I SA/Op 287/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Łozowska Sędziowie Sędzia WSA Marta Wojciechowska (spr.) Sędzia WSA Anna Wójcik po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 października 2018 r. sprawy ze skargi D. S. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu z dnia 26 czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zawieszenia postepowania egzekucyjnego uchyla zaskarżone postanowienie. Przedmiotem skargi D. S. (dalej określanego jako strona, skarżący, zobowiązany) jest postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu z dnia 26 czerwca 2018 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Opolu z dnia 4 maja 2018r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Rozstrzygnięcie powyższe zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Opolu wszczął postępowanie egzekucyjne wobec majątku skarżącego, na podstawie tytułów wykonawczych o numerach: od [...] do [...] oraz od [...] do [...], obejmujących zaległości z tytułu nieopłaconych składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy. Zawiadomieniami z dnia 6 marca 2018r. organ egzekucyjny dokonał zajęcia rachunku bankowego w A S.A. Zawiadomienia o zajęciu zostały doręczone stronie, wraz z odpisami tytułów wykonawczych, w dniu 12 marca 2018r. Pismem z dnia 9 marca 2016 r. strona wniosła zarzuty w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego, oparte na art. 33 § 1 pkt 6 i 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017r., poz. 1201 ze zm.- zwanej dalej upea), tj. powołując się na niedopuszczalność egzekucji administracyjnej oraz brak doręczenia upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 upea. Dyrektor Oddziału ZUS w Opolu, stosownie do dyspozycji art. 35 § 1 upea, postanowieniem z 15 marca 2018 r., zawiesił postępowanie egzekucyjne do czasu wydania ostatecznego postanowienia w przedmiocie zgłoszonych zarzutów. Następnie, pismem z 13 kwietnia 2018 r. strona wystąpiła do organu z wnioskiem o zawieszenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie w/w tytułów wykonawczych do czasu rozpoznania przez ZUS złożonych przez nią wniosków (wniesionych pismami z dnia 14 marca 2018r.) o umorzenie egzekwowanych należności i składek. W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku organ egzekucyjny postanowieniem z dnia 4 maja 2018r., wydanym na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - dalej w skrócie "kpa") odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zawieszenia postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu stwierdził, iż brak jest podstaw do rozpatrzenia wniosku strony z uwagi na bezprzedmiotowość zgłoszonego żądania. Zgodnie z treścią art. 61a§ 1 kpa gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 kpa, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W sytuacji zatem, gdy prowadzone z majątku strony postępowanie egzekucyjne zostało już wcześniej zawieszone (postanowieniem z 15 marca 2018 r.), odmowa wszczęcia postępowania w zakresie rozpatrzenia wniosku strony dotyczącego zawieszenia postępowania egzekucyjnego była uzasadniona. W zażaleniu na to postanowienie skarżący zarzucił naruszenie art. 61a kpa w związku z art. 18 upea, poprzez bezzasadną odmowę wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o zawieszenie postępowania egzekucyjnego. Wskazał, iż jego intencją było zawieszenie postępowania egzekucyjnego do czasu rozpatrzenia zgłoszonych przez niego w odrębnym postępowaniu wniosków o umorzenie oraz rozłożenie na raty egzekwowanych należności. Natomiast postanowienie z dnia 15 marca 2018 r. zawiesza postępowanie egzekucyjne jedynie do czasu wydania ostatecznego postanowienia w sprawie zarzutów na postępowanie egzekucyjne. Stąd złożony 13 kwietnia 2018 r. wniosek o zawieszenie postępowanie egzekucyjnego nie był bezprzedmiotowy. Opisanym na wstępie postanowieniem Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Opolu utrzymał postanowienie I instancji w mocy, podzielając przyjęte w nim ustalenia i ich ocenę prawną. Organ nadzoru, akceptując stanowisko o braku podstaw do rozpoznania złożonego przez zobowiązanego wniosku o zawieszenie postępowania egzekucyjnego, wyjaśnił, że użyte w art. 61a § 1 kpa pojęcie "z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte" nie zostało w ustawie skonkretyzowane, niemniej jednak, jak wskazuje orzecznictwo, chodzi tu o przypadki, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Dotyczy to więc przykładowo sytuacji, gdy: a) sprawa nie podlega załatwieniu w formie decyzji, ponieważ ma charakter cywilnoprawny lub uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa albo brak przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji; b) złożony wniosek jest bezprzedmiotowy; c) toczy się już postępowanie administracyjne w tej samej sprawie albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie; d) strona żąda wszczęcia postępowania w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu albo wznowienia postępowania w sytuacji, gdy wcześniej została wniesiona skarga do sądu administracyjnego na decyzję mającą stanowić przedmiot postępowania nadzwyczajnego;. Zdaniem organu, jedna z takich sytuacji miała miejsce w sprawie, gdyż wniosek strony był bezprzedmiotowy. Bezsporna jest bowiem okoliczność, że organ egzekucyjny - działając na podstawcie art. 35 § 1 upea - postanowieniem z 15 marca 2018r. zawiesił prowadzone wobec zobowiązanego postępowanie egzekucyjne do czasu wydania ostatecznego postanowienia w przedmiocie zgłoszonych zarzutów. Z akt sprawy wynika, iż w dacie wydania rozstrzygnięcia organu I instancji (jak i w chwili obecnej) postępowanie egzekucyjne jest nadal zawieszone i nie zostało podjęte. Nie można więc zawiesić postępowania egzekucyjnego, które już jest zawieszone. Tym samym organ I instancji zasadnie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zawieszenia postępowania egzekucyjnego, o co wnosił zobowiązany pismem z dnia 13 kwietnia 2018r., w związku z czym zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Końcowo Dyrektor Izby wyjaśnił, iż wnioski zobowiązanego o umorzenie egzekwowanych należności zostały już rozpoznane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, który wydał decyzje odmawiające umorzenia egzekwowanych należności wraz z odsetkami. Również wnioski o rozłożenie na raty zostały już rozpoznane. Zgodnie z informacją zawartą w piśmie Dyrektora Oddziału ZUS z dnia 5 czerwca 2018 r. wniosek z dnia [...]. został rozpatrzony pozytywnie, w dniu 10 maja 2018 r. wyrażona została zgodna na udzielenie ulgi w spłacie należności (84 raty). Strona została powiadomiona o warunkach podpisania umowy m.in. opłacenie składek począwszy od miesiąca marca 2018 r. W skardze wniesionej na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skarżący zarzucił naruszenie art. 7 kpa poprzez załatwienie sprawy z pominięciem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. Podnosząc ten zarzut wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia jak i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przypisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył argumentację zawartą w zażaleniu. Dodatkowo podniósł, iż od [...]. świadczy pracę na terenie [...], w związku z czym złożył wniosek o ustalenie wobec jego osoby ustawodawstwa [...] i w tej sytuacji odprowadzanie składek na ubezpieczenie społeczne w obu państwach członkowskich jest niedopuszczalne. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów niż w niej podniesione. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) w związku z art. 1 i 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) – dalej jako: [ppsa] sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę organów administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem. W świetle art. 3 § 2 pkt 2 ppsa kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa, uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto, w myśl przepisu art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (niemającym zastosowania w sprawie). Zgodnie z treścią art. 135 ppsa, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Dla porządku wyjaśnić należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie postępowania uproszczonego, ponieważ skarga dotyczyła postanowienia. Stosownie do art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ppsa sprawa, w której przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym może być rozpoznana w trybie uproszczonym, czyli na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W wyniku rozpoznania sprawy w zakresie i według kryteriów określonych powołanymi wyżej przepisami - Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowi postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu z dnia 26 czerwca 2018 r. utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Opolu z dnia 4 maja 2018 r., którym odmówiono D. S. wszczęcia postępowania w sprawie zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Odmowę wszczęcia postępowania oparto o przepis art. 61a § 1 kpa, zatem rozważenia przede wszystkim wymagało, czy wystąpiły przesłanki do jego zastosowania. Zgodnie art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Natomiast w myśl art. 61a § 1 kpa, jeśli żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1771/12, z treści omawianego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie żądania wszczęcia postępowania w konkretnej sprawie nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. W rozpatrywanej sprawie organy obu instancji za przyczynę odmowy wszczęcia postępowania uznały bezprzedmiotowość zgłoszonego przez skarżącego żądania, dotyczącego zawieszenia postępowania egzekucyjnego, prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych o numerach: od [...] do [...] oraz od [...] do [...]. Bezprzedmiotowość ta, zdaniem organów, wynikała z faktu, że przedmiotowe postępowanie egzekucyjne zostało zawieszone jeszcze przed złożeniem wniosku strony - postanowieniem Dyrektora Oddziału ZUS w Opolu z dnia 15 marca 2018 r., wydanym na podstawie art. 35 § 1 upea - i nie można było w rezultacie zawiesić postępowania, które zostało już wcześniej zawieszone. W ocenie Sądu, organy egzekucyjne wadliwie oceniły charakter zgłoszonego przez skarżącego żądania, jako inicjującego samodzielne postępowanie w przedmiocie zawieszenia postępowania egzekucyjnego, co w konsekwencji doprowadziło je do błędnych wniosków o wystąpieniu w sprawie przesłanek uzasadniających odmowę wszczęcia postępowania w trybie art. 61a §1 kpa. Istotnym w tym miejscu jest wskazanie, że zawieszenie postępowania egzekucyjnego w administracji - a tego właśnie dotyczył wniosek skarżącego z 13 kwietnia 2018 r. - wiąże się z wystąpieniem okoliczności uzasadniających czasową przerwę w jego prowadzeniu. Instytucja ta została uregulowana w art. 56 upea, zgodnie z którym, postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu w całości lub w części: 1) w razie wstrzymania wykonania, odroczenia terminu wykonania obowiązku albo rozłożenia na raty spłat należności pieniężnej; 2) w razie śmierci zobowiązanego, jeżeli obowiązek nie jest ściśle związany z osobą zmarłego; 3) w razie utraty przez zobowiązanego zdolności do czynności prawnych i braku jego przedstawiciela ustawowego; 4) na żądanie wierzyciela; 5) w innych przypadkach przewidzianych w ustawach. Organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania egzekucyjnego, na które przysługuje zażalenie (§ 3 i 4 art. 56). Katalog przesłanek uzasadniających zawieszenie postępowania egzekucyjnego wymienionych w ww. przepisie ma charakter zamknięty. Jak podkreśla się w orzecznictwie, przepis ten wylicza w sposób enumeratywny okoliczności zawieszenia postępowania egzekucyjnego i wyczerpująco reguluje omawianą instytucję prawa. Dlatego też nie jest możliwe w oparciu o przepis art. 18 upea w zw. z art. 94 § 1 kpa modyfikowanie (rozszerzanie) przesłanek zawieszenie postępowania egzekucyjnego. Organ egzekucyjny jest przy tym związany treścią tej normy prawa, co oznacza, że nie pozostawia ona swobody wyboru co do zawieszenia, czy odmowy zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Jeżeli zachodzi którakolwiek ze wskazanych wyżej przesłanek, to organ egzekucyjny ma obowiązek zawieszenia postępowania. Podkreślenia przy tym wymaga - co ma kluczowe znaczenie w realiach rozpatrywanej sprawy - że zawieszenie postępowania ma zawsze charakter wpadkowy, incydentalny. Organ administracji nie prowadzi samodzielnego postępowania w przedmiocie zawieszenia, albowiem postępowanie prowadzone na podstawie art. 56 upea jest postępowaniem incydentalnym w obrębie postępowania egzekucyjnego, a jego istotę stanowi ustalenie, czy w danym przypadku wystąpiły okoliczności uzasadniające czasową przerwę w prowadzeniu egzekucji. Stwierdzić zatem należy, że organy egzekucyjne wadliwie zakwalifikowały wniosek strony o zawieszenie postępowania administracyjnego jako wszczynający nowe postępowanie "w przedmiocie zawieszenia postępowania" w rozumieniu art. 61 § 1 kpa, nie dostrzegając, że dotyczył on jedynie incydentalnej, wpadkowej kwestii (w tej sprawie: zawieszenia postępowania) wynikłej w toku głównego postępowania egzekucyjnego. Z tej przyczyny, wbrew stanowisku organów, art. 61a § 1 kpa nie mógł mieć zastosowania do rozpatrzenia wniosku skarżącego z 13 kwietnia 2018 r. Z przepisu tego bowiem jednoznacznie wynika, iż chodzi o żądanie, o którym mowa w art. 61 kpa, a więc żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego. Nie budzi wątpliwości w świetle brzmienia całego art. 61 kpa, że chodzi o postępowanie administracyjne jako takie, a nie część takiego postępowania związaną z rozstrzygnięciem kwestii wpadkowych. Nie ma natomiast jako takiego odrębnego postępowania administracyjnego, którego przedmiotem byłoby zawieszenie postępowania (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 18 października 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 710/12). Dla prawidłowego ustalenia stanu prawnego w niniejszej sprawie istotne było zatem to, że wniosek skarżącego dotyczył kwestii zawieszenia postępowania egzekucyjnego, która nie może być traktowana jako odrębne i samodzielne postępowanie administracyjne, o którym mowa w art. 61 § 1 kpa. Tut. Sąd w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA w Warszawie z dnia 27 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1702/11, w którym wskazano, iż "przepis art. 61a § 1 kpa stosuje się do rozstrzygania wniosków wszczynających postępowanie w sprawie indywidualnej, a nie do złożonych w toku toczącego się postępowania wniosków o charakterze wpadkowym (...). Skutecznie wszczęte postępowanie administracyjne jest jedno i toczy się w danej sprawie, a wnioski o charakterze wpadkowym są rozstrzygane w jego toku." Reasumując Sąd stwierdza, że organy egzekucyjne naruszyły prawo procesowe poprzez wadliwe zastosowanie w sprawie art. 61a § 1 kpa. Na podstawie tego przepisu nie można bowiem orzekać w przedmiocie wniosku strony o zawieszenie postępowania. Wniosek skarżącego winien zostać rozpatrzony w trybie art. 56 upea w ramach wszczętego postępowania egzekucyjnego, a organy, po rozpatrzeniu, czy okoliczności wskazane w tym wniosku dawały podstawę do zawieszenia postępowania egzekucyjnego, zobowiązane będą do wydania stosownego postanowienia, na podstawie art. 56 § 3 upea. W świetle wskazanych wyżej okoliczności konieczne było zatem uchylenie zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ppsa. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ podatkowy uwzględni powyższe stanowisko Sądu. Końcowo wskazać należy, że w przedmiotowej sprawie nie mogą odnieść skutku zarzuty skargi, które nie dotyczą zaskarżonego postanowienia, tj. dotyczące przeszkód wykonania warunków układu ratalnego oraz ustalenia właściwego ustawodawstwa w związku z wykonywaniem działalności na własny rachunek w [...] i podjęciem od listopada 2017r. pracy najemnej w [...]. Kwestie te wykraczają bowiem poza zakres przedmiotowej sprawy, stąd nie mogą zostać poddane ocenie Sądu. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa orzekł jak w sentencji.