I SA/Op 190/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Sędkowska Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Gocki (spr.) Asesor sądowy WSA Anna Komorowska-Kaczkowska Protokolant Referent Beata Olfans po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2025 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia 31 grudnia 2024 r., nr 276/2024 w przedmiocie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2022 I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu na rzecz strony skarżącej kwotę 697,00 zł (słownie złotych: sześćset dziewięćdziesiąt siedem 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej przez P. P. (dalej określanej jako: Strona, Skarżący) jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Rozwoju i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w Opolu z 31 grudnia 2024 r. utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Strzelcach Opolskich z 4 lipca 2024 r., w sprawie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2022. Wydanie rozstrzygnięcia poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu. Wnioskiem z 25 maja 2022 r. Strona, za pośrednictwem aplikacji eWniosekPlus zwróciła się do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Strzelcach Opolskich o przyznanie m.in. płatności ONW. W związku z otrzymanym zawiadomieniem o bezprawnym zajmowaniu gruntów rolnych organ ARiMR wezwał Stronę do wyjaśnienia nieścisłości związanych z posiadaniem tytułów prawnych do zgłaszanych do płatności działek ewidencyjnych. 21 lutego 2023 r. przed organem stawił się pełnomocnik Strony: B. P. (żona), przedkładając do wglądu pracownikowi organu akty własności części działek rolnych zgłoszonych do płatności. Pełnomocnik złożyła też oświadczenie, w którym wskazała wyjaśniła, że pozostałe działki objęte wnioskiem (wyszczególnione w tabeli załączonej do w/w oświadczenia) są przedmiotem umów dzierżawy (pisemnych lub ustnych) zawartych przez P. P. z osobami wskazanymi w załączniku. Ponadto w piśmie z 25 kwietnia 2023 r. Wnioskodawca oświadczył, że prowadzi samodzielnie gospodarstwo rolne i okazał do wglądu faktury VAT, świadczące według niego samodzielnym prowadzeniu gospodarstwa rolnego. W toku rozpoznania sprawy organ otrzymał kolejne zgłoszenia osób trzecich o użytkowaniu działek rolnych objętych wnioskiem o płatności bez zgody ich właścicieli, w związku z czym przeprowadził szereg czynności dowodowych w kierunku ustalenia zasadności ubiegania się przez Stronę o płatności ONW. W tym względzie wzywał Stronę do złożenia wyjaśnień lub dokumentów, przeprowadził kontrole na miejscu w gospodarstwie Strony w zakresie kwalifikowalności powierzchni (w dniach 21.08.2023 r-11.09.2023 r.) oraz w zakresie identyfikacji i rejestracji zwierząt (w dniu 06.11.2023 r.) a także przeprowadził dowody ze źródeł osobowych (zeznań świadków: M. B. i I. M. Podczas przesłuchania M. B. zeznała, że dzierżawcą działki nr a jest P. P., natomiast I. M. i J. M. zeznali, że nie wyrażali nikomu zgody na użytkowanie działek ewidencyjnych nr b i c Na podstawie poczynionych ustaleń organ I instancji decyzją z 8 kwietnia 2024 r. odmówił Stronie przyznania płatności ONW, uznając, że doszło do stworzenia przez producenta sztucznych warunków prowadzenia hodowli bydła. Decyzją z 27 czerwca 2024 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że stwierdzenie tzw. "sztucznych warunków" w odniesieniu do jednego schematu pomocowego nie powoduje, iż zasadnym staje się nieprzyznanie płatności w ramach innego składnika pomocy finansowej. Po ponownej analizie sprawy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Strzelcach Opolskich decyzją z 4 lipca 2024 r. przyznał Stronie płatności ONW w łącznej wysokości 6.967,35 zł. Z pomocy wykluczono działki rolne o łącznej powierzchni 0,40 ha, wskutek stwierdzenia, że Strona nie dysponowała do nich tytułem prawnym. Ponadto organ zmniejszył areał deklarowany o 0,16 ha z uwagi na niespełnienie warunków przyznania płatności w zakresie działek rolnych F, W, BO. Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem Strona wniosła odwołanie, zarzucając organowi I instancji brak podstaw prawnych do żądania wykazania się tytułami prawnymi do działek rolnych o pow. 0,40 ha . Zaskarżoną decyzją z 31 grudnia 2024 r. Dyrektor OR ARiMR w Opolu, nie znajdując podstaw do uwzględnienia zarzutów odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał przepisy regulujące tryb i warunki przyznawania płatności ONW, zawarte w ustawie z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 2298, zwanej dalej w skrócie "uwrow") oraz w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 364 ze zm. - dalej jako: "rozporządzenie ONW"). Organ przytoczył § 2 i § 3 tego rozporządzenia, wskazując, że wśród przesłanek otrzymania płatności wskazano m.in. warunek posiadania przez rolnika użytków rolnych w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności (...). W dalszej kolejności organ wyjaśnił, że środki pomocowe przeznaczone na finansowanie płatności w ramach wspólnej polityki rolnej pochodzą z budżetu Unii Europejskiej, w związku z powyższym środki te podlegają ochronie zgodnie z ogólnymi zasadami ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich ustanowionymi w rozporządzeniu Rady nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE L z 23 grudnia 1995 r.). Zgodnie z przepisami w/w rozporządzenia środki te muszą być wydatkowane zgodnie z zasadami rzetelnego zarządzania finansami, ogólną zasadą słuszności i proporcjonalności. Prawo wspólnotowe nakłada bowiem na Komisję Europejską i kraje członkowskie obowiązek badania, czy środki z budżetu Wspólnoty są wykorzystywane zgodnie z ich przeznaczeniem. Rozpatrując okoliczności faktyczne sprawy w świetle powołanych regulacji, organ odwoławczy zauważył, że zadeklarowany przez Stronę areał można podzielić, za organem I instancji, na dwie grupy, tj.: działki rolne, które kwalifikują się do objęcia ich systemem pomocy finansowej oraz działki niekwalifikujące się do płatności z uwagi na prowadzenie na nich działalności wbrew woli właścicieli (brak tytułu prawnego). W odniesieniu do pierwszej kategorii działek organ odwoławczy ocenił ustalenia organu I instancji jako prawidłowe, zarówno w stosunku do obszaru kwalifikującego się do płatności ONW, jak i zastosowanych stawek pomocy finansowej. Kontrolując kwestię płatności względem drugiej kategorii działek rolnych ( o numerach ewidencyjnych: b i c organ odwoławczy zaakceptował stanowisko organu I instancji, że odmowa przyznania płatności Stronie była uzasadniona, z uwagi na brak tytułów prawnych do ich użytkowania. Zaznaczył, że chociaż prawo krajowe przewiduje taki obowiązek jedynie w odniesieniu do gruntów rolnych należących do zasobu zarządzanego przez KOWR, niemniej jednak w świetle wskazań płynących z wyroku TSUE w sprawie C-216/19 Land Berlin z 17 grudnia 2020 r., uzależnienie przyznania płatności od wykazania tytułu prawnego jest konieczne, także względem gruntów nie będących własnością Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej. W tymże wyroku TSUE stwierdził, że w przypadku, gdy wniosek o przyznanie pomocy został złożony zarówno przez właściciela gruntów rolnych, jak i przez osobę trzecią, która faktycznie wykorzystuje te obszary bez jakiejkolwiek podstawy prawnej, w rozumieniu tego przepisu kwalifikujące się hektary odpowiadające rzeczonym obszarom są "w dyspozycji" jedynie właściciela tych obszarów. Organ podniósł przy tym, że powyższy wyrok TSUE należy stosować bezpośrednio w państwach członkowskich Unii Europejskiej, a zatem nawet pomimo braku istnienia bezpośredniego przepisu prawnego wprowadzającego warunek posiadania tytułu prawnego do zgłaszanych do płatności działek rolnych. Wobec powyższego Dyrektor ARiMR stanął na stanowisku, że brak tytułów prawnych do przedmiotowych działek powoduje konieczność wykluczenia ich z pomocy, pomimo że w rozpatrywanej sprawie nie miał miejsca tzw. "konflikt kontroli krzyżowej". W ocenie organu z uwagi na zasięg terytorialny procederu zgłaszania do płatności gruntów bez tytułu prawnego, jak i docierające informacje o ewidentnym działaniu Strony wbrew woli właścicieli działek, należało subsydiarnie zastosować ów wyrok do ocenianego stanu faktycznego. Postępowanie dowodowe wykazało, że w niektórych przypadkach (działki ewidencyjne należące do państwa M.) właściciele gruntów nie wyrażali zgody na ich użytkowanie przez Stronę. Tym samym, według organu, Strona nie mogła otrzymać płatności do działek rolnych użytkowanych bez zgody ich właścicieli (wręcz wbrew ich woli). Wymaganie tytułu prawnego należy bowiem rozumieć w tym kontekście, jako prawo do dysponowania gruntami w danym okresie (tj. w ciągu roku kalendarzowego, w którym składany był wniosek o przyznanie płatności), które w okolicznościach niniejszej sprawy nie należały do Strony, gdyż właściciele zgłaszanych przez nią gruntów, w każdej chwili mogli podjąć działania zmierzające do odzyskania ich posiadania lub wręcz przeniesienia prawa własności na inne podmioty. Innymi słowy, celem wprowadzenia zasady, zgodnie z którą jest konieczność dysponowania gruntami, jest wykluczenie sytuacji, w której w trakcie realizacji zobowiązania, wnioskodawca utraci prawo dysponowania areałem zgłoszonym do pomocy finansowej. W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że iż podjęte przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Strzelcach Opolskich rozstrzygnięcie w sprawie przyznania Stronie płatności ONW na rok 2022 jest zgodne z przytoczonymi w stanie prawnym przepisami prawa, a argumenty Strony przedstawione w odwołaniu nie zasługiwały na uwzględnienie. W skardze wniesionej na powyższą decyzję, Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, wnosząc o jej uchylenie w całości a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, podniósł zarzuty naruszenia: 1. art. 127 § 1 kpa poprzez wyjście poza granice zaskarżenia decyzji odwołaniem, 2. § 2 ust 3 w zw. z § 5 ust 1a rozporządzenia ONW poprzez jego błędne zastosowanie. 3. art. 6 kpa poprzez oparcie rozstrzygnięcia o niewynikającą z przepisów obowiązującego prawa przesłankę posiadania tytułu prawnego do gruntów objętych wnioskiem, jako warunek do uzyskania płatności ONW w 2022 r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) - dalej jako: [ppsa] wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogłoby ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność w przypadku określonym w art. 145 § 1 pkt 2 ppsa. Zgodnie przy tym z art. 134 § 1 ppsa Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia powyższych kryteriów a nadto mając na uwadze brak związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa) Sąd uznał, że została ona podjęta z naruszeniem przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie była decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w sprawie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2022. Spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy powierzchni uprawnionej do przedmiotowych płatności. Jak bowiem wynika z okoliczności faktycznych sprawy, Skarżący wnioskował o przyznanie płatności ONW do łącznej powierzchni wynoszącej 56,54 ha. Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie organy I instancji odmówił przyznania płatności ONW do działek rolnych: "BC" o pow. 0,22 ha (nr ewidencyjny b) i BD o pow. 0,18 ha (nr ewidencyjny c), wskutek stwierdzenia, że Skarżący nie dysponował tytułem prawnym do tych działek. Ustalenia te podtrzymał organ odwoławczy. Odnosząc się do powyższego sporu między stronami wskazać na wstępie należy, że materialnoprawną podstawą przyznanych płatności były m.in. przepisy ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2023 r. poz. 2298 - dalej: uwrow), a także z przepisów wykonawczych, tj. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 364 ze zm. - dalej: "rozporządzenie ONW"). Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia, płatność ONW przysługuje rolnikowi w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608 ze zm. - zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1307/2013"), którego gospodarstwo rolne jest położone na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zwanemu dalej "rolnikiem", jeżeli: 1) spełnia warunki określone w art. 31 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 487, ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1305/2013"; 2) łączna powierzchnia użytków rolnych w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi lit. f rozporządzenia nr 1305/2013, zwanych dalej "użytkami rolnymi", położonych na obszarach górskich lub na innych obszarach charakteryzujących się szczególnymi ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami, zwanych dalej "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1307/2013, posiadanych w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynosi co najmniej 1 ha; 3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, który może być wykorzystany do ubiegania się o tę płatność. W myśl § 2 ust. 2 rozporządzenia ONW płatność ONW jest przyznawana do użytków rolnych: 1) na których jest: a) położona działka rolna w rozumieniu art. 67 ust. 4 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 549, ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1306/2013", o powierzchni co najmniej 0,1 ha, zwana dalej "działką rolną"; b) prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 4 ust. 1c rozporządzenia nr 1307/2013; 2) położonych na obszarach ONW. Zgodnie zaś z § 2 ust 3 rozporządzenia ONW, płatność ONW przysługuje do powierzchni użytków rolnych, o których mowa w ust. 2, będących w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynoszącej nie więcej niż 75 ha, a w przypadku rolnika realizującego 5-letnie zobowiązanie, o którym mowa w § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. poz. 329) (w brzmieniu z dnia 15 marca 2010 r., Dz. U. poz. 219), zwane dalej "5-letnim zobowiązaniem", wynoszącej nie więcej niż 300 ha. Jednocześnie przepis § 2 ust. 6 rozporządzenia ONW zastrzega, że w przypadku gdy użytki rolne zadeklarowane we wniosku o przyznanie płatności ONW są przedmiotem współposiadania w dniu 31 maja danego roku, płatność ONW przysługuje temu współposiadaczowi, na którego pozostali współposiadacze wyrazili zgodę. Zgoda ta nie jest wymagana, jeżeli miałaby pochodzić od współposiadacza będącego małżonkiem wnioskodawcy. Zważyć należy, że przepisy rozporządzenia ONW, w szczególności powołany § 2, nie zawierają definicji "posiadania" przez rolnika użytków rolnych, do powierzchni których ubiega się o płatności. Pomocnym w wykładni pojęcia "posiadania" na gruncie ww. rozporządzenia ONW jest art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, który stanowi: "Z wyjątkiem przypadku działania siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności liczba uprawnień do płatności przydzielona rolnikowi w 2015 r. jest równa liczbie kwalifikujących się hektarów, które rolnik ten deklaruje w swoim wniosku o przyznanie pomocy zgodnie z art. 72 ust. 1 akapit pierwszy lit. a) rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 na 2015 r. i które są w jego dyspozycji w dniu określonym przez dane państwo członkowskie. Dzień ten nie może przypadać później niż ustalona w tym państwie członkowskim data zmiany wniosku o przyznanie pomocy." Dla wykładni tego przepisu znaczenie normatywne ma motyw 16 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 639/2014 z dnia 11 marca 2014 r. w sprawie uzupełnienia rozporządzenia nr 1307/2013 oraz zmiany załącznika X do tego rozporządzenia (Dz. Urz. UE L z 2014r. Nr 181. s. 1), który stanowi, że: "Zgodnie z orzecznictwem Trybunału wynikającym z wyroku z dnia 14 października 2010 r., Landkreis Bad Dürkheim (C-61/09, EU:C:2010:606, pkt 50 i nast.)], uprawnienia do płatności powinno się przydzielać osobie, która posiada uprawnienia decyzyjne, odnosi korzyści i ponosi ryzyko finansowe w odniesieniu do działalności rolniczej na gruntach, co do których wnioskuje się o taki przydział. Zasada ta ma w szczególności zastosowanie, gdy kwalifikujący się hektar jest przedmiotem wniosku o przydział uprawnień do płatności ze strony więcej niż jednego rolnika. Artykuł 15 rozporządzenia delegowanego, zatytułowany "Ustalenie kwalifikujących się hektarów do celów art. 24 ust. 2 oraz art. 39 ust. 2 rozporządzenia [nr 1307/2013], przewiduje w ust. 2: "W przypadku gdy kwalifikujący się hektar, o którym mowa w ust. 1, jest przedmiotem wniosku o przydział uprawnień do płatności złożonego przez dwóch lub więcej wnioskodawców, decyzja, komu należy przyznać uprawnienie do płatności, opiera się na kryterium, kto korzysta z uprawnień do podejmowania decyzji w odniesieniu do działalności rolniczej wykonywanej na tym hektarze oraz kto czerpie korzyści i ponosi ryzyko finansowe związane z tą działalnością." Takie też rozumienie pojęcia "posiadanie" jest powszechnie przyjmowane w orzecznictwie sądów krajowych, w którym podkreśla się, że istotą przedmiotowych płatności jest to, że są przyznawane osobie, która rzeczywiście użytkuje grunty, tzn. decyduje, jakie rośliny uprawiać, jakie nasiona wysiać, jakich i przy pomocy jakiego rodzaju maszyn i urządzeń rolniczych dokonywać zabiegów agrotechnicznych, itp. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 17 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 227/07; z 7 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 87/11; z 16 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 537/11; publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyroku z 22 sierpnia 2024 r., sygn. akt I GSK 871/23, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "płatności bezpośrednie stanowią jeden z instrumentów Wspólnej Polityki Rolnej Unii Europejskiej i mogą być przyznawane producentom rolnym spełniającym warunki określone przez prawo krajowe i unijne. Tego rodzaju forma pomocy związana jest przede wszystkim z faktem bycia rolnikiem i rolniczego użytkowania gruntu, nie zaś z prawem do gospodarstwa rolnego. Dlatego też prawodawca wspólnotowy jako tytuł uprawniający do uzyskania płatności wskazuje faktyczne prowadzenie na określonych gruntach działalności rolniczej. Takie rozumienie posiadania na gruncie przepisów o płatnościach wynika również z samej istoty płatności, których zasadniczym celem jest dofinansowanie produkcji rolnej. Posiadanie - jako warunek przyznania płatności - jest zatem stanem faktycznym, a nie wyłącznie stanem prawnym. Oznacza to, że można mieć tytuł prawny do gruntu rolnego, ale nie mieć uprawnienia do płatności oraz można posiadać grunty rolne bez tytułu prawnego, a nawet w złej wierze i z tego tytułu mieć prawo do uzyskania płatności. Dodatkowo należy wskazać, że rolnik wnioskujący o płatność nie jest zobowiązany do bezpośredniej pracy na gruntach, tzn. nie musi stosownych czynności agrotechnicznych wykonywać osobiście. Rzecz jednak w tym, by dokonywane były one w jego imieniu. W zależności od okoliczności, władanie gruntem może polegać także na zlecaniu osobom trzecim dokonania stosownych zabiegów, jednak istotne jest to, by rolnik wnioskujący o przyznanie płatności posiadał decyzyjność jak, co, gdzie i kiedy na dany grunt zasiać, komu i kiedy zlecić prace polowe. Istotą płatności jest więc to, że są one przyznawane osobie, która rzeczywiście użytkuje grunty, tzn. decyduje m.in. jakich i przy pomocy jakiego rodzaju maszyn i urządzeń rolniczych dokonywać zabiegów agrotechnicznych, podejmuje także decyzje o terminie zbioru plonów (por. także np. z wyrokami NSA: z 19 listopada 2021 r., I GSK 830/21; z 27 stycznia 2023 r., I GSK 577/22, tamże). Z tego wynika, iż pojęcie posiadania gruntów rolnych dla celów ubiegania się o pomoc ma swoisty zakres. W związku z powyższym, aby otrzymać płatności do deklarowanych działek rolnych konieczne jest, aby w okresie objętym płatnością były one w posiadaniu rolnika oraz by to on samodzielnie lub z pomocą innych osób prowadził na nich działalność rolniczą (posiadał decyzyjność w odniesieniu do związanych z gruntem prac polowych). Rolnik nie musi ich wykonywać osobiście, ale decyzyjność musi mieć charakter ciągły przez cały rok kalendarzowy. Konieczne jest więc stwierdzenie, czy posiadacz, który złożył wniosek o płatność podejmował odpowiednie starania rolne w stosunku do działek." Z powyższego wynika, że rolnik nie jest zobowiązany posiadać i przedkładać organowi umów co do wnioskowanych gruntów, dopóki nie zaistnieje ku temu potrzeba wynikająca z konieczności rozstrzygnięcia konkurencyjnych wniosków o uzyskanie płatności. Przesłanką do uzyskania płatności jest bowiem posiadanie gruntu w dyspozycji w określonym przez państwo członkowskie dniu. Zatem, jak przyjmuje się w orzecznictwie, fakt bezumownego korzystania z gruntu nie będzie stanowił podstawy do odmowy przyznania płatności, jeżeli rolnik posiada grunt w dyspozycji i nie został złożony konkurencyjny wniosek osoby posiadającej tytuł prawny. W sytuacji więc, gdy z wnioskiem o przyznanie płatności występuje jeden rolnik posiadający numer identyfikacyjny w krajowym systemie producentów rolnych, który jest w posiadaniu na dzień 31 maja danego roku wymaganą powierzchnię kwalifikowanego obszaru, a jednocześnie deklarowane działki nie są własnością Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej (art. 20 ust. 4 uwrow), brak jest podstaw do odmowy przyznania tych płatności nawet wówczas, gdyby owo posiadanie było bez tytułu prawnego, czy posiadania w złej wierze (por. tezę wyroku NSA z 22 września 2022 r., sygn. akt I GSK 1235/22). Odnosząc powyższe rozważania do sprawy niniejszej, Sąd stwierdza, że kierunek postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organy ARiMR skupiał się na okoliczności nie mającej znaczenia prawnego z perspektywy przepisów regulujących przyznanie płatności ONW. Organy błędnie bowiem przyjęły, że Skarżący zobowiązany był legitymować się tytułem prawnym do kwestionowanych działek. Co istotne, w sprawie brak jest jakichkolwiek informacji, by wykluczone działki były przedmiotem konkurencyjnych wniosków o płatności ONW. Wobec powyższego Sąd nie podzielił stanowiska organu odwoławczego, iż w świetle wyroku TSUE z 17 grudnia 2020, C-216/19, okoliczność użytkowania przez Skarżącego gruntów bez zgody, a wręcz wbrew woli ich właścicieli, powoduje konieczność wyłączenia tych gruntów z płatności. Zgodnie z tezą wyrażoną w przywołanym wyżej wyroku TSUE: "Artykuł 24 ust. 2 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1307/2013 należy interpretować w ten sposób, że w przypadku gdy wniosek o przyznanie pomocy został złożony zarówno przez właściciela gruntów rolnych, jak i przez osobę trzecią, która faktycznie wykorzystuje te obszary bez jakiegokolwiek prawa ich użytkowania, kwalifikujące się hektary odpowiadające rzeczonym obszarom są »w dyspozycji« jedynie właściciela tych obszarów, w rozumieniu tego przepisu" (pkt 1 sentencji oraz pkt 45 uzasadnienia). Należy jednak zauważyć, że przedmiotowy wyrok zapadł na tle specyficznej sytuacji prawnej i faktycznej, w tym dotyczącej nabycia gruntów przez właściciela, który złożył wniosek o płatność (v. pkt 20 i nast. uzasadnienia ww. orzeczenia). W ocenie Sądu, z treści tego wyroku wynikają wnioski wręcz przeciwne, niż wywiódł organ. Otóż, w pkt 34 uzasadnienia Trybunał, wskazując, że wyrażenie "w jego dyspozycji" nie zostało zdefiniowane w tym przepisie, wyraźnie podkreślił, że ani art. 24 rozporządzenia nr 1307/2013, ani żaden inny przepis prawa Unii nie wymaga, aby wnioskodawca przedstawił tytuł własności lub jakikolwiek dowód podstawy prawnej użytkowania na poparcie wniosku o przyznanie uprawnień do płatności w celu wykazania, że zadeklarowane kwalifikujące hektary pozostają w jego dyspozycji. Ponadto, zgodnie z pkt. 36. wyroku "państwa członkowskie mają prawo domniemywać, że kwalifikujące się hektary związane ze złożonym wnioskiem o przyznanie uprawnień do płatności są "w dyspozycji" rolnika, który składa ten wniosek w rozumieniu tego przepisu. Z kolei z pkt. 40. i 41. wyroku wynika, że w przypadku złożenia jednego tylko wniosku na dany obszar istnieje domniemanie, że kwalifikujący się do dopłat obszar pozostaje w dyspozycji rolnika składającego wniosek. Domniemanie to zostaje podważone dopiero w przypadku złożenia dwóch lub więcej konkurencyjnych wniosków. Zgodnie bowiem z powołanymi punktami wyroku: (40) W przypadku złożenia dwóch lub więcej konkurencyjnych wniosków o przyznanie uprawnień do płatności, jak miało to miejsce w sprawie przed sądem krajowym, domniemanie, zgodnie z którym kwalifikujące się hektary związane z wnioskiem o przydzielenie uprawnień do płatności są w dyspozycji rolnika składającego wniosek, zostaje jednak podważone. (41) W takiej sytuacji właściwe organy państw członkowskich są zobowiązane do sprawdzenia, w dyspozycji którego z tych dwóch wnioskodawców pozostają kwalifikujące się hektary." Natomiast w pkt. 35 Trybunał nakazał przestrzegać zasady proporcjonalności. Stwierdził: "(...) państwom członkowskim przysługuje zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od wnioskodawcy dotyczących obszarów przeznaczonych pod uprawę roślin paszowych uwzględnionych we wniosku o przyznanie pomocy. Jednak w ramach zakresu swobodnego uznania w odniesieniu do dowodów wymaganych jako uzasadnienie wniosku o przyznanie pomocy, szczególnie jeżeli chodzi o możliwość zobowiązania wnioskodawcy do przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego prawo wnioskodawcy do użytkowania obszarów będących przedmiotem wniosku, państwa członkowskie powinny uwzględniać cele odnośnych przepisów Unii i przestrzegać ogólnych zasad prawa Unii, w szczególności zasady proporcjonalności (wyrok z dnia 24 czerwca 2010 r., Pontini i in., C-375/08, EU:C:2010:365, pkt 82, 86)." Wbrew więc stanowisku organu odwoławczego, teza wyrażona w wyroku TSUE w sprawie C-216/19 nie może być uznana za adekwatną do oceny zasadności wniosku Skarżącego. W szczególności nie można podzielić poglądu organu, iż pomimo braku konfliktu krzyżowego w sprawie niniejszej należało subsydiarnie zastosować ów wyrok do ocenianego stanu faktycznego, z uwagi na zasięg terytorialny procederu zgłaszania do płatności gruntów bez tytułu prawnego, jak i docierające informacje o ewidentnym działaniu Strony wbrew woli właścicieli działek. Z przytoczonych bowiem wyżej fragmentów uzasadnienia wyroku TSUE C-216/19 wyraźnie wynika, że dopiero w przypadku złożenia dwóch lub więcej konkurencyjnych wniosków o przyznanie uprawnień do płatności, (...) domniemanie, zgodnie z którym kwalifikujące się hektary związane z wnioskiem o przydzielenie uprawnień do płatności są w dyspozycji rolnika składającego wniosek, zostaje podważone. Zatem a contrario, gdy nie ma "takiej sytuacji", tj. wniosków konkurencyjnych, organ nie ma obowiązku sprawdzania, w czyjej dyspozycji znajdują się grunty; tym bardziej więc nie ma obowiązku weryfikacji tytułu prawnego do nich. Skoro więc w realiach tej sprawy nie zostało obalone domniemanie, iż działki zgłoszone przez Skarżącego do płatności ONW były w 2022 r. w jego dyspozycji (brak konfliktu krzyżowego), to wyrok C-216/19, który zapadł na tle okoliczności faktycznych nie przystających do ustalonego w niniejszej sprawie stanu faktycznego, nie mógł stanowić podstawy do wykluczenia spornych działek z pomocy. Z żadnego bowiem punktu tego wyroku nie wynika, aby organ miał ustalać tytuł prawny do gruntu w sytuacji, gdy nie ma sporu co do tego, kto użytkuje grunty rolne. Byłoby to zresztą nielogiczne i niweczyło dorobek orzeczniczy TSUE oraz sądowoadministracyjny, który wyraźnie wiąże prawo do płatności z dysponowaniem gruntem i jego faktycznym użytkowaniem, a nie z tytułem prawnym do gruntu. Podsumowując, stwierdzić należy, że wyrok TSUE w sprawie C 216/19 należy odczytywać w ten sposób, że w przypadku, gdy z wnioskiem o płatność występuje więcej niż jeden wnioskodawca, organ winien zbadać ich tytuły prawne do gruntu, gdyż pierwszeństwo w uzyskaniu płatności należy się właścicielowi. Natomiast w sytuacji, gdy złożono tylko jeden wniosek, brak jest podstaw do badania tytułu prawnego do gruntu rolnego, bo nie powstaje problem, któremu z wnioskodawców należy przyznać dopłaty, skoro jest tylko jeden. Zachodzi wówczas domniemanie, o którym mówił TSUE w pkt. 36 wyroku, zgodnie z którym kwalifikujące się hektary związane z wnioskiem o przyznanie uprawnień do płatności są w dyspozycji rolnika składającego wniosek. Pozostawanie gruntów w dyspozycji rolnika jest zaś wystarczające do przyznania mu płatności, gdyż żaden przepis nie wiąże prawa do dopłat z posiadaniem tytułu prawnego do gruntu rolnego. Nietrafny jest też pogląd organu, iż o prawie do dysponowania gruntami (ich faktycznego posiadania) trudno mówić w sytuacji, gdy osoby mające prawo własności takich gruntów w każdej chwili mogą podjąć działania zmierzające do odzyskania ich posiadania lub wręcz przeniesienia prawa własności na inne podmioty. Sąd zauważa, że posiadanie jest stanem faktycznym, polegającym na faktycznym władztwie, przez które rozumie się samą możliwość władania rzeczą (wyrok NSA z 5 lutego 2019 r., sygn. akt II FSK 407/17). Jeżeli dany podmiot "włada" określoną rzeczą, to znaczy, że inny podmiot takiego władania jest pozbawiony. W rezultacie potencjalna, czysto hipotetyczna możliwość podjęcia przez właściciela środków prawnych zmierzających do odzyskania utraconego posiadania, dopóki takie kroki nie zostaną rzeczywiście podjęte, nie będzie wywoływać skutków w zakresie stanu posiadania. Innymi słowy, dopiero w przypadku faktycznego wystąpienia przez osoby dysponujące prawem własności do działek ze stosownym roszczeniem przeciwko posiadaczowi zajmującemu grunty bezumownie, możliwe jest stwierdzenie, że posiadanie zostało "zakłócone", co w tej sprawie nie miało miejsca. W konsekwencji nie znajduje uzasadnienia wymaganie przez organ, aby Skarżący wykazał tytuł prawny do deklarowanych we wniosku działek. Przepisy rozporządzenia ONW odwołują się bowiem do posiadania działki przez rolnika, zatem jedynie to kryterium, w rozumieniu wyżej przedstawionym, tj. jako realne uprawianie deklarowanego areału, może być brane pod uwagę przy ocenie zasadności wniosku o płatności. Nie ma znaczenia przy braku konfliktu krzyżowego "prawo" rolnika do gruntu. Uprawnionym do przyznania płatności jest ten rolnik, który działką włada. Może to być przy tym władanie bezumowne. W tym zakresie można odwołać się do wyroku TSUE z 14 października 2010 r. w sprawie C-61/09, w zakresie w jakim odnosi się on do konieczności posiadania takiego tytułu prawnego. Stwierdził mianowicie że "do przyporządkowania gruntu rolnego do gospodarstwa rolnika nie jest konieczne, aby dany rolnik dysponował nim na podstawie umowy dzierżawy lub innego typu odpłatnej umowy oddania w używanie o takim samym charakterze. Grunt taki może być oddany za samo opłacanie od niego należnych składek czy nawet samo jego użytkowanie zgodnie z przeznaczeniem. W takich sytuacjach rolnik również jest uprawniony do uzyskania płatności." Tym samym, organy ARiMR naruszyły prawo procesowe i materialne, żądając wykazania okoliczności nie mających znaczenia przy przyznawaniu uprawnienia do płatności ONW. Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie zobligowany uwzględnić rozważania Sądu, przyjmując właściwą wykładnię przepisów unijnych i krajowych oraz akceptując fakt, że analiza wyroku TSUE o sygn. C-216/19 prowadzi do wniosku, iż posiadanie tytułu prawnego do działek zgłoszonych do dopłat konieczne jest tylko w wyjątkowych przypadkach, wprost wskazanych w przepisach ustawy (art. 20 ust 4 uwroz) oraz w stanie faktycznym, w jakim został wydany wyrok TSUE (konieczność rozstrzygnięcia konfliktu krzyżowego wskutek zgłoszenia do dopłat tych samych gruntów przez więcej niż jednego rolnika). Reasumując Sąd stwierdza, że zaskarżone rozstrzygnięcie w spornej części zostało wydane w oparciu o nienależycie rozpatrzony i wadliwie oceniony materiał dowodowy. W aktach sprawy brak jest bowiem dowodów, które skutecznie podważałby stanowisko Skarżącego, w ocenie którego użytkuje on sporne działki. Tym samym dokonana w sprawie ocena stanu faktycznego ma charakter dowolnej, a nie swobodnej, co z kolei stanowi o naruszeniu art. 80 kpa. Organy ARiMR naruszyły również art. 107 § 3 kpa, bowiem sporządzone uzasadnienie oparto na błędnej ocenie przepisów prawa materialnego i niepełnym materiale dowodowym. W tym miejscu wskazać należy, że Sąd nie przesądza obecnie o wyniku ponownie prowadzonego postępowania i tym samym rozstrzygnięcia. Stwierdza wyłącznie, że kwestie związane z ustaleniem, czy Skarżący faktycznie użytkował rolniczo sporne działki nie została jednoznacznie wyjaśniona, a brak wyjaśnienia tego zagadnienia nie pozwala na podjęcie rozstrzygnięcia , czy Skarżącemu przysługują / bądź nie przysługują płatności w stosunku do spornych gruntów. Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga, iż postępowanie w sprawie płatności bezpośrednich jest szczególnym postępowaniem, w którym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego doznają istotnych modyfikacji. Zgodnie bowiem z art. 3 ustawy o płatnościach, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej (ust. 1). W postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 kpa nie stosuje się (ust. 2). Jak wskazano natomiast w ust. 3 powołanego artykułu, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Powyższe przepisy modyfikują zasady postępowania w sprawach dotyczących przyznania płatności, ograniczając szereg obowiązków organu. W szczególności dotyczy to obowiązku dążenia do prawdy obiektywnej i rozłożenia ciężaru dowodu. W postępowaniu w sprawie płatności, toczącym się z wniosku rolnika, organ ma ograniczony obowiązek wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Przepisy powyższe ustanawiają więc dla omawianej kategorii spraw wyjątek od zasady inkwizycyjności wyrażonej w art. 7 kpa, a rozwijanej w dalszych przepisach m. in. w art. 77 kpa. Zasada ta mówi, że organy administracji publicznej, w toku postępowania podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Sąd podkreśla zatem, że to wnioskodawca obowiązany jest dostarczyć stosowne dokumenty, jeżeli jego zdaniem mają one potwierdzać zasadność wniosku o płatności. Organ nie ma obowiązku poszukiwania dowodów w tym zakresie. Specyfika spraw w przedmiocie przyznania płatności wiąże się bowiem z tym, iż posiadaczem niezbędnych informacji oraz materiału dowodowego, które umożliwiają rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej jest przede wszystkim strona postępowania. Tut Sąd w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA w Rzeszowie z 13 lipca 2023 r., sygn. akt I SA/Rz 222/23, w którym wskazano: "To rolnik ponosi konsekwencje nieudowodnienia faktu istotnego dla złożonego wniosku. (...) Rolą organu jest zatem przeprowadzenie wszelkich dowodów zgłoszonych przez rolnika, a także innych dowodów, o których ma wiedzę i uzna je za istotne w sprawie. Jednak w postępowaniu o przyznanie płatności nie obowiązują domniemania prawdziwości złożonego wniosku, czy tłumaczenia na korzyść występujących w sprawie wątpliwości dowodowych. Jeżeli jakiś fakt nie został przez rolnika wykazany, a dla realizacji jego wniosku wykazanie tego faktu jest konieczne, to wówczas organ ma prawo odmówić mu przyznania dopłaty." Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę zaprezentowaną przez Sąd ocenę prawną i ustali stan faktyczny sprawy w sposób niebudzący wątpliwości, mając na względzie stanowisko Skarżącego i przedstawiane przez niego dowody. W zależności od poczynionych ustaleń organ podejmie stosowne czynności w adekwatnym trybie. W tym stanie rzeczy Sąd, z uwagi na stwierdzone naruszenia prawa materialnego, jak i prawa procesowego, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa orzekł jak w pkt. 1 sentencji. W zakresie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa, na które złożyły się wpis od skargi w kwocie 200 zł, opłata od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w wysokości 480 zł.