I SA/Op 224/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Zborzyński Sędziowie NSA Joanna Kuczyńska (spr.) WSA Marta Wojciechowska Protokolant st. sekretarz sądowy Joanna Zamojska - Jaszczyk po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 15 października 2008 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. na rzecz skarżącego kwotę 3.077 złotych (trzy tysiące siedemdziesiąt siedem złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Przedmiotem skargi jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] o nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. odmawiającą przyznania Panu J. K. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005 z tytułu jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności obszarowej. Wnioskiem z dnia 14 maja 2005 r. Pan J. K. zwrócił się do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005. W złożonej deklaracji wnioskodawca wskazał osiemdziesiąt osiem działek rolnych o łącznej powierzchni 186,62 ha. Decyzje wydano w oparciu o następujące w sprawie ustalenia: W dniach 16,19, 20-22 grudnia 2005 r. oraz w dniach 22 -23 luty 2006 r. gospodarstwo rolne wnioskodawcy w części obejmującej działki ewidencyjne na terenie województwa [...] w ramach programu wspierania przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt poddane zostało kontroli przeprowadzonej przez pracowników Biura Kontroli [...] Oddziału Regionalnego ARiMR. W wyniku kontroli ustalono, że nieprawidłowo zadeklarowano powierzchnię działek rolnych oraz na działce z oznaczeniem BB w miejsce zadeklarowanej łąki trwałej stwierdzono nieużytek i las. W dniach 2-10 stycznia 2006 r. dokonano również w ramach programu wspierania przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt kontroli gospodarstwa rolnego Pana J. K. obejmując jej zakresem działki ewidencyjne położone w województwie [...] . W wyniku tej kontroli stwierdzono także rozbieżności pomiędzy dokonanymi ustaleniami a deklarowaną powierzchnią i przeznaczeniem działek. Na zadeklarowaną ogółem powierzchnię 103,78 ha uznano 48,17 ha zas 55,61 ha wyłączono. Podczas kontroli posługiwano się podkładem mapowym z uwagi na niemożność wskazania działek rolnych przez wnioskodawcę. Organ kontroli mimo grubej warstwy śniegu dokonał stosownych pomiarów działek, wyłączając działki i ich części ze względu na występowanie licznych powierzchni leśnych, samosiejek drzew oraz zakrzaczenia. Do protokołu kontroli załączono szkice polowe pomiaru działek rolnych oraz dokumentację fotograficzną. Z uwagi na ubieganie się Pana J. K. o płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2005 przeprowadzono w dniu 24 kwietnia 2006 r. kontrolę w części obejmującej działki ewidencyjne położone w województwie [...]. W dniach 17-18 maja 2006 r. przeprowadzono również kontrolę w części obejmującej działki ewidencyjne położone w województwie [...]. Postanowieniem z dnia 3 lipca 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. dopuścił w postępowaniu w sprawie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych dowód w postaci protokołu z czynności kontrolnych wykonanych w ramach programu rolnośrodowiskowego. Dokonano jednocześnie ujednolicenia danych uzyskanych w wyniku kontroli tych samych działek rolnych w ramach programu wspierania przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt oraz kontroli obszarowych. W efekcie stworzono w formie protokołu zbiorcze zestawienie wyników kontroli . W dniu 22 kwietnia wnioskodawca złożył pisemne wyjaśnienia, wnosząc w nich o uwzględnienie w decyzji o przyznanie płatności obszarowych ustaleń wynikających protokołu z czynności kontrolnych w dniach 24 kwietnia 2006 r. i 17-18 maja 2006 r. oraz o pominięcie wyników kontroli przeprowadzonej w dniach 2-10 styczeń 2006 r. przez pracowników [...] Oddziału Regionalnego ARiMr. Wskazał na szereg nieprawidłowości występujących w toku kontroli, które mały istotny wpływ na dokonane ustalenia. Decyzją z dnia 20 lipca 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. odmówił przyznania Panu J. K. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005 z tytułu jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności obszarowej. W uzasadnieniu decyzji wskazano na nieprawidłowości stwierdzone w toku dokonanych kontroli. Z ustaleń wynika, że różnica w powierzchni działek rolnych zgłoszonych przez stronę i stwierdzonych na miejscu mieści się w przedziale od 30% do 50 % co uzasadnia odmowę przyznania płatności obszarowych na rok 2005. Decyzja stała się przedmiotem odwołania, w którym strona wnosiła o ponowne rozpatrzenie wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, wskazując na błędne ustalenia dokonane w toku kontroli przeprowadzonej w styczniu 2006 r. przez pracowników [...] Oddziału Regionalnego we W. Strona podniosła, że w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Opolu wyznaczono już termin rozprawy w sprawie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowych, gdzie ustalenia oparto na wynikach tej samej kontroli co w przypadku dopłat bezpośrednich. Rozstrzygnięcie Sądu w zakresie płatności rolnośrodowiskowej, zdaniem strony będzie miało istotny wpływ na stwierdzenie czy kontrola odzwierciedla rzeczywisty stan gospodarstwa rolnego. Odwołujący się podnosi także szereg zarzutów dotyczących przeprowadzenia kontroli przez pracowników OR we W. Zdaniem odwołującego powołanie w dokumentach urzędowych nie znanych mu procedur oraz instrukcji wewnętrznych uniemożliwiało prawidłowe zapoznanie się z dokonanymi ustaleniami. Dokumentacja fotograficzna nie odzwierciedla stanu faktycznego. Zdjęcia były wykonywane pod nieobecność odwołującego się to zaś rodzi wątpliwość czy w ogóle dotyczyły pól będących przedmiotem dopłat. Błędny również jest wniosek, iż rozbieżności ustaleń między pierwszą i kolejna kontrolą świadczą o dostosowaniu stanu faktycznego do stanu wskazanego we wniosku o dopłaty. Wspomnianą już na wstępie decyzją Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] utrzymano w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. odmawiającą przyznania Panu J. K. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005 z tytułu jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności obszarowej. W ocenie organu odwoławczego brak jest podstaw do kwestionowania ustaleń dokonanych w trakcie czynności kontrolnych. Procentowa różnica między powierzchnią działek zgłoszonych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną na miejscu dla jednolitej i uzupełniającej płatności obszarowej wynosi 46,07 % co daje podstawę do odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Przyznał organ odwoławczy, że w decyzji pierwszo instancyjnej nie było szczegółowego wyliczenia procentowej różnicy uprawniającej do płatności jednak stwierdzenie, że różnica ta mieści się w przedziale pomiędzy 30 a 50 % było słuszne. Zarzuty Strony wskazujące na błędne ustalenia kontroli wykonanej przez pracowników [...] OR ARiMR nie zostały poparte żadnymi dowodami i nie znajdują oparcia w dokumentacji utrwalonej w aktach sprawy. Wyniki kontroli gospodarstwa rolnego w ramach programu wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt przeprowadzonej na terenie województwa [...], wykazały duże rozbieżności pomiędzy zastanym stanem faktycznym a deklaracją we wniosku. Przeprowadzona kontrola gospodarstwa rolnego na tożsamych działkach ewidencyjnych po upływie ponad czterech miesięcy wykazała już mniejsze nieprawidłowości, co dowodzi, iż Strona z uwagi na znaczny upływ czasu usunęła nieprawidłowości. Z uwagi na duże rozbieżności, organ I instancji uprawniony był do uznania, że bardziej miarodajne i wiarygodne są wyniki pierwszej kontroli tj. kontroli w ramach programu rolnośrodowiskowego. Dowód w postaci protokołu sporządzonego na cele innego postępowania został dopuszczony zgodnie z zasadą wynikającą z art. 75 § 1 kpa. W pozostałym zakresie tj. co do działek rolnych położonych w województwie [...] przyjęto późniejsze ustalenia z kontroli obszarowej przeprowadzonej w dniu 24.04.2006 roku. Powyższe podyktowane było faktem, iż część działek położonych w tym województwie nie została zgłoszona do pakietów w ramach wniosku rolnośrodowiskowego W toku analizy sprawy przez organ II instancji powstała wątpliwość, co do uwzględnienia wyników kontroli obszarowej dla działek rolnych oznaczonych AM i AN. We wspomnianej kontroli działki te nie zostały zlokalizowane i skontrolowane, gdy tymczasem w ramach kontroli rolnośrodowiskowej nie stwierdzono żadnych nieprawidłowości dla wskazanych obszarów. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w O. zauważa, że kwestia ta nie została wyjaśniona w zaskarżonej decyzji, jednak nawet przyjmując za wiążące dla tych działek powierzchnie zmierzone w toku kontroli rolnośrodowiskowej powierzchnia uprawniona do płatności w całym gospodarstwie rolnym Pana K. wzrosłaby do 128,45 ha co przy wyliczeniu procentowej różnicy między powierzchnią działek zgłoszonych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną na miejscu dla jednolitej i uzupełniającej płatności obszarowej dawałaby 45 % a więc nadal zasadnym byłoby odmówienie udzielenia wnioskowanego wsparcia. Podobne uwagi dotyczą powierzchni działki rolnej z oznaczeniem O położonej w województwie [...], gdzie kontrola rolnośrodowiskowa wykazała powierzchnię działki 1,27 ha a późniejsza obszarowa powierzchnię 6,73 ha . Organ pierwszej instancji bez szczegółowego wyjaśnienia tej kwestii przyjął powierzchnię stwierdzona tej działki 4,66 ha. Powyższe zdaniem organu odwoławczego nie zmienia faktu, że przy przyjęciu za wiążące któregokolwiek z wyników dokonanych pomiarów, sytuacja producenta rolnego nie zmieniłaby się na tyle, by mógł on otrzymać płatności bezpośrednie do gruntów rolnych. Zdaniem organu odwoławczego bez znaczenia w sprawie jest toczące się postępowanie przed WSA w Opolu w zakresie płatności rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt bowiem kwestie związane z odmową przyznania płatności obszarowej było zupełnie odrębnym postępowaniem. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, skarżący wnosi o uchylenie decyzji odmawiającej mu przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2005 r., podnosi argumenty tożsame ze wskazanymi w toku postępowania odwoławczego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (§1) a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Nadto zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej - p.p.s.a., sądy te sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone ustawą. Powyższe oznacza, że skarga może zostać uwzględniona, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145-150 ustawy). W ocenie Sądu wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja narusza prawo. Przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] o nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. odmawiającą przyznania Panu J. K. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005 z tytułu jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności obszarowej. Sąd badając legalność zaskarżonego aktu zawsze w pierwszej kolejności musi ustosunkować się do zarzutów dotyczących naruszenia przez organy przepisów postępowania, badając czy poczynione ustalenia faktyczne dokonane zostały zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego bądź postępowania określonego odrębnymi przepisami właściwego dla danej sprawy. Zarzuty naruszenia prawa materialnego można bowiem rozpatrywać wówczas, gdy ustalony przez organy podatkowe stan faktyczny, będący przedmiotem badania legalności działania organów administracji publicznej, a co za tym idzie zaskarżonych decyzji, nie nasuwa wątpliwości. U podstaw wniesionej skargi to właśnie błędy w dokonaniu ustaleń faktycznych, zdaniem skarżącego spowodowały niekorzystne dla niego rozstrzygnięcia. W sprawie będącej przedmiotem sporu organy wydając zaskarżoną decyzję oparły się na ustaleniach kontroli dokonanych w ramach dwóch działań a mianowicie dotyczących wspierania przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt oraz płatności obszarowych na rok 2005. Takie działanie organu samo w sobie nie jest bezprawne i pozbawione sensu i opiera się na zasadzie uwzględnienia w toku postępowania zgodnie z art. 75 kpa jako dowodu wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Wspomniane wyżej wyniki wykonywanej w ramach dwóch programów kontroli ujawniły zdaniem organu duże rozbieżności w zakresie tak deklarowanej powierzchni działek jak i braku utrzymania należytej kultury rolnej. Te rozbieżności nie zostały przez organ wyjaśnione lecz przyjęto, że bardziej miarodajne są wyniki kontroli rolnośrodowiskowej, które to wyniki skarżący w toku całego postępowania wielokrotnie podważał. W tym miejscu Sąd zauważa, że wyrokiem WSA w Opolu z dnia 28 grudnia 2007 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Op 476/06 uchylono decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, które dotyczyły przyznania płatności z tytułu wspierania przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. W uzasadnieniu wspomnianego wyroku Sąd wskazał na szereg nieprawidłowości poczynionych w toku postępowania wyjaśniającego, które niezależnie od błędów merytorycznych musiały spowodować wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Kontrola przeprowadzona w gospodarstwie skarżącego prowadzić miała do zweryfikowania złożonego wniosku na tle stanu rzeczywistego i jej tryb oraz sposób przeprowadzenia uzależniony był od charakteru świadczenia, o które ubiegała się strona. Innymi kryteriami kieruje się organ z tytułu wspierania przedsięwzięć rolnośrodowiskowych mając na uwadze warunki zwykłej praktyki rolniczej inne zaś ustalenia mogą rzutować na przyznanie świadczenia z tytułu płatności obszarowych gdzie na uwadze ma się spełnienie przez grunty warunków dobrej kultury rolnej. Przyjęcie przez organ wprost ustaleń z kontroli w zakresie płatności z tytułu wspierania przedsięwzięć rolnośrodowiskowych bez próby weryfikacji tych ustaleń pod kątem płatności obszarowych prowadzić mogło do błędnych wniosków i co za tym idzie zastosowaniu wobec wnioskodawcy nieuzasadnionych sankcji, pozbawiających go prawa do uzyskania wnioskowanych płatności. Dywagacje organu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w zakresie tego czy ewentualne błędy w ustaleniach faktycznych mogłyby spowodować zmiany procentowe uprawniające do świadczeń oraz stwierdzenie, że pozostają one bez wpływu na to prawo nie mogą stanowić uzasadnienia faktycznego decyzji i przeczą zasadzie zawartej w art. 77 § 1 kpa, iż organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Kontrola, która odbyła się w województwie [...] i dotyczyła uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym wykazała duże rozbieżności powierzchni deklarowanej przez skarżącego do powierzchni ujawnionej w toku kontroli , różnica ta wynosiła 54,89 ha. Kolejna kontrola już w zakresie płatności bezpośrednich do gruntów wykazała różnicę 25,52 ha. Różnica pomiędzy ustaleniami obu kontroli wynosi 29,37 ha i zdaniem organu mogła być spowodowana wykarczowaniem drzew i krzewów . Jest to tyko hipoteza nie poparta materiałem dowodowym i nie może ona stanowić podstawy do wydania decyzji odmawiającej określonych uprawnień. Ustalenia poczynione w toku kontroli powinny w sposób jednoznaczny wskazywać stan faktyczny sprawy, zadaniem zaś organu jest wyjaśnić wszystkie wątpliwości, które w sprawie występują. Mając na względzie powyższe, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu dającym podstawę do jej wyeliminowania z obrotu prawnego a to na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz.1270 z zm./ . O kosztach orzeczono w oparciu o przepis art. 200 ustawy cyt. wyżej.