I SA/Op 270/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wójcik Sędziowie Sędzia NSA Joanna Kuczyńska (spr.) Sędzia WSA Grzegorz Gocki Protokolant st. sekr. sądowy Iwona Dąbrowska po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 5 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności do gruntów rolnych i płatności cukrowej I. uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nałożenia sankcji, II. oddala skargę w pozostałym zakresie, III. określa, że decyzja w części uchylonej nie podlega wykonaniu, IV. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu na rzecz skarżącego kwotę 200,00 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania przed sądem. Przedmiotem skargi jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia 26.06.2008 r. o Nr BDSŚPB [...], którą utrzymano w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Oleśnie z dnia 20.05.2008 r. o nr [...]. Wymienioną decyzją przyznano J. K. płatności do gruntów rolnych na rok 2007, uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni upraw podstawowych, uzupełniająca płatność obszarową do powierzchni przeznaczonych na paszę uprawianych na użytkach zielonych oraz płatność cukrową. Tą samą decyzją odmówiono przyznania płatności do upraw energetycznych i nałożono na wnioskodawcę sankcję, potrącaną z płatności, do których rolnik jest uprawniony z tytułu wniosków składach w ciągu 3 lat kalendarzowych następujących po roku, w którym stwierdzono niezgodność. W odniesieniu do części decyzji przyznającej wnioskowane płatności, organ ograniczył uzasadnienie do wskazania podstaw jakimi kierował się przyznając omówione wyżej płatności. Odmawiając płatności do upraw energetycznych określono w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy i podstawy prawne odmowy a także podstawę do zastosowania sankcji. Wnioskodawca w dniu 12.05.2007 r. złożył w Biurze powiatowym ARiMR w Oleśnie wniosek o przyznanie szeregu płatności. Jak już wspomniano na wstępie tylko w zakresie płatności do upraw energetycznych organ miał zastrzeżenia, czego dał wyraz w decyzji. Do wniosku dołączono umowę kontraktacyjną na dostawę rzepaku na cele energetyczne ze zbiorów 2007 r. Organ wskazał, że zgodnie z obowiązującymi przepisami, wnioskodawca deklarując uprawę rzepaku na cele energetyczne po dokonaniu zbiorów i po dostarczeniu tych roślin do zatwierdzonego podmiotu skupującego lub pierwszej jednostki przetwórczej, zobowiązany jest do przekazania do właściwego miejscowo Kierownika ARiMR deklaracji dostaw. Deklaracja dotyczy ilości zebranych i dostarczonych roślin energetycznych a terminy jej złożenia określa Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 lipca 2007 r. w sprawie dokonywania przez wnioskodawców, podmioty skupujące i pierwsze jednostki przetwórcze określonych czynności / Dz. U. Nr 139, poz. 979/. Zdaniem organu, wnioskodawca zobowiązany był do złożenia wspomnianej deklaracji w terminie do 15. 09. 2007 r. Brak deklaracji skutkował odmową przyznania płatności do roślin energetycznych, bowiem zgodnie z dokonaną kontrolą administracyjną powierzchnia upraw roślin energetycznych wynosiła 0,00 ha. Ze względu na różnicę między powierzchnią deklarowaną działek wskazanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną, niezależnie od odmowy przyznania płatności do upraw energetycznych nałożono na wnioskodawcę sankcję powołując się na art. 51 ust. 2 i 3 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21.04.2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych rozporządzeniem Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników / Dz. Urz. WE Nr L 141 z 30.04.2004./. Zdaniem organu , przepis ten w sytuacji stwierdzenia różnicy przekraczającej 50 % między powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną powoduje odmowę przyznania płatności i nakłada sankcję wieloletnią w wysokości przypadającej na różnicę między powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną. Decyzja stała się przedmiotem odwołania, w części dotyczącej odmowy przyznania płatności do roślin energetycznych. Zdaniem odwołującego się, nie było podstaw do dokonania odmowy wspomnianej dopłaty, bowiem w dacie składania wniosku tj. w dniu 12.05.07r. złożone zostały wszystkie żądane dokumenty. Wnioskodawca powołuje się na okoliczność, że uzyskał informację, iż w przypadku wątpliwości czy też braku dokumentów Agencja w miarę potrzeb skontaktuje się. W miesiącu październiku odwołujący się otrzymał wiadomość, iż zobowiązany jest do złożenia oświadczenia o zgodnym zamiarze stron i celu umowy zawartej z pierwszym odbiorcą na dostawę rzepaku energetycznego. Z treści wspomnianego pisma nie wynikał bezpośrednio obowiązek złożenia innych jeszcze dokumentów. Składając wniosek o płatności w 2008 r. również nie uzyskał informacji o konieczności złożenia dodatkowych dokumentów w odniesieniu do roślin energetycznych. W wyniku rozpoznania przedmiotowego odwołania, Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu utrzymał stanowisko przedstawione w decyzji organu pierwszej instancji uznając, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, skarżący wnosił o przywrócenie płatności energetycznych i zniesienie sankcji karnych. W uzasadnieniu podtrzymał argumentację podniesioną na etapie postępowania odwoławczego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (§1) a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Nadto zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy te sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone ustawą. Jeżeli skutkiem wyroku Sądu jest wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego, to wyrok ten ma charakter konstytutywny, tzn. pozbawia mocy obowiązującej decyzję. Następuje więc powrót do takiej sytuacji przed organami administracji publicznej, która miała miejsce przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Postępowanie administracyjne jest kontynuowanie, a sprawa podlega ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu. W ocenie Sądu wniesiona skarga w zakresie obejmującym nałożenie sankcji zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja w tej części narusza prawo. Na wstępie rozważań należy odnieść się do tego, czy mając na względzie obowiązujące przepisy, Skarżący uprawniony był do otrzymania płatności do upraw roślin energetycznych. Ustawodawca krajowy uregulował warunki przyznania tej płatności w ustawie z dnia 26 lutego 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego /Dz. U. Nr 35,poz. 217 ze zm. / . Warunkiem wypłaty płatności do upraw roślin energetycznych, przed przetworzeniem surowca, jest dostarczenie wymaganej ilości surowca do podmiotu skupującego lub pierwszej jednostki przetwórczej i złożenie przez wnioskodawcę stosownej deklaracji. W deklaracji tej wnioskodawcy są zobowiązani informować zgodnie z rozporządzeniem Komisji (WE) nr 1973/2004 o łącznej ilości zbieranych surowców w rozbiciu na gatunki oraz potwierdzają dostarczone ilości surowców a także strony, do których skierowano takie dostawy. W art. 17 ust. 4 pkt 3 przywołanej wyżej ustawy z dnia 26 lutego 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego Minister właściwy do spraw rolnictwa zobowiązany został do określenia w drodze rozporządzenia terminów dokonywania przez wnioskodawców, podmioty skupujące i pierwsze jednostki przetwórcze określonych czynności, w tym składania dokumentów i przedstawiania informacji, w zakresie określonym dla państwa członkowskiego w rozporządzeniu nr 1973/2004, mając na względzie terminy wypłaty płatności do upraw roślin energetycznych oraz uwzględniając umożliwienie przeprowadzenia kontroli danych zawartych we wnioskach o przyznanie płatności do upraw roślin energetycznych oraz kontroli przetwarzania roślin energetycznych. Zgodnie w tą dyspozycją Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi Rozporządzeniem z dnia 23 lipca 2007 r. w sprawie terminów dokonywania przez wnioskodawców, podmioty skupujące i pierwsze jednostki przetwórcze określonych czynności / Dz. U. Nr 139, poz. 979 ze zm./ określił terminy dokonywania określonych czynności, w tym składania dokumentów i stosownych przedstawiania informacji przez wnioskodawców, podmioty skupujące i pierwsze jednostki przetwórcze, w zakresie określonym dla państwa członkowskiego w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającym szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz. Urz. UE L 345 z 20.11.2004, str. 1, z późn. zm.), zwanym dalej "rozporządzeniem nr 1973/2004". W § 2 rozporządzenia Minister Rolnictwa wskazał terminy w jakich wnioskodawca zobowiązany jest składać stosowne dokumenty kierownikowi biura powiatowego ARiMR. W pkt 3 podano terminy składania deklaracji o ilości roślin energetycznych zebranych w okresie od dnia 1 stycznia do dnia 31 grudnia roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności energetyczne i tak : a) od dnia 15 marca do dnia 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności energetycznej - w przypadku roślin energetycznych dostarczonych do podmiotu skupującego lub pierwszej jednostki przetwórczej w okresie od dnia 1 stycznia do dnia 14 marca tego roku, b) do dnia 15 września roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności energetycznej - w przypadku roślin energetycznych dostarczonych do podmiotu skupującego lub pierwszej jednostki przetwórczej w okresie od dnia 15 marca do dnia 15 sierpnia tego roku, c) do dnia 15 listopada roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności energetycznej - w przypadku roślin energetycznych dostarczonych do podmiotu skupującego lub pierwszej jednostki przetwórczej w okresie od dnia 16 sierpnia do dnia 10 listopada tego roku, d) do dnia 25 listopada roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności energetycznej - w przypadku roślin energetycznych dostarczonych do podmiotu skupującego lub pierwszej jednostki przetwórczej w okresie od dnia 11 listopada do dnia 20 listopada tego roku, e) w terminie 5 dni od dnia dostawy - w przypadku roślin energetycznych dostarczonych do podmiotu skupującego lub pierwszej jednostki przetwórczej w okresie od dnia 21 listopada roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności energetycznej, do dnia 1 maja roku następującego po tym roku . Dostawy rzepaku do podmiotu uprawnionego w sprawie będącej przedmiotem niniejszej skargi, miały miejsce w okresie objętym lit. b cyt. rozporządzenia tj. 15 marca – 15 sierpnia to zaś oznacza, że stosowną deklarację wymaganą obowiązującymi przepisami należało złożyć do dnia 15 września roku, w którym miała miejsce dostawa. Niesporne w sprawie jest ustalenie dokonane w ramach kontroli administracyjnej przeprowadzonej przez organ, że Skarżący nie złożył w stosownym terminie wymaganej przepisami deklaracji o ilości zebranych i dostarczonych roślin energetycznych do zatwierdzonego podmiotu skupującego. Zauważyć należy, że faktycznie w dacie składania przez Skarżącego wniosku o przyznanie płatności do upraw energetycznych nie był znany termin składania deklaracji ale to nie zwalniało od dopełnienia obowiązku, który powstał po tej dacie. Dla uzyskania płatności do roślin energetycznych niezbędne jest dopełnienie szeregu wymogów formalnych, brak któregokolwiek z nich powoduje, że wniosek jako niekompletny nie może stanowić podstawy do wypłaty wnioskowanej płatności. Konsekwencją tego musiało być pozbawienie prawa do uzyskania płatności do roślin energetycznych . Do rozważenia pozostaje kwestia zastosowania przez organy obu instancji Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa sankcji w oparciu o przepis art. 51 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.U.UE L z dnia 30 kwietnia 2004 r.). Zgodnie z tym przepisem jeśli dla całkowitego ustalonego obszaru objętego pojedynczym wnioskiem, z wyjątkiem skrobiowych odmian ziemniaka, nasion i tytoniu, zgodnie z tytułem IV rozdziały 6, 9 i 10c rozporządzenia (WE) nr 1782/2003, obszar zadeklarowany przekracza obszar ustalony zgodnie z art. 50 ust. 3-5 tego rozporządzenia o więcej niż 30 %, pomoc, do której rolnik byłby uprawniony zgodnie z art. 50 ust. 3-5 tego rozporządzenia zostanie cofnięta na dany rok kalendarzowy w ramach tych programów pomocowych. Jeśli różnica ta przekracza 50 %, rolnik będzie również wyłączony z otrzymywania pomocy do wysokości równej kwocie odpowiadającej różnicy między obszarem zadeklarowanym a zatwierdzonym zgodnie z art. 50 ust. 3 do 5. Kwota ta podlega odliczeniu od płatności pomocowych w ramach jakiegokolwiek systemu wsparcia, o którym mowa w tytułach III, IV i IVa rozporządzenia (WE) nr 1782/2003, lub w ramach dodatkowej kwoty pomocy ustanowionej w art. 12 tego rozporządzenia, do których dany rolnik jest uprawniony w kontekście wniosków, jakie złożył w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym wykrycia różnicy. Sposób ustalania powierzchni kwalifikującej się do przyznania płatności do upraw roślin energetycznych a także powierzchni zawyżonej, organ ustalił na podstawie art. 51 ust. 3 cyt. wyżej rozporządzenia z treści którego wynika, iż do celów niniejszego artykułu, jeśli rolnik wnioskujący o pomoc na uprawę roślin energetycznych zgodnie z odpowiednio art. 88 rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 lub deklarujący działki jako odłogowane w rozumieniu art. 55 lit. b) lub art. 107 ust. 3 pierwszego akapitu tego rozporządzenia nie dostarczy wymaganej ilości danego surowca, uważać się będzie, że nie spełnił swoich zobowiązań w odniesieniu do działek przeznaczonych odpowiednio na uprawy energetyczne lub do odłogowania, pod względem obszaru obliczonego przez pomnożenie powierzchni ziemi uprawianej i wykorzystywanej przez niego do produkcji surowców przez brakującą ilość dostawy tego surowca. Mając na uwadze stan faktyczny niniejszej sprawy należy zadać sobie pytanie czy możemy mówić o tym, że skarżący wnioskujący o pomoc do uprawy roślin energetycznych nie dostarczył wymaganej ilości danego surowca. Oprócz konieczności złożenia w terminie deklaracji wynikającej z rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 lipca 2007 r. w sprawie terminów dokonywania przez wnioskodawców, podmioty skupujące i pierwsze jednostki przetwórcze określonych czynności / Dz. U. Nr 139, poz. 979 ze zm./ do której to czynności był niewątpliwie zobligowany, dopełnionych zostały szereg formalności, z treści których niewątpliwie wynikało, że surowiec został dostarczony. Wskazuje na to choćby informacja dotycząca dostaw realizowanych w ramach płatności do upraw roślin energetycznych za rok 2007 sporządzona przez zatwierdzony podmiot skupujący – Spółkę z o.o. "B". Czy zatem sam brak złożenia w terminie wspomnianej deklaracji może i powinien skutkować nałożeniem sankcji, zdaniem Sądu nie. Wniosek niekompletny w tym także z powodu nie złożenia w terminie stosownej deklaracji o ilości roślin energetycznych zebranych i dostarczonych do zatwierdzonego podmiotu skupującego rodzi skutek w postaci braku możliwości uzyskania wnioskowanych płatności. W sytuacji faktycznego dokonania dostaw wymaganej ilości surowca i zadeklarowania nie kwestionowanej we wniosku powierzchni upraw roślin energetycznych, nie możemy mówić o różnicy między powierzchnią zadeklarowana a stwierdzoną, tym samym nie są spełnione przesłanki wynikające z cyt. art. 51 ust. 2 i 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.U.UE L z dnia 30 kwietnia 2004 r.), którego tytuł brzmi "Zmniejszenia płatności i wykluczenia od płatności w przypadku przekroczenia powierzchni wnioskowanej" Zastosowana przez Agencję sankcja polegająca na potrącaniu z przyznanych płatności na podstawie wniosków składanych w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodności w zakresie powierzchni deklarowanej upraw energetycznych w stanie faktycznych obejmującym niniejszą sprawę, pozbawiona jest podstaw faktycznych i prawnych. Nieuzasadnione jest przyjęcie w drodze wykładni, iż jeszcze inne przypadki mogą skutkować powinnością nałożenia sankcji na rolnika wnioskującego o określone płatności. Brak złożenia w stosownym terminie deklaracji o ilości dostarczonych roślin energetycznych nie mieści się w katalogu spraw rodzących skutek w postaci wskazanej wyżej sankcji. Mając na względzie powyższe, należało orzec jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./.