I SA/Op 189/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kuczyńska Sędziowie: WSA Tomasz Zborzyński Asesor sądowy Marta Wojciechowska (spr.) Protokolant st. sekretarz sądowy Iwona Bergiel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2005 r. sprawy ze skargi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w O. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Opolu z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych oddala skargę Przedmiotem skargi jest postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Opolu z dnia [...] nr [...] utrzymujące w mocy postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w Nysie z dnia [...] nr [...] o umorzeniu postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazano, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w Nysie prowadził wobec Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w N. postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułu wykonawczego nr [...], wystawionego w dniu 26 kwietnia 2004 r. przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w O., a obejmującego nieuiszczoną opłatę za zajęcie pasa drogowego w 1993 r. W toku postępowania egzekucyjnego Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w N. złożyła skargę na dokonaną czynność zajęcia rachunku bankowego i wskazała, że nastąpiło przedawnienie obowiązku zapłaty opłaty drogowej, gdyż od daty jej wymagalności tj. 1993 r. do dnia wystawienia tytułu wykonawczego tj. 26 kwietnia 2004r. upłynęło ponad 10 lat, a nie zostały podjęte żadne czynności powodujące przerwanie lub zawieszenie biegu przedawnienia. Dyrektor Izby Skarbowej w Opolu podzielając powyższe argumenty w dniu 16 lipca 2004r. wydał postanowienie uznające skargę za zasadną i wstrzymał prowadzone postępowanie egzekucyjne, a w następstwie tego rozstrzygnięcia Naczelnik Urzędu Skarbowego w Nysie wydał postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego. Nie godząc się z umorzeniem postępowania egzekucyjnego Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad złożyła zażalenie, w którym wskazała, iż do opłat za zajęcie pasa drogowego nie stosuje się przepisów ustawy Ordynacja podatkowa, gdyż zgodnie z art. 40 a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 71 poz. 838 z późniejszymi zmianami), należności te stanowią przychody środka specjalnego odpowiednich zarządów dróg i przeznaczone są na budowę, przebudowę, remont, utrzymanie i ochronę dróg oraz drogowych obiektów inżynierskich i przepraw promowych. Jednocześnie wierzyciel podkreślił, że obowiązek uiszczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego został uregulowany w art.40 wskazanej ustawy i na jego podstawie wydano w niniejszej sprawie stosowną decyzję administracyjną, która obowiązuje dopóki nie uleganie zmianie stan faktyczny i prawny stanowiący podstawę jej wydania. Rozpatrując zażalenie, Dyrektor Izby Skarbowej powołał się na przepis art. 52 § 1 pkt 2, zgodnie z którym postępowanie egzekucyjne podlega umorzeniu w przypadku przedawnienia egzekwowanego obowiązku, co jego zdaniem miało miejsce w rozpatrywanej sprawie, gdyż egzekwowana na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] opłata drogowa stanowiła nieopodatkowaną należność budżetu państwa w rozumieniu art. 2 § 2 ustawy Ordynacja podatkowa. Zatem zgodnie z art. 70 ustawy Ordynacja podatkowa do opłaty drogowej należało stosować pięcioletni termin przedawnienia licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności, co w niniejszej sprawie miało miejsce 31 grudnia 1998 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w O. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w Opolu z dnia 16 lipca 2004 r. wstrzymującego prowadzenie postępowania egzekucyjnego. Uzasadniając żądanie skargi Generalna Dyrekcja przytoczyła argumenty ponoszone juz w zażaleniu i podkreśliła, że art. 2 § 2 ustawy Ordynacja podatkowa nie dotyczy należności stanowiących środki specjalne państwowych jednostek budżetowych, a do takich zalicza się opłata za zajęcie pasa drogowego. Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 z późniejszymi zmianami), środki specjalne gromadzone są przez jednostki budżetowe na odrębnych rachunkach bankowych, a sposób umarzania tych należności reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z 16 stycznia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (Dz. U. z 2001 r. Nr 6, poz. 54). W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej w Opolu wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację i podkreślając, że prowadzone postępowanie egzekucyjne dotyczyło opłaty drogowej za rok 1993, która stanowiła nieopodatkowaną należność budżetu państwa w rozumieniu art. 2 § 2 ustawy Ordynacja podatkowa, a zatem miały do niej zastosowanie przepisy działu III wskazanej stawy, w tym dotyczące przedawnienia, które upłynęło z dniem 31 grudnia 1998 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona przez Sąd zgodnie z przepisem art. 3 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) wykazała, że skarga nie jest zasadna, a zaskarżona decyzja odpowiada wymogom prawa. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że przy rozstrzyganiu sprawy Sąd bierze pod uwagę stan prawny obowiązujący w chwili powstania obowiązku i wydania decyzji. W rozstrzyganej sprawie podstawę prawną dochodzonej należności stanowiła decyzja administracyjna z dnia 6 lipca 1993 r. nr [...]. W tej dacie nie obowiązywał art. 40 a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zmianami), zgodnie z którym opłaty określone w art. 40 ust. 4 wskazanej ustawy (za zajęcie pasa drogowego) stanowiły dochód środka specjalnego zarządu dróg. Przepis art. 40 a wprowadzony został na podstawie art. 1 pkt 8 ustawy z dnia 28 kwietnia 1993 r. (Dz. U. nr 44, poz. 212) o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych ustaw i wszedł w życie 9 lipca 1993 r. Zgodnie treścią wskazanego art. 40 a ust 1 opłaty pochodzące ze źródeł, o których mowa w art. 13 ust. 2 pkt 2 - 4 ustawy o drogach publicznych i opłaty określone w art. 40 ust. 4, stanowią dochody środka specjalnego zarządu dróg, przeznaczone na utrzymanie dróg. Od momentu wprowadzenia art. 40 a jego treść była kilkakrotnie zmieniana, jednak każdorazowo opłaty za zajęcia pasa drogowego stanowiły dochody środka specjalnego, zmianie natomiast ulegało jego przeznaczenie. W dniu wydania decyzji administracyjnej określającej wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego w roku 1993 i wskazanej jako podstawa prawna w wystawionym przez wierzyciela tytule wykonawczym, środki pochodzące z opłat za zajęcie pasa drogowego nie stanowiły dochodu środka specjalnego. Działania zmierzające do wyegzekwowania opłaty za zajęcie pasa drogowego w roku 1993 zostały podjęte przez skarżącego dopiero w 2002 r. Wówczas wystawiono upomnienie w tej sprawie, a następnie dopiero w roku 2004 r. po wystawieniu tytułu wykonawczego została wszczęta egzekucja administracyjna. Zatem do czynności tych będą miały zastosowanie przepisy proceduralne obowiązujące w dniu ich podjęcia, natomiast podstawę materialnoprawną egzekwowanego obowiązku należy oceniać według przepisów obowiązujących na dzień jego powstania. Zgodnie z art. 2 § 2 obowiązującej w dniu wszczęcia postępowania egzekucyjnego ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. nr 137, poz. 926 ze zmianami), przepisy działu III Ordynacji podatkowej stosuje się również do opłat oraz nieopodatkowanych należności budżetu państwa, do których określenia uprawnione są inne niż wymienione w § 1 pkt 1 organy (organy podatkowe), jeżeli odrębne przepisy nie stanowią inaczej. Analizy wymaga zatem treść obowiązującego w dniu powstania obowiązku zapłaty opłaty drogowej przepisu art. 40 ust.4 ustawy o drogach publicznych, gdyż to ten przepis wprowadził obowiązek pobierania opłat za zajęcie pasa drogowego. Przepis art. 40 ust. 4 wskazanej ustawy stanowi, że za zajęcie pasa drogowego i za umieszczenie na nim urządzeń nie związanych z funkcjonowaniem dróg, oprócz urządzeń telekomunikacyjnych, pobiera się jednorazowe opłaty, a za niedotrzymanie warunków określonych w zezwoleniu lub zajęcie pasa bez zezwolenia pobiera się kary pieniężne. Przepis ten wielokrotnie był przedmiotem rozważań judykatury i doczekał się licznego orzecznictwa, wśród którego przeważał pogląd, że pobierana na jego podstawie opłata ma charakter publicznoprawny, wynika to bowiem z powołanego przepisu i wydanej na jego podstawie decyzji (porównaj wyrok NSA w Warszawie z 11 kwietnia 2001 r. sygn. akt III SA 317/00 opubl. ONSA 2002/2/88). Analizując treść art. 40 ust.4 należy pamiętać, że opłaty są daninami publicznymi i mogą stanowić dochody budżetowe lub dochody wyodrębnionych funduszy celowych, bądź środków specjalnych. Chcąc określić charakter tych opłat w roku 1993 (w dacie powstania obowiązku) należy odnieść się do przepisów ustawy z dnia 5 stycznia 1991 r. prawo budżetowe (Dz. U. Nr 72, poz. 344 ze zmianami). W myśl art.3 ust. 1 dochodami budżetu państwa z wyłączeniem dochodów gmin określonych w odrębnej ustawie są m. in. dochody państwowych jednostek budżetowych. Natomiast zgodnie z art.12 ust, 5 i 6 ilekroć w ustawie jest mowa o gospodarce budżetowej – rozumie się przez to zakłady budżetowe, gospodarstwa pomocnicze jednostek budżetowych oraz środki specjalne. Natomiast środki pozabudżetowe – to środki gospodarki pozabudżetowej oraz państwowych funduszy celowych. W świetle tych uregulowań zdaniem Sądu, nie budzi wątpliwości zastosowanie do opłat drogowych za zajęcie pasa drogowego należnych do 8 lipca 1993 r., a egzekwowanych w 2004r., przepisów działu III Ordynacji podatkowej. Oznacza to, że opłata za zajęcie pasa drogowego uległa przedawnieniu zgodnie z zasadami określonymi w art. 70 ustawy Ordynacja podatkowa tj., z dniem 31 grudnia 1998 r., a zatem wobec wygaśnięcia obowiązku objętego tytułem wykonawczym nr 11/2004 organ egzekucyjny słusznie wydał postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego. W tym stanie rzeczy skargę należy uznać za bezzasadną. Na marginesie należy jednak zaznaczyć, że wywody skargi dotyczące opłaty za zajęcie pasa drogowego jako dochodu środka specjalnego miałyby znaczenie, gdyby omawiany stan prawny dotyczył okresu po wejściu w życie art. 40 a ustawy o drogach publicznych, na mocy którego wskazane opłaty zaliczono do środków specjalnych. Nadto poza rozważaniami Sądu pozostał wniosek o uchylenie postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w Opolu wstrzymującego prowadzone postępowanie egzekucyjne, gdyż na postanowienie to nie służyły środki zaskarżenia.