu indywidualnego skarżącej. Opisana ingerencja w prawo własności jest w zakresie przeznaczenia działek skarżącej przydatna, niezbędna i proporcjonalna, a przyjęte rozwiązanie planistyczne nie narusza w szczególności art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 140 K.c., art. 6 u.p.z.p. oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. W planowaniu uwzględnia się m.in. prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.). Jednocześnie jednak w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego jest dopuszczalne daleko idące ograniczenie prawa własności prywatnego podmiotu, aż do wprowadzenia zakazów zabudowy włącznie (art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.). Zaakcentować należy w tym miejscu, że kontrola sądu w sprawach dotyczących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w planie ustaleń i ogranicza się wyłącznie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał. Skoro zatem Gmina Głuchołazy widziała potrzebę uregulowania ładu przestrzennego na danym obszarze między innymi przez ustanowienie na terenach dotąd niezurbanizowanych przeznaczenia mieszkaniowego, czy pod tereny rolne oraz usprawnienie układu drogowego, to brak jest przesłanek dla ingerencji Sądu w prawnie chronioną samodzielność jednostki samorządu terytorialnego - przez ocenę celowości takiego działania. Zwłaszcza, że koncepcja przyjęta przez Gminę Głuchołazy stanowi realizację kierunków kształtowania ładu przestrzennego określonych w Studium jak i uwzględnia istniejący stan. Zdaniem Sądu nie jest też zasadny zarzut wadliwego wyznaczenia linii rozgraniczających w oderwaniu od przebiegu granic obu działek ewidencyjnych. W tym kontekście skarżąca zarzuca brak możliwości realizacji przeznaczenia podstawowego 34MN z uwagi na jego nieregularny kształt i niewielką powierzchnię. Plan przeznacza teren pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną 34MN, ale realizacja podstawowego przeznaczenia wyłącznie i samodzielnie przez skarżącą, w granicach poszczególnych działek, w szczególności działki nr a, może być niemożliwa lub utrudniona ze względu na kształt i niewielką powierzchnię terenu 34MN pozostałego w granicach danej działki (w szczególności w granicach działki nr a). Podnieść należy, że każda nieruchomość jest, co do zasady, inna, m.in. w aspekcie jej parametrów przestrzennych (m.in. wielkość, lokalizacja, kształt, dotychczasowe zagospodarowanie) oraz sytuacji prawnej Gmina Głuchołazy nie ma żadnego wpływu na tak indywidualne okoliczności, niezależne od niej, jaką są parametry działek występujących na danym obszarze i ta okoliczność nie może determinować funkcji terenu. Inwestycje bowiem mogą być prowadzone na kilku działkach (sama skarżącą wnioskowało o to - k. 180 akt sądowych) lub może nastąpić geodezyjne ich połączenie przy spełnieniu określonych warunków. Sąd nie dostrzegł w przedstawionej okoliczności faktycznej waloru, który pozwoliłyby nadać charakter priorytetowy prawu własności skarżącej w ramach przeprowadzonego testu ważenia interesu prywatnego i interesu publicznego, a tym samym zakwestionować zaskarżoną Uchwałę z powodu istotnego naruszenia zasad jej sporządzania. W rozpoznawanej sprawie nie doszło do "defragmentacji" jak w sprawie rozstrzygniętej przez WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 15 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 502/22, na który powołuje się skarżąca. W sprawie rozstrzygniętej przez WSA w Gdańsku wytyczono drogę dojazdową KDD, która sprawiła, że na skutek jej wytrasowania część działki objęta jednostką planistyczną U, P, będąc oddzielona drogą dojazdową od pozostałej części działki skarżącej, w istocie utraciła swoje gospodarcze znaczenie. W rozpoznawanej przez Sąd sprawie taka sytuacja nie wystąpiła. Sąd, w granicach zaskarżenia, ocenił także legalność Uchwały zakresie w jakim teren działki nr a oznaczono w Planie miejscowym symbolem: 6KD-Z (tereny dróg publicznych zbiorczych). Sąd rozstrzyga bowiem w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uznał, że skarżona Uchwała i w tym zakresie nie narusza prawa. W pierwszej kolejności Sąd wyjaśni, co musi zostać podkreślone, że pod teren poszerzenia istniejącej drogi publicznych zbiorczej oznaczonej jako 6KD-Z został przeznaczony nieznaczny fragment dz. nr a. Takie wydzielenie części terenu działki nr a pod poszerzenie drogi 6KD-Z nie daje podstaw do przyjęcia, że doszło do nadmiernego i nieproporcjonalnego ograniczenia jej prawa własności. Postanowienia Planu miejscowego w zakresie ww. działki skarżącej nie naruszają zasady kształtowania polityki przestrzennej oraz nie ograniczają w sposób istotny, czy nadmierny chronionego konstytucyjnie prawa własności, szczególnie - co wymaga wyeksponowania - że sąsiednie działki (objęte w Uchwale przeznaczeniem planistycznym 6KD-Z) podlegają tym samym ograniczeniom co działka skarżącej. Pod poszerzenie drogi 6KD-Z zostały przeznaczony nie tylko tereny działki nr a ale także tereny innych działek sąsiednich. Dostrzec też należy, że wyznaczenie w miejscowym planie sieci dróg, w tym dróg zbiorczych nie jest jedynie uprawnieniem, ale obowiązkiem organu planistycznego, zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. System komunikacji jest obligatoryjnym elementem planu zagospodarowania przestrzennego, a lokalny prawodawca ma obowiązek tak ukształtować przeznaczenie terenów objętych planem, by w sposób racjonalny zapewnić dostępność komunikacyjną poszczególnych obszarów, jakie ten plan obejmuje, ze szczególnym uwzględnieniem terenów, które z natury takiej dostępności wymagają. Władztwo planistycznego gminy obejmuje przyjmowanie rozwiązań planistycznych i komunikacyjnych na terenie objętym planem, ich komunikowania z drogą publiczną i ujęcia dróg w pewien całościowy układ komunikacyjny. Droga 6KD-Z zapewnią obsługę komunikacyjną także terenom nieruchomości skarżącej. W tym kontekście nie budzi wątpliwości Sądu, że w odniesieniu do wyznaczonego (na działce skarżącej) terenu drogi publicznej zbiorczej oznaczonej w planie symbolem 6KD-Z, przeznaczonego pod poszerzenie istniejącej drogi, we wskazanych Planie miejscowym w liniach rozgraniczających, daje możliwość zrealizowania wszystkich niezbędnych elementów tej drogi. Nie sposób planować rozwoju zabudowy bez zabezpieczenia terenów niezbędnych dla układu drogowego, który ma obsłużyć te tereny. Reasumując przeznaczenie części działki skarżącej pod drogę publiczną zbiorczą 6KD-Z jest zatem niezbędne i proporcjonalne, także dla właściwej obsługi komunikacyjnej nowej zabudowy mieszkaniowej 34MN, odciążenia ruchu samochodowego oraz połączenia sąsiadujących ze sobą terenów zabudowy. Reasumując z wyżej podanych powodów nie są zasadne zarzuty naruszenia prawa wskazane w pkt I ppkt 1 i 7 - 8 osnowy skargi, uszczegółowione w uzasadnieniu skargi oraz w dodatkowym piśmie zatytułowanym Replika. Nie doszło do naruszenia art. 20 ust. 1 zd. 1 w zw. z art. 15 ust. 1 zd. 1 i art. 9 ust. 4 u.p.z.p., art. 28 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 u.p.z.p., czy też art. 6 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 K.c. w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucja RP. Za niezasadny uznał Sąd zarzut z pkt I ppkt 2 osnowy skargi. Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. organ wykonawczy gminy sporządza projekt planu miejscowego zgodnie z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz zgodnie z przepisami odrębnymi odnoszącymi się do obszaru objętego planem. W art. 15 w ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p. ustawodawca sformułował katalog obligatoryjnych, jak i fakultatywnych elementów planu miejscowego. Do elementów obligatoryjnych należą m.in. zasady ochrony środowiska (art. 15 ust. 2 pkt 3), a także szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy (art. 15 ust. 2 pkt 9). Wprowadzane do planu zagospodarowania przestrzennego tego rodzaju nakazów i zakazów, dopuszczeń i ograniczeń, musi wynikać z dodatkowej podstawy prawnej. Taką podstawą jest art. 73 ust. 1 pkt 1 P.o.ś. Z przepisu tego wynika m.in., że określając ustalenia planu ogólnego gminy, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, uwzględnia się w szczególności ograniczenia wynikające z ustanowienia w trybie u.o.p. parku krajobrazowego. Na podstawie art. 19 ust. 6a u.o.p. sejmik województwa ustanawia, w drodze uchwały, plan ochrony dla parku krajobrazowego. Plan ochrony dla parku krajobrazowego zawiera m.in. wskazanie wymagań ochrony przyrody koniecznych do uwzględnienia w ustaleniach planów ogólnych gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województw oraz planów zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej dotyczące eliminacji lub ograniczenia zagrożeń wewnętrznych lub zewnętrznych (art. 20 ust. 4 pkt 6 u.o.p.). Sąd podziela pogląd prawny, że plany ochrony parków krajobrazowych stanowią wskazówki i wytyczne dla aktów prawa miejscowego. Zawarte w planie ochrony ustalenia do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz planów zagospodarowania przestrzennego, są adresowane są do organów uchwalających studia i plany dotyczące eliminacji lub ograniczenia zagrożeń (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 3865/19). Wyznaczona w art. 73 ust. 1 pkt 1 P.o.ś. dyrektywa nie wymaga od gminy, aby plan ochrony i plan miejscowy zawierały identyczne ustalenia. Między ich treścią nie musi zachodzić pełna zgodność, wystarczy, aby nie było sprzeczności pomiędzy wymaganiami dotyczącymi eliminacji lub ograniczenia zagrożeń a ustaleniami planistycznymi. Z uwagi na różnice w charakterze obu porównywanych aktów, ustalenia planu miejscowego nie polegają na powtórzeniu zapisów planu ochrony. Braku sprzeczności planu miejscowego z ustaleniami planu ochrony nie można utożsamiać z identycznością postanowień obu aktów. Obowiązek ich uwzględnienia nie oznacza zatem prostego przenoszenia wymagań planu ochrony do planu miejscowego. Stosowny akt został przyjęty uchwałą Nr XLII/492/2014 Sejmiku Województwa Opolskiego z dnia 3 czerwca 2014 r. w sprawie ustanowienia Planu Ochrony Parku Krajobrazowego "Góry Opawskie" (Dz. Urz. Woj. Opol. z 2014 r. poz. 1576 - dalej nadal jako: "Plan ochrony"). Nie jest sporne, że Plan ochrony wprowadził na terenie, na którym są położone nieruchomości skarżącej m.in. strefę BKIII (strefę dopuszczalnego zainwestowania) (§ 4 ust. 1 pkt 2 lit. b tiret trzecie Planu ochrony) i strefę BSI (strefę zachowania tradycyjnego krajobrazu rolniczego i innych terenów otwartych) (§ 4 ust. 1 pkt 2 lit. a tiret pierwsze Planu ochrony). W Rozdziale 7 w § 14 Planu ochrony wprowadzono ograniczenia dla nowo projektowanych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W strefie BKIII nie wykluczono lokalizacji nowej zabudowy. W strefie BSI ograniczenia są dalej idące bo wprost nie dopuszczono w niej lokalizacji budynków, budowli oraz instalacji usługowych i produkcyjnych, niezwiązanych z gospodarką rolną (por. § 14 ust. 4 pkt 7 i 10 Planu ochrony). Skarżąca twierdzi, że jej nieruchomości leżą w strefie BKIII. Z Planu ochrony dla strefy BKIII obiektywnie nie wynika zakaz zabudowy w kształcie w jakim przyjętym dla nieruchomości skarżącej w granicach ustalenia 10R. Brak w Planie ochrony normy wprowadzającej zakaz lokalizacji zabudowy w strefie BKIII powoduje, że nie może odnieść skutku zarzut skargi jego naruszenia. Gmina Głuchołazy jest związana tylko taki wymaganiami, które są zawarte w Planie ochrony. Sąd dostrzega, że Gmina Głuchołazy w granicach ustalenia 10R wprowadziła w Planie miejscowym dalej idące ograniczenia w zabudowie niż wynika to z Planu ochrony dla strefy BKIII. Wyjaśnienie Gminy Głuchołazy wskazują na obiektywne trudności w odwzorowaniu przebiegu stref BKIII i BSI, że: "(...) Należy zwrócić uwagę, iż załącznik graficzny do ww. Planu ochrony został sporządzony na mapach geograficznych w skali 1: 10 000. Plan miejscowy (...) sporządzony został na mapie cyfrowej w skali 1: 2 000. Biuro urbanistyczne opracowując projekt (Planu miejscowego) (...) dołożyło wszelkich starań, aby jak najwierniej odwzorować tereny dopuszczalnego zainwestowania przedstawione na mapach topograficznych w skali 1: 10 000 i nanieść je następnie na cyfrowe mapy w skali 1: 2 000, na jakich został sporządzony" Plan miejscowy (k. 82 i 87 akt sądowych). Sąd zapoznał się z opublikowanym (w dzienniku urzędowym oraz w BIP Zespołu Opolskich Parków Krajobrazowych na stronie https://bip.zopk.pl/51/plan-ochrony-parku-krajobrazowego-gory-opawskie.html) Planem ochrony i dostrzegł, że rodzaj (geograficzna) i skala (1: 10 000) mapy użytej do opracowania załącznika nr 2 do uchwały Nr XLII/492/2014 Sejmiku Województwa Opolskiego z dnia 3 czerwca 2014 r., tj. Mapy działań ochronnych, budzi zastrzeżenia Sądu co do jej czytelności i stwarza problem z ustaleniem jak przebiega linia rozgraniczenia strefy BKIII ze strefą BSI przez tereny, na których zlokalizowano działki nr a i nr b. Na Mapie działań ochronnych, sekcja [...] z 45, nie zostały naniesiony kontury działek nr a i nr b ani inne punkty odniesienia pozwalające jednoznacznie ustalić jak w tym miejscu przebiega linia rozgraniczenia ww. stref. Twierdzenie tak skarżącej (że jej nieruchomość leży w granicach strefy BKIII), jak i Gminy Głuchołazy (że w tej części, w której Plan ochrony nie dopuszcza zabudowy nieruchomości skarżącej zostały przeznaczone pod tereny rolnicze) nie poddaje się weryfikacji, bo na Mapie działań ochronnych, sekcja [...] z 45, nie ma wrysowanych granic działek nr a i nr b. Ta szczególna specyfika terenu, na którym znajdują się nieruchomości skarżącej, tj. w Parku Krajobrazowym "Góry Opawskie"; w miejscu przecięcia się granic dwóch stref BKIII i BSI, gdzie ta druga wprowadza daleko idące ograniczenia w zabudowie; przy dostrzeżonych mankamentach rysunku Planu ochrony; wszystko to razem musi rzutować na ocenę zasadności i proporcjonalności wprowadzonych rozwiązań planistycznych 10R z zakazem zabudowy w ramach "władztwa planistycznego". W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy, wątpliwości interpretacyjne powinny być rozstrzygane przy zastosowaniu ogólnych zasad prawa ochrony środowiska m.in. tak jak zasada wysokiego poziomu ochrony środowiska oraz zasada prewencji i ostrożności wynikającej z art. 6 P.o.ś. w zw. z art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz art. 37 Karty Praw Podstawowych EU (por. np. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1165/22 oraz wyrok NSA z dnia 12 marca 2025 r. sygn. akt II OSK 452/24) oraz jej odmiany - zasady in dubio pro natura. Zasady prewencji łączy się też z zasadą zrównoważonego rozwoju. Konieczność uwzględnienia ww. zasad, tj. konieczność przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu w jak największym stopniu zapewniającym zachowanie chronionych prawem walorów krajobrazowych wynika z art. 71 ust. 3 i nast. P.o.ś. W studium i w planie miejscowym, jak wynika z art. 72 ust. 1 P.o.ś., zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, między innymi przez: zapewnianie kompleksowego rozwiązania problemów zabudowy miast i wsi, ze szczególnym uwzględnieniem komunikacji publicznej oraz urządzania i kształtowania terenów zieleni, zapewnianie ochrony walorów krajobrazowych środowiska i warunków klimatycznych, czy też uwzględnianie innych potrzeb w zakresie ochrony powietrza. Z kolei w myśl art. 72 ust. 2 P.o.ś. w studium oraz w planie miejscowym przy przeznaczaniu terenów na poszczególne cele oraz przy określaniu zadań związanych z ich zagospodarowaniem w strukturze wykorzystania terenu, ustala się proporcje pozwalające na zachowanie lub przywrócenie na nich równowagi przyrodniczej i prawidłowych warunków życia. Jak trafnie wskazał NSA w wyroku z dnia 25 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2333/17 istota planowania przestrzennego polega wręcz na tym, iż dysponujący władztwem planistycznym organ ogranicza potencjalnie możliwe sposoby zagospodarowania terenu, dla osiągnięcia celów związanych z kształtowaniem ładu przestrzennego. W rozpoznawanej sprawie chronioną w interesie publicznym wartością są zdiagnozowane już na etapie opracowanie projektu Planu miejscowego, w Prognozie oddziaływania na środowisko, szczególne cele ochrony Parku Krajobrazowego "Góry Opawskie", tj. zachowanie walorów krajobrazowych części Gór Opawskich, zachowanie ładu przestrzennego na obszarze Parku (k. 273 Dokumentacji prac planistycznych w aktach admin.) co uzasadnia wprowadzenie ograniczeń w zabudowie a nawet jej wykluczenie na działkach skarżącej. W tej sytuacji, kwestionowane zapisy Planu miejscowego, wprowadzające na terenie 10R zakaz zabudowy w granicach obszarów faktycznie rolniczych na zasadzie "(...) utrzymania dotychczasowego przeznaczenia, sposobu zagospodarowania i zabudowy terenu", także i z tych powodów nie stanowią naruszenia prawa. W ocenie Sądu - wbrew stanowisku skarżącej - bez znaczenia ma prawna kwalifikacja Planu ochrony, tj. czy jest on lub nie jest konstytucyjnym źródłem prawa (aktem prawa miejscowego). Obowiązek uwzględnienia jego wymagań w zakresie dotyczącym eliminacji lub ograniczenia zagrożeń w gminnych aktach prawa miejscowego nie wynika bowiem z tego charakteru ale z art. 73 ust. 1 pkt 1 P.o.ś. w zw. z art. 20 ust. 4 pkt 6 u.o.p. Rozbudowana argumentacja skarżącej, że Plan ochrony nie jest aktem prawa miejscowego, bo został uchwalony przed nowelizacją u.o.p., dodającą art. 20 ust. 4a przez art. 9 pkt 5 lit. c ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. (Dz. U. poz. 774), dopiero z dniem 11 września 2015 r., jest zatem w sprawie obojętna prawnie. Związanie gminnego organu planistycznego Planem ochrony wynika z art. 73 ust. 1 P.o.ś. i art. 20 ust. 6 pkt 6 u.o.p. Wspomniana zaś nowela nie wprowadza żadnych zmian jurydycznych w zakresie art. 73 ust. 1 P.o.ś. i art. 20 ust. 4 pkt 6 u.o.p. Nadto tylko ubocznie zaznaczyć, że istniejące plany ochrony uzyskały ex lege w części status aktu prawa miejscowego, tj. w takim zakresie, w jakim taki charakter, ze względu na przedmiot ich regulacji, przyznaje jej przepisy art. 20 ust. 4a u.o.p., co nastąpiło z mocy art. 12 ust. 5 ww. ustawy nowelizującej z dnia 24 kwietnia 2015 r. Jak już powiedziano wyżej nie ma to jednak w sprawie prawnego znaczenia, czy i w jakim zakresie Plan ochrony w wyniku nowelizacji uzyskał walor aktu prawa miejscowego. W ocenie Sądu § 14 ust. 4 pkt 7 i 10 Planu ochrony nie stwarza też - wbrew odmiennej ocenie skarżącej - problemów interpretacyjnych. Dotyczy treści normatywnej jaka wynika z art. 20 ust. 4 pkt 6 u.o.p. Potwierdza to wprost treść tytułu Rozdziału 7 Planu ochrony, w którym zamieszczone § 14 ust. 4 pkt 7 i 10 jak i treść wspólnego wprowadzenia z § 14 ust. 4 Planu ochrony. Obie regulacje zawierają czytelną informacje o tym, co regulują. Jest to jasne i nie wymaga dalszej wykładni. W ocenie Sądu regulacja § 14 ust. 4 pkt 7 i 10 Planu ochrony w żadnej mierze nie stanowi o działaniach ochronnych, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 3 u.o.p., czy też o zakazach w strefach, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 7 u.o.p. W okolicznościach niniejszej sprawy nie ma też znaczenia treść wskazanych w Replice art. 17 ust. 1a, art. 20 ust. 4 pkt 3 i 7 oraz ust. 4a u.o.p., ponieważ przepisy te odnoszą się do kwestii w rozpoznawanej sprawie prawnie obojętnych, bo nie dotyczą treści normatywnej jaka wynika z art. 20 ust. 4 pkt 6 u.o.p. Reasumując z wyżej podanych powodów nie są zasadne zarzuty naruszenia prawa wskazane w pkt I ppkt 2 osnowy skargi, uszczegółowione w uzasadnieniu skargi oraz w dodatkowym piśmie zatytułowanym Replika. Nie doszło do naruszenia art. 28 u.p.z.p. w zw. z art. 20 ust. 4 u.o.p. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. i w zw. z Planem ochrony. Za niezasadny uznał Sąd zarzut z pkt I ppkt 3 osnowy skargi. Na wstępie Sąd zaznacza, że skarżąca miała możliwości i wniosła uwagę do projektu Uchwały. Nie została ona tego prawa pozbawiona. Skarżąca nie kwestionowała wówczas treści § 3 projektu Uchwały, która już wtedy zawierała wadliwą numerację i błędną treść, rozbieżną z tym co opisano na rysunku projektu Uchwały wyłożonej do publicznego wglądu. Jest niesporne i przyznane przez Gminę, że § 3 projektu Uchwały miał w pierwotnej wersji wadliwą numerację (jednostce redakcyjnej dwa razy nadano pkt 3, nie miał pkt. 2) oraz inne brzmienie pkt. 3, przed korektą: "3. Oznaczenia graficzne niewymienione w ust. 1 mają charakter informacyjny", po korekcie: "3. Oznaczenia graficzne niewymienione w ust. 1 i 2 mają charakter informacyjny". Skarżąca upatruje istotności naruszenia trybu w tym, że katalog elementów informacyjnych Planu miejscowego uległ całkowitej zmianie w stosunku do katalogu przedstawionego w projekcie Uchwały wyłożonym do publicznego wglądu, z inicjatywy samej Gminy, co jest zmianą treściową istotną, wymagającą ponowienia procedury i umożliwienia złożenia uwag. Gmina Głuchołazy w odpowiedzi przyznała, że poprawiła numerację § 3 Uchwały, a przy okazji uporządkowano zapis § 3 ust. 3 Uchwały, który otrzymał nowe brzmienie o treści jak wyżej. Gmina trafnie podnosi, że oznaczenia wymienione w § 3 ust. 1 i 2 Uchwały od początku były opisane prawidłowo, choć numeracja była wadliwa. Podkreśla, że nic nie zostało zmienione ww. oznaczeniach graficznych i w ich położeniu. Nie zostały zmienione żadne ustalenia dla poszczególnych terenów. Katalog oznaczeń informacyjnych został co prawda skorygowany tak jak to opisała skarżąca nowym zapisem § 3 ust. 3 Uchwały, ale zmiana ta miała charakter porządkujący i nie zmieniła istoty regulacji. Sąd podziela ten pogląd. Sąd dostrzegł, że już na rysunku projektu Uchwały wyłożonym do publicznego wglądu (por. tekst projektu Planu miejscowego wyłożonego do publicznego wglądu na stronie BIP Gminy Głuchołazy adres: https://bip.glucholazy.pl/7789/obwieszczenie-burmistrza-glucholaz-o-wylozeniu-do-publicznego-wgladu-projektu-miejscowego-planu-zagospodarowania-przestrzennego-obejmujacego-obszar-wsi-konradow.html), zgodnie z § 7 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia wskazane zostały symbole oznaczeń wymienionych w § 3 ust. 2 Uchwały jako te, które mają właśnie walor: "Oznaczeń obowiązujących na podstawie przepisów odrębnych" oraz symbole oznaczeń będących jedynie: "Oznaczeniami informacyjnymi". Zatem już z rysunku projektu Planu miejscowego wyłożonego do publicznego wglądu wynikało jednoznacznie, że oznaczenia wymienione w § 3 ust. 2 Uchwały mają walor obowiązujących na podstawie przepisów odrębnych a nie informujący. Zdaniem Sądu korekta § 3 Uchwały nie jest zmianą wymagającą ponownego wyłożenia Planu miejscowego do publicznego wglądu w celu umożliwienia ponownego wniesienia uwag przez skarżącą. Stopień modyfikacji treści Uchwały w stosunku do projektu Uchwały sprzed dokonania zmian nie nosi znamion cech istotnych i nie wymagała ponowienia procedury planistycznej w ramach której skarżąca mogłaby składać ponownie uwagi w odniesieniu do terenów działek nr a i nr b stanowiących jej własność. Jest to sytuacja zupełnie odmienna od nakreślonego w prezentowanym w skardze poglądu prawnego wyroku NSA z dnia 6 października 2021 r., sygn. akt II OSK 157/21, dotyczącego sprawy planistycznej w której, w trybie poprawki, wprowadzono generalne zmiany w samych zasadach zabudowy terenów o funkcji 3MW, wymagające jako takie ponowienia procedury planistycznej. Taka zmiana ma zupełnie inny ciężar i nieporównywalny z opisaną powyżej korektą Planu miejscowego. Warto w tym miejscu zauważyć, że przytaczane w skardze poglądy prawne licznych wyroków sądów administracyjnych, w tym jak wyżej, jakkolwiek słuszne i prawidłowe, to jednak odnoszą się do konkretnych stanów faktycznych, które - jak się okazuje po głębszej lekturze uzasadnień wyroków - nie przystają do realiów rozpoznawanej przez Sąd sprawie. Reasumując z wyżej podanych powodów nie są zasadne zarzuty naruszenia prawa wskazane w pkt I ppkt 3 osnowy skargi, uszczegółowione w uzasadnieniu skargi oraz w dodatkowym piśmie zatytułowanym Replika. Nie doszło do naruszenia art. 28 w zw. z art. 17 pkt 11 - 13 w zw. z art. 19 ust. 1 u.p.z.p. O ile rację można przyznać stronie w zakresie zarzutu z pkt I ppkt 4 osnowy skargi, to nie w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonej uchwały. Ujawnione naruszenie nie jest istotne. Gmina wskazuje w odpowiedzi na skargę, że przed przystąpieniem do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar wsi Konradów w granicach administracyjnych wsi, gminny organ planistyczny wykonał analizę zasadności przystąpienia do planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, przygotował materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustalił niezbędny zakres prac planistycznych, zgodnie z art. 14 ust. 5 u.p.z.p. Analiza ta - według Gminy Głuchołazy - została sporządzona w dniu 8 kwietnia 2019 r. Sąd zauważa, że przepis art. 14 ust. 5 u.p.z.p. nie określa formy, w jakiej analizy mają być dokonane. Oznacza to, że nie muszą mieć one charakteru odrębnego dokumentu, mogą być np. złożone ustnie do protokołu na sesji rady, ale zawsze w sposób umożliwiający zapoznanie się z ich wynikami. W przedłożonej dokumentacji planistycznej brak jest jednak dowodu, że taka analiza została dokonana w dniu 8 kwietnia 2019 r. Gmina nie przedstawiła takiego dowodu. W ocenie Sądu uchybienie to nie należy jednak do kategorii istotnych. W dniu 27 maja 2020 r. zostało bowiem uchwalone nowe Studium. Zgodność Planu miejscowego była wymagana ale z nowym Studium. W Uchwale wprost stwierdzono, że nie narusza ona ustaleń Studium. Także sądowa kontrola, dokonana w granicach interesu skarżącej, która zarzucała właśnie brak takiej zgodności, nie wykazała sprzeczności Planu miejscowego z postanowieniami Studium w zakresie ustaleń planistycznych dotyczących nieruchomości skarżącej co zostało wyjaśnione powyżej. Reasumując z wyżej podanych powodów choć doszło do naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 5 u.p.z.p. to nie miało ono waloru kwalifikowanego jako istotne. Za niezasadny uznał Sąd zarzuty z pkt I ppkt 5 osnowy skargi. Należy zwrócić uwagę, że art. 53 ustawy z dnia 3 października 2008 r. ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (obecnie: Dz. U. z 2024 r., poz. 1112 z późn. zm. - dalej jako: "u.o.o.ś."), w stanie prawnym obowiązującym w dacie, w której dokonywano uzgodnienia miał inne brzmienie niż obecnie, co - jak się wydaje - nie dostrzega skarżąca. Przepis art. 53 "u.o.o.ś." został zmieniony ustawą z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1712) z dniem 24 września 2019 r. i otrzymał brzmienie: "1. Organ opracowujący projekt, o którym mowa w art. 46, uzgadnia z właściwymi organami, o których mowa w art. 57 i art. 58, stanowisko w sprawie zakresu i stopnia szczegółowości informacji wymaganych w prognozie oddziaływania na środowisko. 2. Właściwy organ, uzgadniając: 1) potrzebę przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko w odniesieniu do projektu, o którym mowa w art. 47 ust. 1, 2) brak możliwości odstąpienia od przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko w przypadku, o którym mowa w art. 48 ust. 1 i 2 - uzgadnia równocześnie zakres i stopień szczegółowości informacji wymaganych w prognozie oddziaływania na środowisko. 3. Uzgodnienia, o którym mowa w ust. 1 i 2, dokonuje się w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku o uzgodnienie, stwierdzenia potrzeby przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko albo braku możliwości odstąpienia od przeprowadzenia takiej oceny.". Według cytowanego przepisu uzgodnieniu podlega "stanowisko" gminnego organu planistycznego przedstawiające propozycję zakresu i stopnia szczegółowości prognozy. Nie wymaga on przedłożenia innych dokumentów niż "wniosek o uzgodnienie" wraz z "stanowiskiem". Przepis ten został ponownie znowelizowany przez art. 1 pkt 4 ustawy z 13 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1890 ze zm.). Zgodnie z intencją projektodawców zmiana redakcyjna wprowadzona w art. 53 u.o.o.ś. polegała na powrocie do pierwotnego brzmienia przepisu w zmienianym zakresie i wykreśleniu wyrazu "stanowisko" (por. K. Gruszecki, Komentarz do ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw, komentarz do art. 53). Na mocy przepisu przejściowego art. 17 ustawy z 13 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw do spraw prowadzonych na podstawie u.p.z.p. zmienianej w art. 6 wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. W stanie prawnym sprawy obowiązywał zatem art. 53 u.o.o.ś. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z dnia 19 lipca 2019 r. Mając powyższe na uwadze Sąd dostrzegł, że gminny organ planistyczny w dniu 20 stycznia 2021 r. wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Opolu (dalej jako: "RDOŚ") oraz do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w N. (dalej jako: "PPIS") pismami o uzgodnienie zakresu i stopnia szczegółowości informacji wymaganych w prognozie oddziaływania na środowisko. W pismach tym przedstawił swoje stanowisko zamieszczając w nim swoją propozycję zakresu i stopnia szczegółowości prognozy (k. 437 - 440 Dokumentacji prac planistycznych w aktach admin.). Wypełnił tym samym ciążący na nim obowiązek prawny. Dodatkowo załączył uchwałę nr IX/126/19 Rady Miejskiej w Głuchołazach z dnia 20 czerwca 2019 r. Organy współdziałające odpowiedziały: PPIS pismem z dnia 28 stycznia 2021 r. (k. 442 Dokumentacji prac planistycznych w aktach admin), a RDOŚ pismem z dnia 24 lutego 2021 r. (k. 444 Dokumentacji prac planistycznych w aktach admin), uzgadniając zakres prognozy: RDOŚ szerzej, a PPIS zwięźle odwołując się do treści art. 51 ust. 2 u.o.o.ś. Wyspecjalizowane organy ochrony środowiska stanowisko Gminy uznały za wystarczające do zweryfikowania przesłanek uzgodnienia. Wbrew stanowisku skarżącej występując w dniu 20 stycznia 2021 r. do właściwych organów u uzgodnienie Gmina Głuchołazy nie miała obowiązku przedstawienia - jak to określa skarżąca w Replice: "(...) projektowanego dokumentu, ani też jakichkolwiek informacji o treści projektu" (k. 168 akt sądowych), w tym projektu samej Prognozy, czy też projektu Planu miejscowego. Tak zakreślony obowiązek nie ma umocowania prawnego. Reasumując z wyżej podanych powodów nie są zasadne zarzuty naruszenia prawa wskazane w pkt I ppkt 5 osnowy skargi, uszczegółowione w uzasadnieniu skargi oraz w dodatkowym piśmie zatytułowanym Replika. Nie doszło do naruszenia art. 51 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 1 w zw. z art. 46 ust. 1 P.o.ś. w zw. z art. 17 pkt 4 u.p.z.p. O ile rację można przyznać stronie w zakresie zarzutu z pkt I ppkt 6 osnowy skargi, to nie w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonej Uchwały. Ujawnione naruszenie nie jest istotne. Rację ma skarżąca, że gminny organ planistyczny zwrócił się do właściwych organów o uzgodnienie bądź zaopiniowanie projektu Planu miejscowego w trybie art. 17 pkt 6 lit. a i b u.p.z.p.: wystąpieniem z 22 lutego 2022 r. (k. 100 i 102 Dokumentacji prac planistycznych w aktach admin.) i wystąpieniem z 12 stycznia 2023 r. (k. 127 Dokumentacji prac planistycznych w aktach admin.). Ma rację, że tylko do pisma z 22 lutego 2022 r. przedłożono prognozę oddziaływania na środowisko. Przy piśmie z 12 stycznia 2023 r. prognozy nie przedłożono. Ustalenie to wynika wprost z treści informacji o przesłanych załącznikach zamieszczonej w ww. pismach. Gmina nie przedstawiła dowodów przeciwnych. Nie przedstawiła dowodów, że przy piśmie z 12 stycznia 2023 r. jej organ "(...) przedkładał z pismami przewodnimi materiały (na płytkach CD, jak również poprzez platformę ePUAP) zawierające zarówno projekt MPZP jak i prognozę oddziaływania na środowisko". Nie wynika to z akt. Obowiązek przesłania prognozy oddziaływania na środowisko wraz Projektem planu wynikał z art. 25 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie), zgodnie z którym wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala termin dokonania uzgodnień albo przedstawienia opinii przez organy, o których mowa w art. 11 pkt 5 i 6 oraz art. 17 pkt 6, nie krótszy niż 14 dni i nie dłuższy niż 30 dni od dnia udostępnienia projektu studium albo projektu planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Okoliczność, że w drugim wystąpieniu z 12 stycznia 2023 r. skierowanym do właściwych organów o uzgodnienie bądź o zaopiniowanie projektu Planu miejscowego, nie przesłano prognozy oddziaływania na środowisko, nie może być jednak traktowana w kategoriach istotnego naruszenia procedury uchwalania planu, o ile weźmie się pod uwagę cel współdziałania wynikający z art. 17 pkt 6 w zw. z art. 24 i art. 25 u.p.z.p., charakter tej czynności oraz ustrojową pozycję organu współdziałającego. W myśl ust. 1a art. 25 u.p.z.p. organ uzgadniający albo opiniujący może w uzasadnionych przypadkach wystąpić do wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, o zmianę terminu, o którym mowa w ust. 1, wskazując termin nie dłuższy niż 30 dni na przedstawienie opinii albo dokonanie uzgodnienia. Na mocy ust. 2 art. 25 u.p.z.p. nieprzedstawienie stanowiska lub warunków, o których mowa w art. 24 ust. 2, w terminie, o którym mowa w ust. 1 i 1a, uważa się za równoznaczne odpowiednio z uzgodnieniem lub zaopiniowaniem projektu. Art. 24 ust. 2 u.p.z.p. stanowi: "Wójt, burmistrz albo prezydent miasta może uznać za uzgodniony projekt studium albo projekt planu miejscowego w przypadku, w którym organy, o których mowa w ust. 1, nie określą warunków, na jakich uzgodnienie może nastąpić". Celem współdziałania jest zatem umożliwienie właściwym organom zajęcia wiążącego lub niewiążącego stanowiska w przedmiocie projektowanego planu. Tak rozumiany cel został w tym konkretnym przypadku zrealizowany. Gminny organ planistyczny udostępnił organom wskazanym w rozdzielniku ww. wystąpienia z dnia 22 lutego 2022 r. projekt Planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, zgodnie z dyspozycją art. 25 ust. 1 u.p.z.p. i wyznaczył termin, w którym będzie oczekiwał na jego stanowisko. Organ ponowił uzgodnienia i opinie. Kolejnym wystąpieniem z 12 stycznia 2023 r. udostępnił organom tylko projekt Planu miejscowego (z zastrzeżeniem RDOŚ i PPIS którym przesłano prognozę, w dodatkowo sformułowanych wystąpieniach, w trybie art. 54 ust. 1 u.o.o.ś. - k. 454 i 456 w Dokumentacji prac planistycznych w aktach admin.). To, że w kolejnym piśmie przewodnim z 12 stycznia 2023 r. przekazano tylko projekt Planu miejscowego, a pominięto prognozę oddziaływania na środowisko nie może być kwalifikowane w realiach tej sprawy jako istotne naruszenie procedury, o ile weźmie się pod uwagę, że organy opiniujące i uzgadniające są organami administracji publicznej, działającymi na podstawie i w granicach prawa, a co się z tym wiąże - świadomymi przypisanych im ustawowo kompetencji. Skoro otrzymały projekt planu miejscowego celem wyrażenia stanowiska to spełnione zostały ustawowe warunki umożliwiające im realizację zadań. W tym sensie drugorzędne znaczenie ma pominięcie w piśmie przewodnim z 12 stycznia 2023 r. samej prognozy. Treść pisma nie wiąże organu współdziałającego. Stanowisko właściwego organu zajmowane w ramach procedury przygotowywania projektu planu miejscowego stanowi szczególny rodzaj środka nadzoru prewencyjnego nad samorządem terytorialnym, o którym stanowi art. 89 u.s.g. Jednym zaś z elementów relacji nadzorczej jest powinność każdorazowego dokonania przez organ nadzorujący autonomicznej weryfikacji określonego stanu przez pryzmat przepisów prawa stanowiących normatywny wzorzec kontroli. Chodzi tu więc zawsze o weryfikację dokonywaną w sposób niezależny od woli czy intencji podmiotu nadzorowanego. Każdy ze współdziałających organów zobowiązany był zatem do samodzielnej oceny udostępnionego mu projektu planu przez pryzmat przysługujących mu kompetencji, w tym do rozpoznania, czy przekazany mu do oceny materiał jest wystarczający do zajęcia stanowiska, w szczególności w trybie milczącym (podobnie choć w innym stanie faktycznym WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 23 października 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 527/18). Sąd ubocznie zwraca uwagę, że kwestionowanie wyrażonych w toku procedury planistycznej uzgodnień i opinii, w tym wydanych w trybie milczącym, weryfikacja przyczyn ich podjęcia, nie odbywa się w toku sądowej kontroli zaskarżonego obecnie Planu miejscowego. Sąd administracyjny, rozpoznając skargę na plan miejscowy, nie posiada kompetencji do kontroli merytorycznej uzgodnień i opinii projektu planu przez właściwe organy. Stanowisko organu uprawnionego do uzgodnienia/zaopiniowania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zajęte w tym trybie, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 98 ust. 1 w związku z art. 89 u.s.g. (zob. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 2 grudnia 2002 r., sygn. akt OPS 8/02). Istotne jest, że żaden z współdziałających organów (w tym Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego) ostatecznie nie wyraził negatywnej opinii (k. 159 i nast. w Dokumentacji prac planistycznych w aktach admin.) i ostatecznie nie odmówił uzgodnienia (k. 192 i nast. w Dokumentacji prac planistycznych w aktach admin.), choćby z powodu braku przedłożenia prognozy. Skarżąca nie wskazała w skardze aby taka sytuacja miała miejsce co do konkretnego organu. Z ww. akt wynika, że w większości przypadków doszło do tzw. milczącego uzgodnienia/zaopiniowania projektu planu miejscowego. Część organów wyraziła swoje stanowiska na piśmie. Z powyższych powodów wadliwym jest pogląd prawny skarżącej, że wskutek wystąpienia z dnia 12 stycznia 2023 r., na podstawie którego właściwym organom doręczono tylko jeden z wymaganych dokumentów (tj. projekt Planu miejscowego), nie rozpoczął się bieg terminu wyznaczonego tymże organom do zajęcia stanowiska, a w konsekwencji nie dokonano wymaganych prawem uzgodnień i opinii, co doprowadziło do nieskuteczności czynności na etapie dokonywania uzgodnień z właściwymi organami, bo pozostaje on w sprzeczności prawem i z zebranym w Dokumentacji planistycznej materiałem dowodowym. Reasumując z wyżej podanych powodów, w świetle przedłożonej dokumentacji planistycznej, choć częściowo są zasadne zarzuty naruszenia prawa wskazane w pkt I ppkt 6 osnowy skargi, uszczegółowione w uzasadnieniu skargi oraz w dodatkowym piśmie zatytułowanym Replika, to nie doszło jednak do takiego naruszenia prawa, które miałoby walor kwalifikowanego jako istotne naruszenie. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalono. Wyżej powołane wyroki są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na internetowej stronie pod adresem: www.nsa.gov.pl.