I SA/Op 280/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Zborzyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Gocki Sędzia WSA Marta Wojciechowska Protokolant St. sekr. sądowy Joanna Zamojska – Jaszczyk po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 5 listopada 2008 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych oddala skargę. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 5 listopada 2008r. 1. Skarżąca A. Z. w dniu 11 maja 2007r. złożyła w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt, deklarując przy tym wybór pakietu na lata 2005-2009 oznaczonego jako "ochrona gleb i wód" o kodzie K01 oraz "międzyplon ścierniskowy" o kodzie K01c; w obu przypadkach podała ten sam areał swojego gospodarstwa o pow. 35,16 ha. Płatności miała wynieść 18.283,20zł. 2. Pismem z dnia 28 września 2007r. skarżąca poinformowała Agencję, że do dnia 30 września 2007r. na działkach zgłoszonych do powyższych pakietów programu rolnośrodowiskowego nie zostanie wysiana gorczyca (międzyplon) w związku z opóźnieniem zbioru plonu głównego. 3. Biuro Powiatowe Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. w dniu 14 stycznia 2008r., telefonicznie poinformowało skarżącą o kontroli, która odbędzie się na jej działkach rolnych w dniu 15 stycznia 2008r. Kontrola została przeprowadzona, a w protokole czynności kontrolnych inspektorzy Agencji stwierdzili, że na działkach skarżącej znajdowały się wymarznięte i skiełkowane ziarna gorczycy. Jednocześnie w dniu kontroli nie był spełniony wymóg pokrycia roślinnością 33% gruntów ornych. Powierzchnia gruntów ornych w gospodarstwie faktycznie wynosi 35,16 ha. Natomiast żadna powierzchnia gruntów ornych skarżącej nie była pokrytych roślinnością w okresie zimowym. 4. Skarżąca na powyższe okoliczności przedłożyła pismo własne z dnia 12 stycznia 2008r., nadane w dniu 15 stycznia 2008r., które wpłynęło do Biura Powiatowego Agencji w G. w dniu 16 stycznia 2008r., informujące, że w związku z występującym mrozem wysiana w terminie późniejszym niż 30 września 2007r., gorczyca wymarzła i z tego powodu nie był spełniony wymóg pokrycia roślinnością 33% gruntów ornych gospodarstwa w okresie zimowym. Do tego przedłożyła oświadczenie Kierownika Terenowego Zespołu Doradztwa Rolniczego w G. z dnia 04 lutego 2008r., dotyczące agrotechniki gorczycy uprawianej jako poplon (międzyplon) oraz zaświadczenie Dyrektora Stacji Doświadczalnej Oceny Odmian w G. z dnia 07 lutego 2008r., o występowaniu mrozów na tym obszarze w okresie od listopada 2007r.. do stycznia 2008r. Skarżąca przedłożyła również na piśmie z dnia 20 lutego 2008r. własne uwagi w sprawie. 5. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. decyzją z dnia [...], przyznał skarżącej płatność rolnośrodowiskową łącznej kwocie 7.313,59zł z tytułu pakietu K01 – "ochrona gleb i wód" oraz K01c – "międzyplon ścierniskowy". Uzasadnieniem tego rozstrzygnięcia był fakt, że skarżąca dokonała obsiewu swych gruntów po dniu 30 września 2007r. oraz, że mniej niż 33% gruntów ornych w gospodarstwie pokrytych zostało roślinnością w okresie zimowym. Stąd też w oparciu §8 i załącznik 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. nr 174, poz. 1809 ze zm.) zastosowano wobec skarżącej sankcje powierzchniowe w wymiarze 20% za przekroczenie terminu 30 września 2007r. oraz w wymiarze 50% za przekroczenie wspomnianego wyżej limitu 33%. Organ posłużył się przy tym następującymi obliczeniami: 35,16ha x 20%=7,032ha; 35,16ha - 7,032ha = 28,1292ha; 28,1292ha x 50% = 14,0646ha x 520zł (vide wniosek z dnia 11 maja 2007r.) = 7.313,59zł. 6. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca domagała się ponownego rozpatrzenia sprawy argumentując, że niezachowanie powyższych wymogów spowodowane było warunkami przyrodniczymi, na które nie miała ona wpływu. 7. Wskutek nieuwzględnienia odwołania Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję organu administracyjnego pierwszej instancji. Podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy: §2 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 3, §3 ust.1, §8 i załącznik 4 oraz §11 ust.4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. nr 174, poz. 1809 ze zm.); rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657) w związku z art. 23 rozporządzenia 1257/1999/WE z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR), nowelizującego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L 160, z 26.06.1999, z późn. zm.) oraz art. 13 i art. 20 rozporządzenia 817/2004/WE z dnia 29 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia 1257/1999 WE (Dz. Urz. WE L 153, z 30.04.2004). W ich świetle (załącznik 2 do rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004r.), w pakiecie "ochrona gleb i wód" (K01c), na gruntach ornych należy przestrzegać wymogu m.in. pokrycia roślinnością, w okresie zimy, co najmniej 33% gruntów ornych (lit. "b"), w przeciwnym razie stosuje się zmniejszenia, o których mowa w załączniku 5 do tego rozporządzenia, a to stawkę 50% za pozostawienie niepokrytych roślinnością mniej niż 33% gruntów oraz 20% za przekroczenie terminu wysiania poplonu do 30 września. Natomiast zgodnie art. 39 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) z dnia 29 kwietnia 2004r., 817/2004/WE dopuszcza się możliwość uwzględnienia przez Państwa Członkowskie, w indywidualnych przypadkach, siły wyżej według kategorii wymienionych tam od lit. a – f, takich jak – przykładowo - śmierć rolnika, jego niezdolność do wykonywania zawodu, poważna klęska żywiołowa itp. O okolicznościach tych należy zawiadomić organ na piśmie wskazując odpowiednie dowody. W tym stanie rzeczy organ uznał do obowiązków producenta rolnego realizującego przedsięwzięcie rolnośrodowiskowe jest coroczne utrzymywanie w okresie zimowym, co najmniej 33% gruntów ornych gospodarstwa pokrytych roślinnością. Ma to na celu ochronę gleb przed erozją i wyjałowieniem. Skarżąca – co bezsporne – tego obowiązku nie spełniła. Na usprawiedliwienie w piśmie, które wpłynęło do Biura Powiatowego Agencji w G. w dniu 16 stycznia 2008r podała, że przyczyną tej sytuacji są panujące mrozy. Zdaniem organu nie jest to dostateczne wyjaśnienie, o którym mowa w art. 39 ust. 1 i 2 cytowanego rozporządzenia Komisji (WE) z dnia 29 kwietnia 2004r. Do tego w ocenie organu o tym, że okoliczności występujące w niniejszej sprawie nie mają nadzwyczajnego charakteru, przyczyniła się sama skarżąca, która nie wysiała międzyplonu (gorczycy) do 30 września 2007r. Termin ten jest o tyle istotny, że jego zachowanie sprawia, że rośliny dłużej wzrastają w korzystniejszych warunkach, zanim nadejdą pierwsze przymrozki. Jak sama skarżąca podała w jednym ze swych pism, nie wysianie międzyplonu spowodowane było opóźnionym zbiorem plonu głównego (kukurydzy). W tym stanie rzeczy, w ocenie organu, skarżąca sama wywołała ryzyko nie utrzymania się uprawy. 8. W skardze skarżąca podtrzymała dotychczasowe argumenty opierające się na tym, że nie może ona ponosić odpowiedzialności za warunki pogodowe. A na kształt poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych wpływa fakt późnego przeprowadzenia kontroli na miejscu. Gdyby kontrola odbyła się wcześniej jej ustalenia byłyby. Do tego czasu, bowiem bezśnieżna zima, wiatry i mróz spowodowały, że międzyplon w postaci gorczycy nie utrzymał się i z tych przyczyn powierzchnia jej gospodarstwa nie była w co najmniej 33% pokryta roślinnością w okresie zimowym. 9. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. wniósł o oddalenie skargi w oparciu o dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny weryfikuje sprawę pod kątem legalności rozstrzygnięć dokonanych przez organy administracji. Kontrola ta obejmuje poszukiwanie przesłanek nieważności postępowania, wznowienia postępowania oraz prawidłowości zastosowania przez organy przepisów postępowania oraz prawa materialnego – art. 1 §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) i art. 3 §2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze m.) dalej: [P.p.s.a.]. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna ze wspomnianych wyżej okoliczności mogąca doprowadzić do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Organy administracji: Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. działający w pierwszej instancji oraz Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. działający w drugiej instancji wydali decyzje mające pełne oparcie w przepisach prawa. Organy wyczerpująco zebrały materiał dowodowy, zgodnie z art. 77 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) [dalej K.p.a.] oraz nie uchybiły przy tym zasadom określonym w rozdziale 2 działu I K.p.a. które przewidują podstawowe założenia prowadzenia postępowania takie jak przykładowo: obiektywnie, przekonywująco, terminowo itp. Za pomocą kontroli przeprowadzonej na miejscu ustalono, że na działkach skarżącej znajdują się wymarznięte i skiełkowane ziarna gorczycy. Jednocześnie w dniu kontroli ustalono, że nie był spełniony wymóg pokrycia roślinnością 33% gruntów ornych gospodarstwa. Powierzchnia gruntów ornych w gospodarstwie faktycznie wynosi 35,16 ha. Natomiast żadna powierzchnia gruntów ornych skarżącej nie była pokrytych rośliną w okresie zimowym. Dowodem na to jest protokół kontroli z dnia 15 stycznia 2008r. Za pomocą pisemnych wyjaśnień skarżącej zawartych w pismach z dnia 28 września 2007r. i 12 stycznia 2008r. oraz z dnia 20 lutego 2008r. ustalono, że z powodu opóźnionego zbioru plonu głównego, gorczyca (międzyplon) nie została wysiana do dnia 30 września 2007r., a dodatkowo przyczyną niepokrycia 33% powierzchni gruntów ornych gospodarstwa roślinnością w okresie zimowym jest występujący mróz. Na okoliczność występujących w tym okresie warunków atmosferycznych oraz technik upraw gorczycy organy uwzględniły dowody zaoferowane przez skarżącą w postaci oświadczenia Kierownika Terenowego Zespołu Doradztwa Rolniczego w G. z dnia 04 lutego 2008r. dotyczącego agrotechniki gorczycy uprawianej jako poplon (międzyplon) oraz zaświadczenia Dyrektora Stacji Doświadczalnej Oceny Odmian w G. z dnia 07 lutego 2008r. o występowaniu mrozów na tym obszarze w okresie od listopada 2007r. do stycznia 2008r. Ustalenia te należy uznać za wyczerpujące, jednak istotą rzeczy jest ich ocena. I tak okoliczność związana z występowaniem we wskazanym okresie mrozów nie ma żadnego znaczenia w niniejszej sprawie. Mogłoby się tak stać gdyby przybrały one charakter poważnej klęski żywiołowej, tak się jednak nie stało. Będzie o tym mowa jeszcze poniżej. Na potrzeby podjętego w sprawie rozstrzygnięcia organy prawidłowo uznały, że skarżąca z przyczyn leżących wyłącznie po jej stronie nie wysiała międzyplonu w terminem przewidzianym przepisami prawa, a to 30 września. Stało się tak dlatego, że zbiór plonu głównego na tych gruntach był opóźniony. Istotą wprowadzenia terminu dnia 30 września, w rozporządzeniu z dnia 20 lipca 2004r. jest to aby zapewnić roślinom uprawionym w ramach międzyplonu możliwie długi okres rozwoju w sprzyjających warunkach klimatycznych. Powodzenie uprawy międzyplonów ścierniskowych (taki pakiet zadeklarowała skarżąca) w dużej mierze jest uzależnione bowiem od długości okresu jaki upłynie od zbioru rośliny przedplonowej i zasiania międzyplonu, a wystąpieniem pierwszych jesiennych przymrozków. Dochowanie tego terminu eliminuje ryzyko niedostatecznego ukorzenia się rośliny oraz jej niewystarczającej odporności na czynniki zewnętrzne. Bezspornym jest, że skarżąca tego terminu nie zachowała, co uzasadniało zastosowanie wobec niej 20% zmniejszenia płatności za uchybienie terminowi obsiania przewidzianej w załączniku 5 rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004r. Wobec poczynionych w powyższy sposób prawidłowych ustaleń faktycznych konieczne było też zastosowanie wobec skarżącej zmniejszenia płatności o 50%, o którym mowa w tym rozporządzeniu, a to z tytułu pozostawienia w gospodarstwie mniej niż 33 % gruntów ornych pokrytych roślinnością w okresie zimowym. Przyczyną tego stanu rzeczy – wbrew twierdzeniom skarżącej - nie były warunki klimatyczne. Organy administracji prawidłowo rozważyły te okoliczności. Decydujące znaczenie ma tutaj zachowanie producenta rolnego, który zobowiązany jest biorąc udział w programie rolnośrodowiskowym do zachowania zwykłej dobrej praktyki rolniczej, o której mowa w rozporządzeniu Rady WE z dnia 17 maja 1999 nr 1257/1999/WE. Tej – określonej przepisami prawa – staranności skarżąca nie zachowała i opóźniając się w obsianiu gruntów ornych międzyplonem wywołała ryzyko jego utraty, a przez to nie spełnienia wymogu pozostawienia w okresie zimowym w gospodarstwie mniej niż 33 % gruntów ornych pokrytych roślinnością. Stąd też zastosowanie wobec niej drugiego ze wspomnianych zmniejszeń płatności w wysokości 50% odbyło się w granicach i na podstawie przepisów prawa. Odnosząc się do – wspomnianego już wcześniej – zarzutu występowania w okresie od listopada do stycznia ujemnych temperatur (mrozów) okoliczności tej nie można uznać za nadzwyczajną. Przepis art. 39 ust. 1 cytowanego rozporządzenia Komisji (WE) z dnia 29 kwietnia 2004r., 817/2004/WE o treści: bez uszczerbku dla rzeczywistych okoliczności, które należy uwzględnić w indywidualnych przypadkach, Państwa Członkowskie mogą uznać, w szczególności, następujące kategorie siły wyższej: a) śmierć rolnika; b) długoterminowa niezdolność rolnika do wykonywania zawodu; c) wywłaszczenie dużej części gospodarstwa, jeżeli wywłaszczenie to nie mogło być przewidziane w dniu podjęcia zobowiązania; d) klęska żywiołowa poważnie dotykająca grunty rolne gospodarstwa; e) wypadek powodujący zniszczenie budynków dla zwierząt gospodarskich; f) choroba epizootyczna dotykająca część lub całość należących do rolnika zwierząt gospodarskich. – w ocenie WSA w Opolu nie może być podstawą uwzględnienia zarzutów skarżącej podniesionych w niniejszej sprawie. Ustawodawca kategoryzując w cytowanym przepisie pojęcie siły wyższej nakazuje zaliczać do niej zdarzenia o dużym stopniu nieprzewidywalności. Natomiast na gruncie niniejszej sprawy występowanie w miesiącach od listopada do stycznia mrozów lub przymrozków jest właśnie okolicznością, która winna być przez producenta rolnego przewidziana. Również omówiony wyżej termin 30 września wprowadzony został po to, że w późniejszym okresie przewiduje się właśnie ujemne temperatury i aby uniknąć ich skutków roślina wysiana w tym terminie powinna się dostatecznie uodpornić. Także wiatr oraz brak śniegu w okresie zimowym nie są zjawiskami niespodziewanymi. Do tego mróz nieprzekraczający granic temperatur występujących na tym obszarze, nie wpisuje się w pojęcie klęski żywiołowej. Położenie geograficzne naszego kraju, a przede wszystkim zwykła obserwacja pogody wskazują, że zimy mogą być zarówno śnieżne jak też zupełnie pozbawione śniegu. Stąd też odmowa zastosowania przez organu administracji w niniejszej sprawie przepisu art. 39 ust. 1 cytowanego rozporządzenia Komisji (WE) z dnia 29 kwietnia 2004r. 817/2004/WE jest w pełni uzasadniona. Ku temu nie zostały też spełnione wymogi formalne zawarte w ust. 2 tego przepisu gdyż skarżąca nie zaoferowała dowodów na okoliczność siły wyżej. Wiarogodnych jednak dowodów zaoferować nie mogła gdyż zjawisko to nie wystąpiło w niniejszej sprawie. Z tych przyczyn zaskarżona decyzja nie narusza prawa i wobec tego Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a.