I SA/Op 246/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kuczyńska Sędziowie Sędzia NSA Gerard Czech Sędzia WSA Grzegorz Gocki (spr.) Protokolant st. sekretarz sądowy Iwona Bergiel po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 14 lipca 2010r. sprawy ze skargi B.G. na postanowienie Dyrektora Opolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia 1 kwietnia 2010r., nr 018/2010 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego realizację programu rolnośrodowiskowego. I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia, II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. W ramach złożonego w dniu 24 grudnia 2009r. wniosku Pani B. G. zwróciła się do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Oławie (zwanego dalej ARiMR) o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, że od 2005 roku rozpoczęła realizację programu rolno środowiskowego i w dniu 1 marca 2009r realizowała go od ponad trzech lat. Postanowieniem z dnia 7 stycznia 2010r. Kierownika Biura Powiatowego ARi MR w Oławie nr 0015-69120-0015-00000009/09, na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r Nr 98, poz.1071 z póżn. zm.)- zwanym dalej k.p.a.-odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał na art. 218 § 1 k.p.a., który nakłada na organ administracji publicznej obowiązek wydania zaświadczenia, w przypadkach o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., gdy chodzi o potwierdzenie faktów, stanu prawnego wynikającego z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W ocenie organu żaden z tych warunków nie został w niniejszej sprawie spełniony, a nadto wskazano, iż z wniosku Pani B.G.prowadzone jest równolegle postępowanie o przyznanie płatności rolno środowiskowej i w tym postępowaniu organ będzie zobligowany do ustalenia, czy wnioskodawczyni realizowała co najmniej przez 3 lata program rolno środowiskowy. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się strona i wniosła na nie zażalenie do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu, wskazując na bezpodstawność odmowy wydania na jej żądanie stosownego zaświadczenia. Wskazała też szczegółowo na istnienie jej interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia o żądanej treści, nie zgadzając się przy tym ze stanowiskiem organu, że to w postępowaniu o przyznanie płatności rolno środowiskowej organ będzie rozstrzygał, czy wnioskodawczyni realizowała co najmniej przez 3 lata program rolno środowiskowy. Postanowieniem Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu z dnia 1 kwietnia 2010r nr 018/2010, na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. utrzymano w mocy zaskarżone postanowienie, podzielając w całości stanowisko organu I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu Skarżąca nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem wniosła o jego uchylenie i nakazanie organowi wydanie wnioskowanego zaświadczenia. Wskazała, że nie budzi wątpliwości istnienie jej interesu prawnego w uzyskaniu stosownego zaświadczenia, a niezbędne do tego dane są w posiadaniu organu. Nie jest zatem prawdą stwierdzenie organu, iż "posiadane przez organ dane nie pozwalają wydać zaświadczenie o jakie ubiega się strona". Odpowiadając na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego AR i MR w Opolu wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu, jako wydanego z naruszeniem przepisów dotyczących właściwości miejscowej organu tj. na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Równocześnie złożono wniosek o rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 § 1 i 120 p.p.s.a. oraz o obciążenie skarżącej kosztami postępowania, jako wywołanych jej niewłaściwym postępowaniem. Uzasadniając zajęte w sprawie stanowisko Dyrektor wskazał, iż w wyniku poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych wynika, że skarżąca nadal zamieszkuje w O. przy ul [...] i nigdy nie doszło do zmiany adresu na wskazywany adres początkowo w S. [...] a następnie B., ul. [...] .Informacje te potwierdził Komendant Powiatowy Policji w O. w piśmie z dnia 8.04.2010r. Z ostrożności procesowej wniesiono równolegle o oddalenie skargi, podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko. W kolejnych pismach procesowych z dnia 19.05.2010 oraz 8.04.2010r. (data wpływu do Sądu 9.07.2010r.) skarżąca polemizowała ze stwierdzeniami organu, odnośnie wprowadzenia go w błąd co do zmiany miejsca zamieszkania podkreślając, że w złożonym wniosku w rubryce "miejsce zamieszkania albo siedziba i adres wnioskodawcy" miała prawo wskazania siedziby swojego gospodarstwa rolnego , a ta według niej znajduje się w województwie opolskim. Również właściwość organu jest ustalana według miejsca zamieszania wnioskodawcy lub położenia jego siedziby, a jego wybór należy do uznania strony. Natomiast pełnomocnik organu w piśmie z dnia 24.06.2010r. odnosząc się do argumentacji skarżącej odnośnie właściwości organu wskazywał, iż w odniesieniu do osób fizycznych, przy ustalaniu właściwości organu istotne jest miejsce zamieszkania, zaś pojęcie siedziby wnioskodawcy dotyczy podmiotów posiadających osobowość prawną – osób prawnych (spółdzielni czy spółek). W załączeniu przedłożył także wniosek o wpis do ewidencji producentów, w którym skarżąca jako miejsce zamieszkania wskazywała O. W tym stanie faktycznym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Sąd administracyjny zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tego artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje zatem sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa. Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei, według art. 134 § 1 tej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w tym trybie badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że zostało one wydane z naruszeniem przepisów o właściwości organu odwoławczego, co powoduje konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego, poprzez stwierdzenie jego nieważności. Bowiem zgodnie z art. 145 § 1 pkt. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. Zwanej dalej p.p.s.a), sąd uwzględniając skargę na decyzję( postanowienie) stwierdza jej nieważność w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z kolei, art. 156 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji (odpowiednio postanowienia na które służy zażalenie), która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. Zgodnie z art. 19 tej ustawy, organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Przepis ten ustanawia ogólny obowiązek organu administracji publicznej przestrzegania swojej właściwości z urzędu i oznacza powinność organu administracji publicznej przestrzegania przepisów określających właściwość rzeczową i miejscową organu, co wynika z zasady praworządności (art. 6). Organ administracji publicznej jest obowiązany przestrzegać z urzędu swojej właściwości w całym toku postępowania administracyjnego (uchwała SN z dnia 29 maja 1991 r., III ARN 17/91, PiP 1992, z. 3, s. 108). Powyższa zasada obowiązuje we wszystkich rodzajach postępowania administracyjnego, a zatem w postępowaniu przed organami pierwszej instancji, postępowaniu odwoławczym (wyrok NSA z dnia 31 stycznia 1986 r., II SA 2307/85, SPB 1987, nr 1, s. 63) oraz w postępowaniach nadzwyczajnych, a także na wszystkich etapach tych postępowań. Organ administracji publicznej powinien przestrzegać swojej właściwości z urzędu szczególnie wnikliwie na etapie wszczęcia postępowania, gdyż prawidłowe ustalenie właściwości organu wszczynającego postępowanie, znajduje następnie przełożenie na właściwość organu wyższego stopnia, W postępowaniu wszczynanym na żądanie strony organ, do którego wniesiono podanie jest obowiązany zbadać na podstawie treści żądania, czy jest właściwy do załatwienia sprawy, a w razie stwierdzenia swojej niewłaściwości powinien stosować przepisy art. 65-66. Z charakteru wszczęcia postępowania z urzędu wynika, że organ administracji publicznej powinien skrupulatnie zbadać swoją właściwość jeszcze przed podjęciem pierwszej czynności w sprawie, powodującej wszczęcie postępowania z urzędu. W niniejszej sprawie okolicznością bezsporną był fakt skierowania przez skarżącą wniosku z dnia 24 grudnia 2009r. o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, że od 2005 roku rozpoczęła realizację programu rolno środowiskowego i w dniu 1 marca 2009r realizowała go od ponad trzech lat. do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Oławie (zwanego dalej ARiMR), który był organem właściwym do jego rozpoznania ze względu na miejsce zamieszkania skarżącej w O.przy ul [...] Ten też organ postanowieniem z dnia 7 stycznia 2010r. nr 0015-69120-0015-00000009/09, na podstawie art. 219 k.p.a. odmówił skarżącej wydania zaświadczenia o żądanej treści, jednocześnie pouczając ją prawidłowo, o prawie do złożenia zażalenia na powyższe rozstrzygnięcie do organu właściwego tj. Dyrektora Oddziału Regionalnego AR i MR we Wrocławiu. Jemu też zgodnie z właściwością jako organowi wyższego stopnia przekazał wniesiony środek odwoławczy uznając tym samym, brak podstaw do zmiany właściwości organu odwoławczego, w sytuacji gdy na etapie postępowania międzyinstancyjnego, strona zgłosiła zmianę swojej siedziby. Takie postępowanie organu I instancji jest w pełni akceptowane przez Sąd, a jedynie późniejsze nieprawidłowości organów odwoławczych, początkowo Dyrektora Oddziału Regionalnego AR i MR we Wrocławiu, a następnie jego odpowiednika w Opolu, spowodowały, że ostatecznie doszło do wydania zaskarżonego postanowienia z rażącym naruszeniem prawa. Należy w tym miejscu zauważyć, że zgodnie z art. 10 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.) Prezes Agencji, dyrektorzy oddziałów regionalnych i kierownicy biur powiatowych wydają decyzje administracyjne w zakresie określonym w odrębnych przepisach. W postępowaniu administracyjnym organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do dyrektorów oddziałów regionalnych jest Prezes Agencji, a w stosunku do kierowników biur powiatowych - dyrektor oddziału regionalnego( ust 2) . Kierownik biura powiatowego jest właściwy miejscowo również w sprawach dotyczących nieruchomości położonych w miastach na prawach powiatu i w innych sprawach, w których stroną jest podmiot mający miejsce zamieszkania (siedzibę), miejsce pobytu albo ostatnie miejsce zamieszkania w mieście na prawach powiatu, jeżeli właściwość miejscową w tych sprawach ustala się odpowiednio według miejsca zamieszkania (siedziby), miejsca pobytu albo ostatniego miejsca zamieszkania tego podmiotu(ust 3) Zaś Minister właściwy do spraw rozwoju wsi określi, w drodze rozporządzenia, właściwość miejscową kierowników biur powiatowych w sprawach, o których mowa w ust. 3, mając na względzie konieczność objęcia tą właściwością obszarów wszystkich miast na prawach powiatu, a także zapewnienie sprawnego funkcjonowania biur powiatowych(ust 4). Odwołanie się zatem w art. 10 ust 2 przywołanej ustawy do Rozdziału 3 Kodeksu postępowania administracyjnego "Organy wyższego stopnia i organy naczelne", a w konsekwencji także do art. 127 § 2 k.p.a. zgodnie z którym właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy, musi prowadzić do ostatecznej konkluzji, iż organem wyższego stopnia, właściwym dla Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Oławie, jako organu I instancji właściwego miejscowo i rzeczowo do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 24 grudnia 2009r. o wydanie zaświadczenia, był Dyrektor Oddziału Regionalnego AR i MR we Wrocławiu, jako organ odwoławczy. Rozpoznanie zatem złożonego w sprawie środka zaskarżenia przez Dyrektora Oddziału Regionalnego AR i MR w Opolu, bez względu na wyrażoną w tym względzie wolę skarżącej, było dotknięte wadą nieważności. Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia, jednocześnie na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzekając o wstrzymaniu jego wykonania. O kosztach nie orzeczono z uwagi na brak w tym względzie stosownego wniosku.