I SA/Op 227/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Judecki po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. P. i U. P. na czynność Starosty Nyskiego z dnia 17 stycznia 2025 r. w przedmiocie zmiany danych w ewidencji gruntów i budynków postanawia odrzucić skargę. R. P. i U. P. (zwane dalej także "skarżącymi") wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na czynność materialno-techniczną Starosty Nyskiego z dnia 17 stycznia 2025 r. polegającą na aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w oparciu o operat techniczny–ID zgłoszenia [...] sporządzony przez geodetę A. S. określający powierzchnię zabudowy budynku gospodarczego o identyfikatorze [...] znajdującej się na działkach ewid. nr a i b w miejscowości S., gmina [...]., powiat n., na 244m2 i przypisanie tego budynku o takiej powierzchni wyłącznie do ich działki ewid. nr c. Skarżące wskazały, że zawiadomienie o zaskarżonej czynności otrzymały w dniu 23 stycznia 2025 r. Skarżące domagały się uchylenia zaskarżonej czynności materialno-technicznej w zaskarżonym zakresie, jako dokonanej z naruszeniem przepisów § 18 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2024 r., poz. 219, z poźn. zm.- dalej zwanego: "rozporządzeniem") i art. 20 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2024 r. poz. 1151, z późn. zm. - dalej zwanej: "p.g.k."), i zobowiązanie do dokonania aktualizacji ewidencji gruntów i budynków poprzez odzwierciedlenie w sposób prawidłowy aktualnego stanu prawnego. Skarżące wskazały w uzasadnieniu skargi, że z informacji uzyskanej od pracowników Wydziału Geodezji i Kartografii w Starostwie Powiatowym w Nysie wynika, że przedmiotowy budynek przypisany jest w całości (244m2 powierzchni zabudowy) do ich działki ewid. nr c (dowód nr 3 – wypis z rejestru działki nr c). Według wypisu z kartoteki budynków położonych na działce nr d nie ma informacji o przedmiotowym budynku położonych na tej działce. Ponadto wskazały, że w wyniku zmian w ewidencji została zwiększona powierzchnia jednego z ich budynków o identyfikatorze nr [...] o powierzchnię budynku o identyfikatorze [...] (z 160m2 do 244m2 powierzchni). Skarżące opisały, że w dniu 27 listopada 2024 r. miało miejsce ustalenie przebiegu granicy działek ewidencyjnych nr d, nr c, nr e, nr f, nr g, nr h, co potwierdza protokół ustalenia przebiegu granicy działek. Nie miało wówczas miejsca przeprowadzenie pomiaru budynku nr [...] i włączenia jego powierzchni do budynku nr [...]. Skarżące nie były o tym poinformowane i pomimo prób wyjaśnienia tej zmiany drogą "e-mail" z geodetą nie otrzymały odpowiedzi. Zwróciły się również o wyjaśnienie do Wydziału Geodezji i Kartografii Starostwa Powiatowego w Nysie, jednak również nie otrzymały odpowiedzi. Skarżące wskazały, że rozstrzygnięcie w powyższej sprawie jest również niezbędne w celu jednoznacznego, prawidłowego określenia wymiaru podatku w przypadku każdego z właścicieli. Ze sprawozdania technicznego załączonego do skargi wynika, że podczas rozgraniczenia działek nr d i nr c obecna była skarżąca R. P. (występowała wówczas również, jako pełnomocnik skarżącej U. P.) i nowy właściciel działki nr d w obecności geodety ustaliły wówczas połączenie punktów granicznych nr [...] i nr [...], jako ostateczne i stanowiące ostatni spokojny stan użytkowania granice działki nr d, a połączenie punktów nr [...], nr [...] i nr [...] uznały za niebyłe i poleciły je usunąć z powstałej dokumentacji, co uczyniono. W sprawozdaniu technicznym wskazano dalej, że wykonano inne prace geodezyjno-kartograficzne polegające na aktualizacji przyłącza ks w oparciu o dane zawarte w pliki GML w powiązaniu z nowym pomiarem budynku [...], przygotowanie danych do usunięcia z ewidencji budynku nr [...], który nigdy nie istniał, jako samodzielny obiekt budowlany (brak ściany nośnej do fundamentu aż po dach oddzielającej go od budynku [...]). W odpowiedzi na skargę Starosta Nyski (zwany dalej także: "organem"), wniósł o odrzucenie skargi lub z ostrożności procesowej, o jej oddalenie. Organ wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z szeregu dokumentów, w tym z pisma z dnia 10 lutego 2025 r. nr [...] stanowiącego odpowiedź na pismo skarżących z dnia 6 lutego 2025 r. dotyczące zmiany numer: [...], na wykazanie nieprawdziwości ich twierdzeń, wypisu z rejestru gruntów dla działki nr c z 19 marca 2025 r., co do jego treści, wypis z kartoteki budynków z pozycji kartoteki budynków: [...] - co do jego treści. Organ w piśmie z dnia 10 lutego 2025 r. (vide: k. 42 akt sądowych), wyjaśnił, że zgodnie z ewidencją gruntów i budynków, budynek o nr. d, i położony jest na dwóch działkach, w większej części na działce nr c, położonej w S., której właścicielkami po połowie są skarżące i częściowo na działce nr d, niebędącej ich własnością. Na tę okoliczność przesłał w załączeniu zrzuty ekranów z bazy danych ewidencji gruntów i budynków (patrz. k. 40 i verte akt sądowych), gdzie wskazano, że [...] jest na dwóch działkach nr d i nr b. Przesłał także wypis z kartotek budynków według stanu na dzień 19 marca 2025 r. (patrz: k. 45 akt sądowych), z której wynika, że budynek [...] położony jest na dwóch działkach, nr a i nr b. Organ powołał się także na dokumenty załączone przez skarżące do ich skargi, takie jak załącznik nr 1 do skargi i operat techniczny. Skarżące odpowiedziały na odpowiedź organu na ich skargę, pismem z dnia 10 kwietnia 2025 r. Wyjaśniły, że w dalszym ciągu organ nie wykazał, że prowadzona ewidencja gruntów i budynków oraz prowadzona w jej ramach kartoteka budynków zawierała informacje o powierzchni budynku aktualnie oznaczonego, jako [...], który znajduje się na poszczególnych działkach nr a i b, a przedłożone dokumenty potwierdzają, wprost, że do działki nr b przypisana jest cała powierzchnia budynku, pomimo, że figuruje także informacja, że budynek ten również jest położony na działce nr a. Skarżące podniosły, że ich skarga zmierza do tego, aby ewidencja gruntów i budynków zawierała informacje zgodne z aktualnym stanem prawnym i faktycznym. Pismo procesowe skarżących zostało doręczone organowi w dniu 24 kwietnia 2025 r. i pozostało bez jego odpowiedzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy sąd w pierwszej kolejności obowiązany jest ocenić dopuszczalność skargi, w tym zbadać, czy skarga mieści się w zakresie przedmiotowym postępowania sądowoadministracyjnego wyznaczonym w art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm. - dalej zwanej "p.p.s.a."). Po myśli art. 3 § 2a p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Z kolei zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Z uwagi na powołanie się przez skarżące na przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wyjaśnić jeszcze trzeba, że w piśmiennictwie trafnie wskazuje się, iż celem tej regulacji jest umożliwienie sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach (jurysdykcyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym), zapewniających ich uczestnikom określone gwarancje procesowe, a dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznoprawnej, w stosunkach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy oraz inne (państwowe i niepaństwowe) jednostki organizacyjne, za pośrednictwem których państwo realizuje swoje zadania. Co istotne, akt lub czynność nie może mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydawanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym i zaskarżalnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 (zob. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r. - komentarz do art. 3 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarga została wniesiona na zmianę w ewidencji gruntów i budynków - nr zmiany [...], dokonaną przez Starostę Nyskiego w formie czynności materialno-technicznej polegającej na zmianie ustalenia granic działek nr a i nr b oraz nowym pomiarze budynku o nr d. Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga, ze według przepisów p.g.k. przez ewidencję gruntów i budynków (kataster nieruchomości) rozumie się system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami (art. 2 pkt 8). W myśl art. 20 p.g.k., ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące: 1) gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty; 2) budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych; 3) lokali - ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej. Ewidencja wskazuje także właściciela lub władającego gruntem. Na mocy art. 24 p.g.k. informacje zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z przepisów prawa, dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4, materiałów zasobu, wykrycia błędnych informacji lub na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania (ust. 2a). Aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie: przepisów prawa, wpisów w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów notarialnych, aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych, zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu, wpisów w innych rejestrach publicznych, dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z uwzględnieniem art. 20 ust. 2b, w pozostałych przypadkach - w drodze decyzji administracyjnej (ust. 2b). Również odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze decyzji administracyjnej (ust. 2c). Z kolei na mocy § 35 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia o dokonanych zmianach w danych ewidencyjnych starosta, w terminie 14 dni od dokonania zmiany w ewidencji, zawiadamia właściwe podmioty ewidencyjne, o których mowa w § 11 pkt 7 oraz § 12 pkt 1 (m.in. właścicieli albo samoistnych posiadaczy) w przypadku, gdy zmiana została dokonana na podstawie wniosku, o którym mowa w art. 24 ust. 2a pkt 2 ustawy, lub w trybie czynności materialno - technicznej wyłącznie na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i dotyczyła: a) pola powierzchni działki ewidencyjnej, b) rodzaju lub pola powierzchni użytków gruntowych, c) rodzaju budynku, d) numeru działki ewidencyjnej. Z przywołanych przepisów wynika, wprost, że istotą ewidencji jest rejestrowanie istniejącego stanu prawnego gruntów i budynków, zaś wpisy do niej polegają wyłącznie na wprowadzeniu udokumentowanych zmian. Rejestr ewidencji gruntów stanowi bowiem odzwierciedlenie danych z uzyskanych dokumentów, przy czym organy ewidencyjne rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Ewidencja nie kształtuje, zatem nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan prawny zaistniały wcześniej, stąd też dane zawarte w ewidencji mają charakter techniczno-informacyjny. Jak wynika z akt sprawy o wprowadzonych zmianach w ewidencji gruntów i budynków skarżące, jak same wskazały, dowiedziały się dnia 23 stycznia 2025 r., co potwierdza adnotacja na piśmie obejmującym zawiadomienie o dokonanej czynności zmiany z dnia 17 stycznia 2025 r. Opisana czynność organu zmiany danych ewidencyjnych z urzędu nastąpiła zatem w drodze czynności materialno-technicznej, która jednak nie ma charakteru czynności przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i dlatego nie służy na nią skarga do sądu administracyjnego. Akty i czynności, o jakich mowa w tym przepisie, aby mogły podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego, muszą spełniać kumulatywnie określone warunki, a mianowicie: 1) nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydanych w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym i zaskarżalnych w trybie przewidzianym ustawą, 2) powinny być skierowane do indywidualnego podmiotu, 3) powinny mieć charakter publicznoprawny, co oznacza, że w zakresie właściwości sądów administracyjnych mieszczą się akty lub czynności zawierające element władztwa administracyjnego, zaś działanie władcze to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, a adresat jest związany tym jednostronnym działaniem, 4) muszą dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a więc omawiany akt lub czynność powinny ustalać, stwierdzać, potwierdzać uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa. Należy zaznaczyć, że czynność materialno-techniczna wprowadzenia zmiany aktualizującej operat ewidencji gruntów i budynków jest niewątpliwie czynnością podjętą w zakresie administracji publicznej. Jednak jej dokonanie wynika z realizacji nałożonego na starostę, jako organu administracji geodezyjnej i kartograficznej, obowiązku prowadzenia operatu ewidencji gruntów i budynków oraz utrzymania tego operatu w stanie aktualności, w ramach zadania z zakresu administracji rządowej. Z tych względów w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że wprowadzana przez starostę z urzędu w drodze czynności materialno-technicznej zmiana aktualizująca operat ewidencji gruntów i budynków, o której starosta tylko zawiadamia, nie ma charakteru aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. co oznacza, że nie podlega również kontroli sądów administracyjnych (por. przykładowo postanowienia: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 kwietnia 2023 r., III SA/Kr 39/23, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 marca 2017 r., II SA/Gl 1057/16, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 28 czerwca 2019 r., II SA/Op 203/19, Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2019 r., I OSK 2599/19, dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl.). Zasadnym jest wskazanie, że strona kwestionująca aktualizację ewidencji, o której została zawiadomiona, może podjąć odpowiednie działania w kierunku wprowadzenia zmian. Ustawodawca przewidział bowiem określone środki prawne, za pomocą których można kwestionować nowopowstałe dane ewidencji gruntów i budynków. Należą do nich zarzuty do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, które mogą być zgłoszone w procesie modernizacji ewidencji gruntów i budynków (art. 24a ust. 1 i 9 p.g.k.), a po upływie terminu do ich złożenia – wniosek o zmianę danych (art. 24a ust. 12 p.g.k). W wyniku wniesienia tych środków prawnych mogą być wydane akty, które będą zaskarżalne do sądu administracyjnego. O uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów, jak i o odmowie dokonania zmian w ewidencji starosta rozstrzyga w drodze decyzji (art. 24a ust. 10 i art. 24 ust. 2c p.g.k.). Mając to wszystko na uwadze Sąd uznał, że skarga na czynność starosty Nyskiego powodująca zmianę danych w ewidencji nie jest dopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., wedle którego sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.