I SA/Op 2/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Judecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 marca 2026 r. sprawy ze skargi T. J. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu z dnia 29 października 2025 r., nr FWO.330-3.4.2025.AS w przedmiocie odmowy ponownego naliczenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, wyrównania jego wysokości i wypłaty dodatkowej należności za niewykorzystany urlop 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia 22 września 2025 r., nr [...], 2) zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu na rzecz skarżącego T. J. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postepowania sądowego. T. J. (dalej także jako: "strona", "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu (zwanego dalej też: "Komendantem Wojewódzkim" lub "organem odwoławczym") z dnia 29 października 2025 r., nr FWO.330-3.4.2025.AS, utrzymującą w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w [...]. (zwanego dalej też: "Komendantem Miejskim" lub "organem") z dnia 22 września 2025 r., nr [...], odmawiającą ponownego naliczenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy określony rozkazem personalnym z dnia 5 grudnia 2008 r. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym. T. J. rozkazem personalnym Komendanta Miejskiego z dnia 17 listopada 2008 r. został zwolniony ze służby z dniem 8 grudnia 2008 r. Rozkazem personalnym z dnia 5 grudnia 2008 r. Komendant Miejski ustalił skarżącemu prawo do ekwiwalentu za niewykorzystany w latach 2006 - 2008 urlop wypoczynkowy. T. J., w wystąpieniu z dnia 3 września 2025 r., zwrócił się do Komendanta Miejskiego o ponowne naliczenie i wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy określonym w rozkazie personalnym z dnia 5 grudnia 2008 r. Powołał się przy tym na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 2018 r. poz. 2102). Komendant Miejski w dniu 22 września 2025 r. wydał opisaną we wstępie decyzję. W jej podstawie prawnej powołał: art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 769 z późn. zm. - dalej jako: "k.p.a."), art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2025 r. poz. 636 - dalej jako: "ustawa", "ustawa o Policji") i art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2020 r. poz. 1610 - dalej jako: "ustawa nowelizująca" lub "ustawa o szczególnych rozwiązaniach"). W uzasadnieniu decyzji wskazał m.in., iż z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego został wypłacony skarżącemu ekwiwalent pieniężny, obliczony zgodnie z regułą określoną art. 115a ustawy w brzmieniu nadanym ustawą obowiązującą przed dniem 6 listopada 2018 r., tj. że wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Organ odmówił ponownego naliczenia powołując się na art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, podkreślając jego zd. 2 drugie (tj. "Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r."), jako podstawę odmowy. W terminie ustawowym strona odwołała się od powyższej decyzji. Komendant Wojewódzki, w decyzji własnej z dnia 29 października 2025 r., podtrzymał wykładnię przepisów przyjętą przez organ wskazując, że naliczenie i wypłacenie stronie ekwiwalentu z datą zwolnienia ze służby w Policji nastąpiło w sposób prawidłowy i nie ma podstaw prawnych do przeliczenia ekwiwalentu w inny sposób. T. J. zaskarżył decyzję Komendanta Wojewódzkiego z dnia 29 października 2025 r. w całości. Zarzucił decyzji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 115a ustawy w zw. z art. 190 ust. 4 oraz art. 66 ust. 2 Konstytucji RP przedstawiając w skardze obszerną i wielowątkową argumentację opartą na wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Wskazał m.in., że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zaznacza się, że nawet brak działania ustawodawcy w wykonaniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie stanowi przeszkody w podejmowaniu działań przez organy administracji, które są zobowiązane do samodzielnego ustalenia, jak sentencja wyroku TK powinna wpłynąć na rozstrzygnięcie sprawy, i za taką przeszkodę nie może być uznany (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3037/19). Podkreślił, że w chwili obecnej, po wydaniu omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, nie można uznać, aby współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawa ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop mógł być nadal, w jakimkolwiek zakresie stosowany. Powyższe prowadziłoby do przyjęcia, że dla stanów faktycznych umiejscowionych w okresie pomiędzy 19 października 2001 r. a 5 listopada 2018 r. nadal obowiązuje norma, którą TK uznał za niekonstytucyjną. Naruszałoby to w szczególności postanowienia art 190 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym orzeczenia TK są ostateczne i mają charakter powszechny. Mając powyższe na uwadze wniósł o: 1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji a także poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zobowiązanie organu do dokonania czynności ponownego naliczenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, wyrównania jego wysokości i wypłaty dodatkowej należności za niewykorzystany urlop w określonym terminie wraz z ustawowymi odsetkami; 2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego wywołanego wniesieniem niniejszej skargi, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; 3) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Komendant Miejski wniósł o oddalenie skargi w całości i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Podniósł też zarzut przedawnienia roszczenia na podstawie art. 107 ust. 2 ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm. - dalej jako: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Przeprowadzona w ramach sądowego wymiaru sprawiedliwości kontrola zaskarżonego aktu, dokonana w aspekcie kryteriów nakreślonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja została bowiem wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Przedstawienie przyczyn, które legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od nakreślenia zasadniczej osi sporu wyznaczonego przez zarzuty skargi, tj. czy w ustalonym stanie faktycznym sprawy organ odmawiając skarżącej wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop prawidłowo zinterpretował i zastosował art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 przywołanej ustawy nowelizującej, w odniesieniu do treści i skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Przy czym, w odpowiedzi na skargę, Komendant Wojewódzki podniósł także zarzut przedawnienia roszczenia na podstawie art. 107 ust. 2 ustawy. Jak wynika z akt sprawy, zwalnianemu ze służby skarżącemu, wypłacono ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop w oparciu o art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, stanowiący że policjant zwalniany ze służby, za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe, otrzymuje ekwiwalent pieniężny oraz art. 115a ustawy w brzmieniu obowiązującym w dniu wypłaty. Zgodnie z art. 115a, ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego od służby, przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3, odpowiadał wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Przepis ten został wprowadzony w życie ustawą z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy - Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 2001 r., Nr 100, poz. 1084) i obowiązywał od dnia 19 października 2001 r. Ww. wyrokiem Trybunał Konstytucyjny orzekł iż: "art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej" . A zatem od dnia opublikowania wskazanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, czyli od 6 listopada 2018 r., część art. 115a ustawy o Policji (w brzmieniu uwzględniającym współczynnik ekwiwalentu pieniężnego w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym) została wyeliminowana z obrotu prawnego i nie może stanowić podstawy orzekania o wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Oznacza to, że niekonstytucyjny przepis stracił moc obowiązującą i nie może być podstawą orzeczenia w procesie stosowania prawa niezależnie od tego, czy rozstrzygnięcie dotyczy stanu faktycznego sprzed ogłoszenia orzeczenia Trybunału czy też zaistniałego po tej dacie. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż orzeczenie Trybunału o niezgodności z Konstytucją RP, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego typu postępowania. W przypadku derogacji przepisu prawa z powodu jego niezgodności z wzorcem konstytucyjnym, sytuację jednostki normuje bezpośrednio art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, który stwarza jednostce możliwość ponownego rozpatrzenia danej sprawy na podstawie zmienionego stanu prawnego, ukształtowanego w następstwie orzeczenia Trybunału. Celem ustawowej procedury, realizującej normę art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, musi być więc realne zagwarantowanie skutku w postaci uprawnienia do ponownego rozstrzygnięcia sprawy w nowym stanie prawnym, ustalonym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego (wyrok NSA z 13 czerwca 2025 r., sygn. akt III OSK 6690/21). Po wydaniu wyroku Trybunału z dnia 30 października 2018 r., w dniu 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa o szczególnych rozwiązaniach. Przepis art. 1 pkt 16 tej ustawy nadał nowe brzmienie art. 115a ustawy o Policji. Jednocześnie ustawodawca w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach zawarł przepis o charakterze intertemporalnym, regulujący zasady stosowania art. 115a ustawy o Policji w znowelizowanym brzmieniu. Z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach wynika, że art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu znowelizowanym stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Natomiast ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za 2018 r. określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od 6 listopada 2018 r. Jak wskazał NSA w ww. wyroku o sygn. akt III OSK 6690/21, a Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni pogląd ten podziela (i w dalszej części uzasadnienia oprze się na argumentacji Sądu kasacyjnego), w procesie wykładni art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach fundamentalne znaczenie ma treść zdania drugiego tego artykułu, zgodnie z którym ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Regulacja zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach odwołuje się do zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Nie budzi wątpliwości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., zgodnie z którym: "użycie przez ustawodawcę słowa "ekwiwalent" na oznaczenie świadczenia pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy uzasadnia wniosek, że chodzi o równowartość niewykorzystanych urlopów. Ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy jest "zastępczą formą" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożliwość realizacji tych świadczeń w naturze. Innymi słowy, po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące, jak sama nazwa wskazuje, jego ekwiwalentem. Obowiązek wypłaty obciąża Policję (pracodawcę), ponieważ w czasie służby w tej formacji funkcjonariusz nabył powyższe uprawnienia, których z powodu wykonywania obowiązków służbowych nie mógł zrealizować w naturze". W treści art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach ustawodawca nie utożsamia pojęcia zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy z treścią art. 115a ustawy o Policji, stanowiąc wyraźnie w zdaniu pierwszym art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej o "stosowaniu art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą", a w zdaniu drugim art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, o ustalaniu ekwiwalentu "na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r.", a tym samym rozróżniając sposób obliczania wysokości ekwiwalentu w oparciu o ustawowo wskazany przelicznik i wypłaty ekwiwalentu od zasad jego ustalania. Odwołanie się zatem przez ustawodawcę w zdaniu drugim art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach do "zasad", a nie do niekonstytucyjnego przelicznika w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, nie może być interpretowane jako powtórzenie niekonstytucyjnych przepisów ustawy o Policji, wbrew wyrokowi Trybunału Konstytucyjnego, i nakazanie stosowania do obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop z okresu przed dniem 6 listopada 2018 r. (czyli sprzed daty publikacji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego) uregulowań, które utraciły moc w następstwie wydania wskazanego wyroku. Przyjęcie za prawidłową wykładnię przepisów przejściowych zastosowaną przez organ oznaczałoby, że w drodze regulacji intertemporalnych próbuje się ograniczyć zakres zastosowania wyroku Trybunału, co narusza konstytucyjną zasadę powszechnej mocy obowiązującej wyroków Trybunału, które wiążą również ustawodawcę. Zasady, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, wymagają uwzględnienia przy wykładni art. 115a ustawy o Policji ww. wyroku Trybunału. Skoro orzeczenie Trybunału usunęło z systemu prawnego niekonstytucyjne brzmienie art. 115a ustawy o Policji w zakresie współczynnika 1/30, to posłużenie się przez ustawodawcę w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach sformułowaniem "na zasadach wynikających z przepisów ustawy" oznacza, że należy stosować art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, jednak z wyłączeniem tej jego części (dotyczącej współczynnika ekwiwalentu w wysokości 1/30), która została uznana za sprzeczną z przepisami ustawy zasadniczej i którą należy wypełnić treścią wyroku Trybunału. Trybunał w motywach swojego wyroku z dnia 30 października 2018 r. stwierdził bowiem, że "Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. Przyjęcie w art. 115a ustawy o Policji wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta oznacza, że wypłacanej policjantowi należności za jeden dzień niewykorzystanego urlopu nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia "istoty" corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji". Z tej też przyczyny, na mocy art. 190 Konstytucji RP, nie tylko sądy, ale również organy administracji publicznej, powinny dokonywać wykładni art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, zgodnie z ustawą zasadniczą. Przeciwne rozumienie art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach prowadzi do stosowania wyroku Trybunału jedynie na przyszłość (od dnia jego publikacji), z wyłączeniem skutku retroaktywnego, co niewątpliwie narusza art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Wprawdzie przyznanie (naliczenie w wymaganej wysokości) i wypłata ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany przez policjanta urlop stanowi czynność materialno-techniczną i nie wymaga wydania decyzji administracyjnej, a więc uruchomienia nadzwyczajnego trybu wznowienia postępowania z art. 145a k.p.a., to jednak nie uzasadnia odstąpienia od konieczności przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Wówczas trudno byłoby mówić o ekwiwalentności wypłaconego funkcjonariuszowi Policji przed 6 listopada 2018 r. świadczenia za niewykorzystany urlop, o czym wyraźnie rozstrzygnął Trybunał w wyroku w sprawie K 7/15, a tym samym o zrealizowaniu zagwarantowanego konstytucyjnie prawa do urlopu - art. 66 ust. 2 Konstytucji RP (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 października 2022 r., sygn. akt II PSKP 122/21, OSNP 2023 r., nr 4, poz. 42, dotyczący ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy z okresu sprzed 6 listopada 2018 r. należnego funkcjonariuszowi Służby Ochrony Państwa). Żądanie skarżącego powinno zatem zostać uwzględnione z zastosowaniem poprzednio obowiązującego art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. oraz treścią art. 66 ust. 2 Konstytucji RP. Innymi słowy, wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r., co implikuje obowiązek obliczenia go według zasad podanych w tej ustawie w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., K 7/15. W konsekwencji liczbę dni niewykorzystanego urlopu przysługującego skarżącemu za okres przed 6 listopada 2018 r. należy pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego mu za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Prawidłowym w tej sytuacji będzie posłużenie się aktualnie obowiązującym współczynnikiem ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy wynoszącym 1/21, albowiem przyjęta przez ustawodawcę wartość średnia, jako odwołująca się do zasad, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, została uznana za ekwiwalentną względem 1 dnia urlopu wypoczynkowego i w pełni realizuje zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Po ustaleniu wysokości przysługującego skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop według podanych powyżej zasad należy określić różnicę pomiędzy kwotą wymaganą, a już wypłaconą. Ponownie rozpatrując sprawę organy Policji uwzględnią wykładnię prawa zaprezentowaną w niniejszym uzasadnieniu i ustalą wysokość należnego skarżącemu ekwiwalentu przy przyjęciu zasad, jakie obowiązywały w chwili jego odejścia ze służby, ale przy zastosowaniu nowego brzmienia art. 115a ustawy o Policji wprowadzonego ustawą o szczególnych rozwiązaniach. Różnica pomiędzy tak wyliczoną kwotą, a wypłaconą przy odejściu ze służby powinna być skarżącemu wypłacona w ramach wyrównania wypłaconego świadczenia. W tym stanie sprawy, uznając że skarga jest usprawiedliwiona, gdyż organy Policji naruszyły przepisy prawa materialnego, tj. przepisy Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej - art. 66 ust. 2 i art. 190 ust. 4 oraz art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, poprzez ich błędną wykładnię w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji. W kontekście podniesionego zarzutu przedawnienia roszczenia na podstawie art. 107 ustawy Sąd stwierdził. Organy obu instancji miały materialnoprawną kompetencję do tego, aby orzekać wbrew przedawnieniu. Mogły, na podstawie art. 107 ust. 2 ustawy, nie uwzględnić przedawnienia jeżeli opóźnienie w jego dochodzeniu usprawiedliwione było okolicznościami sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że za nadzwyczajną okoliczność należy uznać stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu (por. wyrok NSA z 15 lipca 2020 r. w sprawie I OSK 2928/19) i zdecydować o tym, że w konkretnej sprawie należy odstąpić od przedawnienia. Organy obu instancji, w tej konkretnej sprawie, zdecydowały się orzekać merytorycznie (negatywnie, odmownie) wbrew przedawnieniu. Odstąpiły od podnoszenia w decyzjach własnych kwestii przedawnienia. W tym zakresie załatwiły sprawę na korzyść skarżącego. Skoro odmówiły wypłaty wyrównania nie powołując się na zarzut przedawnienia roszczenia, bo tego rodzaju rozważania nie znalazły się przecież w zaskarżonej decyzji, ani poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, to obecna argumentacja zawarta w odpowiedzi na skargę jest spóźniona, sporządzona po wniesieniu skargi, wyrażona poza decyzją i tokiem instancji, po ostatecznym zakończeniu postępowania. Odpowiedź na skargę jest pismem procesowym, które nie podlega kontroli Sądu i nie kształtuje praw oraz obowiązków podmiotu administrowanego. Wyrażona w nim ocena nie może uzupełniać zaskarżonej do Sądu decyzji administracyjnej. Organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia (art. 110 § 1 k.p.a.), czyli w kształcie jej nadanym zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. Sąd kontroluje decyzję a nie wywody organu poczynione w odpowiedzi na skargę. Sąd, na podstawie art. 134 § 2 p.p.s.a., nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności, a taka sytuacja nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie. Sąd nie może więc formułować oceny prawnej, która w ponownym postępowaniu przez organem administracji zdeterminowałaby wydanie aktu pogarszającego sytuację materialnoprawną skarżącego w porównaniu z sytuacją, która wynika z zaskarżonego aktu. Celem ustanowienia zakazu z art. 134 § 2 p.p.s.a. jest bowiem zapobieganie sytuacjom, w których strona niezadowolona z orzeczenia, jej zdaniem nieprawidłowego i niesłusznego, rezygnowałaby z jego zaskarżenia w obawie, że w razie nieuwzględnienia jej wniosków sytuacja, w której się znajduje, ulegnie jeszcze dalszemu pogorszeniu. Zakaz zmiany na niekorzyść ma eliminować obawę jednostki wnoszącej środek prawny przed ewentualnością pogorszenia jej pozycji prawnej wskutek kolejnego orzeczenia wydanego w jej sprawie i gwarantować tzw. bezpieczne przeniesienie rozpoznania sprawy do ponownego postępowania przed organem administracji. Do tego w istocie sprowadzałoby się uwzględnienie argumentacji organu odwoławczego i sformułowanie przez Sąd oceny prawnej uwzględniającej zarzut przedawnienia. Na podstawie art. 119 pkt 2 oraz art. 120 p.p.s.a., niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów; a to wobec wniosku skarżącego i organu o jej rozpoznanie na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym. Na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 239 § 1 pkt 1 lit. d p.p.s.a., w pkt 2 wyroku, Sąd postanowił natomiast o kosztach, na które składa się wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w kwocie 480 zł, ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.).