I SA/Op 311/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur Protokolant St. referent Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Dyrektora Regionalnego Centrum Krwiodawstwa i Krwiolecznictwa w Opolu z dnia 26 lutego 2025 r., nr L. dz. 181/DN/2025 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Dyrektora Regionalnego Centrum Krwiodawstwa i Krwiolecznictwa w Opolu na rzecz strony skarżącej A. C. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A. C. (dalej także: strona, wnioskodawca) jest decyzja Dyrektora Regionalnego Centrum Krwiodawstwa i Krwiolecznictwa w Opolu z dnia 26 lutego 2025 r., nr L. dz. 181/DN/2025 – wydana po rozpatrzeniu wniosku strony z dnia 25 stycznia 2025 r., o udzielenie informacji w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, kierowanej w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902 ze zm.), dalej jako: ustawa lub "u.d.i.p.", dotyczącej: 1) informacji o nagrodach i premiach przyznanych pracownikom Regionalnego Centrum Krwiodawstwa i Krwiolecznictwa w Opolu w latach 2022, 2023 i 2024 r., ze wskazaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska pracownika, kwoty nagrody, uzasadnienia jej przyznania oraz kopii dokumentów dotyczących przyznania nagrody; 2) postępowań sądowych, w których Regionalne Centrum Krwiodawstwa i Krwiolecznictwa było lub jest stroną w okresie od 2020 - 2025 r., a w szczególności wskazanie strony inicjującej postępowanie oraz jakie w sprawie zapadło rozstrzygnięcie, a także na jakim etapie postępowania sądowego jest dana sprawa – mocą której odmówiono udostępnienia informacji. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskami z dnia 25 stycznia 2025 r., (k. 1, k. 2 i k. 3 akt administracyjnych) wysłanymi mailem na adres Regionalnego Centrum Krwiodawstwa i Krwiolecznictwa w Opolu (dalej także: organ Centrum lub RCKiK) wnioskodawczyni zwróciła się o udzielenie informacji publicznej w zakresie, kolejno wg czasu ich nadania: 1) kontroli jakie miały miejsce, w RCKiK w latach 2020 – 2025, wskazanie podmiotu kontrolującego, daty kontroli i przedmiotu kontroli, a także protokołów wraz z załącznikami i korespondencji kontrolowanego i kontrolującego związanej z czynnościami kontrolnymi, tj. wniosek skierowany jako pierwszy (godz. 14:12), k. 3 akt administracyjnych; 2) postępowań sądowych, których Centrum było lub jest stroną (w wyszczególnionym w nim zakresie), tj. wniosek skierowany jako drugi (godz. 14:37), k. 1 akt administracyjnych; 3) nagród i premii przyznanych w latach 2022-2024 w wyszczególnionym w nim zakresie, tj. wniosek skierowany jako trzeci (g. 15.18), k. 2 akt administracyjnych. Pismem z dnia 7 lutego 2025 r. (k. 4) organ poinformował stronę, że w zakresie żądania danych dotyczących przeprowadzonych w Centrum kontrolach informacja stanowi informację przetworzoną i wezwał stronę do wykazania interesu publicznego, pod rygorem odmowy udzielenia informacji. Ponadto odnosząc się do wniosku w przedmiocie udzielenia informacji o przeprowadzonych kontrolach organ wezwał do sprecyzowania wniosku o jakie kontrole wnioskuje strona, a także poinformował o naliczeniu "stosownej" opłaty z tytułu przekształcenia dokumentu z formy papierowej na formę elektroniczną, jednocześnie podnosząc, że "nastąpi to po uszczegółowieniu zapytania". Podobnie organ ocenił zapytanie dotyczące postępowań sądowych z udziałem Centrum. Wskazał, że latach 2020-2025 toczyły się cztery postępowania sądowe, w których Centrum było stroną. Wyjaśnił organ, że w zakresie wskazania kategorii spraw i sygnatur wnioskowana informacja stanowi informację przetworzoną i w tym przypadku także wezwał stronę do wykazania interesu publicznego, pod rygorem odmowy udzielenia informacji. Następnie uczynił odesłania do publikacji prasowych, podając linki, gdzie opisano przedmiot postępowań sądowych. Nadto wskazał, że Centrum reprezentował adw. T. S., oświadczając, że z uwagi na upływ okresu archiwizacji nie posiada objętej zapytaniem umowy. Podając przyznane nagrody wskazał na przyznaną nagrodę roczną Dyrektorowi Centrum w latach 2021, 2022 i 2023. Do pisma dołączył organ regulamin wynagradzania, dowód przyznania nagród oraz zaskarżoną decyzję. W objętej skargą decyzji Centrum odmawiającej udzielenia informacji organ podniósł, że charakter przedmiotowych zapytań w jego ocenie nie odnosi się do informacji stanowiących informację publiczną, stąd jego zdaniem "jako takie nie mogą być udostępniane". Odnosząc się do pierwszego ze wskazanych zapytań, tj. o udzielenie informacji o nagrodach i premiach przyznanych pracownikom Regionalnego Centrum Krwiodawstwa i Krwiolecznictwa w Opolu w latach 2022, 2023 i 2024 r., ze wskazaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska pracownika, kwoty nagrody, uzasadnienia jej przyznania oraz kopii dokumentów dotyczących przyznania nagrody, wskazano, że Regionalne Centrum Krwiodawstwa i Krwiolecznictwa jest podmiotem w świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który mieści się w zakresie podmiotowym stosowania tej ustawy. Zdaniem Centrum z uwagi na zakres regulacji oraz formę prawną, obowiązek udzielenia informacji dotyczy wyłącznie osób pełniących funkcję publiczną. Dalej Centrum zaznaczyło, że pojęcie to na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej obejmuje każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Mając na uwadze tak przyjętą definicję osoby pełniącej funkcję publiczną, jedyną osobą mieszczącą się w tym kryterium jest Dyrektor Regionalnego Centrum Krwiodawstwa i Krwiolecznictwa w Opolu. Następnie organ argumentował, że pracownicy Regionalnego Centrum Krwiodawstwa i Krwiolecznictwa w Opolu nie są osobami pełniącymi funkcję publiczną, a zatem udzielenie informacji o nagrodach, czy wynagrodzeniach nie mieści się w zakresie informacji publicznej. W ocenie organu udzieleniu takich informacji sprzeciwia się również normatywna treść art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, albowiem udzielenie odpowiedzi na powyższe pytania byłoby sprzeczne z dobrem i interesem osób fizycznych - pracowników Regionalnego Centrum Krwiodawstwa i Krwiolecznictwa w Opolu. Z kolei w zakresie postępowań sądowych, w których Regionalne Centrum Krwiodawstwa i Krwiolecznictwa było lub jest stroną w okresie od 2020 - 2025 r., a w szczególności wskazanie strony inicjującej postępowanie oraz jakie w sprawie zapadło rozstrzygnięcie, a także na jakim etapie postępowania sądowego jest dana sprawa – zdaniem Centrum – niedopuszczalne jest udzielenie takich informacji, albowiem dane osób inicjujących bądź uczestniczących w tych postępowaniach są danymi osobowymi i dodatkowo danymi wrażliwymi, a nadto z uwagi na kolizję pomiędzy regulacjami dotyczącymi przepisów o ochronie danych osobowych, a normami dotyczącymi dostępu do informacji publicznej, przepisy ustawy przyznają prymat regulacjom dotyczącym ochrony danych osobowych, na co wskazuje treść art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W związku z powyższym uznano, że udzielenie żądanej przez wnioskodawczynię informacji byłoby sprzeczne z dobrem osób fizycznych, niezależnie w jakiej konfiguracji procesowej występowali. Na powyższą decyzję – jak wskazano na wstępie – skargę złożyła wnioskodawczyni. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1) art. 107 § 3 K.p.a. - przez sporządzenie uzasadnienia, które jest wewnętrznie sprzeczne; 2) art. 16 ust. 1 u.d.i.p. i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. - przez wydanie decyzji w sytuacji, gdy zdaniem organu informacja nie ma waloru informacji publicznej; 3) art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. - przez wydanie decyzji, chociaż organ nie wyjaśnił w dostateczny sposób przesłanek odmowy udostępnienia informacji. Formułując powyższe zarzuty skrżąca wniosła o uchylenie powyższej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając skargę strona skarżąca rozwinęła formułowane w jej petitum zarzuty. Akcentując, że organ z jednej strony odmawia udostępnienia informacji publicznej, zaś z drugiej strony twierdzi, iż wnioskowane przez nią informacje nie mają waloru informacji publicznej. Podobnie – jak podniosła – organ wskazuje, iż jedyną osobą pełniącą funkcję publiczną jest piastun organu, natomiast nie udostępnia informacji dotyczących tej osoby. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność działania organu administracji publicznej, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), zwanej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Na podstawie art. 134 § 2 p.p.s.a. może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Zgodnie zaś z art. 135 p.p.s.a. stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Ponadto na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 p.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Równocześnie wskazania wymaga, że skarga została wniesiona skutecznie w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a., tj. bez skorzystania przez stronę z prawa do złożenia do organu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przeprowadzona przez Sąd, w tych granicach, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten został podjęty z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W ocenie Sądu organ nie dokonał w sprawie wszystkich koniecznych ustaleń czym w istotny sposób naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 148 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572) zwanej nadal K.p.a. Uzasadniając tak dokonaną ocenę w pierwszej kolejności przypomnieć trzeba, że zasady oraz tryb udostępniania informacji publicznej reguluje przywoływana powyżej i stanowiąca podstawę materialnoprawną działania organu w tej sprawie – ustawa o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta wprowadziła w art. 1 ust. 1 definicję legalną "informacji publicznej", przez którą to informację należy rozumieć "każdą informację o sprawach publicznych". Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej, przy czym informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 tej ustawy. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., obowiązek wydania decyzji administracyjnej spoczywa na organie zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej - poza sytuacjami, gdy zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania - w takich przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia, bo istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (zob. art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Odpowiednio do okoliczności faktycznych rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej powinno polegać zatem zasadniczo na: udostępnieniu informacji publicznej będącej w dyspozycji organu w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku - w drodze dokonania czynności materialno-technicznej, odmowie jej udzielenia - w drodze decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy w przypadku uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy (brak spełnienia warunku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy lub ograniczenie dostępu do informacji stosownie do art. 5 ustawy), wydaniu decyzji o umorzeniu postępowania - w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy lub poinformowaniu wnioskodawcy, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach ustawy, a więc nie dotyczy informacji publicznej. W drugiej zaś dostrzec należy, że rację ma strona skarżąca wskazując na niekonsekwencję organu, niespójność jego stanowiska a wręcz jego zmienność w uznawaniu tak charakteru żądanej informacji jak i swojej podmiotowości zobowiązującej go do jej udzielenia. Tym samym dla uporządkowania regionalne centra krwiodawstwa i krwiolecznictwa, które są albo częścią publicznej służby krwi, albo samodzielnymi publicznymi zakładami opieki zdrowotnej (SPZOZ), wykonują zadania publiczne i tym samym podlegają ministrowi właściwemu do spraw zdrowia lub innym podmiotom tworzącym, takim jak minister właściwy do spraw wewnętrznych dla Centrum MSWiA. Zgodnie z art. 27 ust. 1 pkt 1, 3-5, 7, 8 i 11-13 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o publicznej służbie krwi (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 1222, ze zm.), Regionalne Centrum Krwiodawstwa i Krwiolecznictwa (dalej także: RCKiK) realizują zadania w zakresie pobierania krwi i jej składników, preparatyki oraz zaopatrzenia w krew lub jej składniki do celów określonych w ustawie. RCKiK jest samodzielnym publicznym zakładem opieki zdrowotnej, utworzonym przez Skarb Państwa reprezentowanym przez ministra właściwego do spraw zdrowia; jest dofinansowywany w formie dotacji z budżetu państwa, z części będącej w dyspozycji ministra właściwego do spraw zdrowia, w zakresie zadań określonych w art. 27 ust. 1 pkt 1, 3-5, 7, 8 i 11-13 ustawy o publicznej służbie krwi. Regionalne Centrum Krwiodawstwa i Krwiolecznictwa jest bez wątpienia podmiotem leczniczym w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 2190 ze zm.), a tym samym jest podmiotem wykonującym zadania publiczne zobowiązanym do stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie Sądu tak przedmiot działalności Centrum zwłaszcza w jej sferze ochrony i bezpieczeństwa zdrowia, wskazuje, że mieści się on w ujęciu zdań publicznych a tym samym spraw publicznych. Punktem wyjścia do takiego wyróżnienia jest Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, która za takowe uznaje zadania realizowane powszechnie i użyteczne dla ogółu, służące zarazem osiąganiu celów wskazanych w Konstytucji RP i ustawach. Konstytucja RP, która określa podstawowe zadania władz publicznych. Takie przykładowe zadania, wynikające z ustawy zasadniczej, to ochrona zdrowia (art. 68 ust. 1-5). Ponadto prawo do informacji zostało zagwarantowane w art. 61 Konstytucji i obejmuje ono między innymi dostęp do dokumentów. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochrony porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji). Art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wiąże prawo do informacji publicznej z działalnością organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Ogólną zasadą, jest dostęp do informacji; wszelkie wyjątki od tej zasady powinny być zatem formułowane w sposób wyraźny, a wątpliwości powinny przemawiać na rzecz dostępu do nich. Art. 6 ust. 2 Traktatu o Unie Europejskiej stanowi, że "Unia przystępuje do europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Prawo do informacji postrzegane jest jako jedno z podstawowych praw człowieka. Art.15 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej stanowi, że każdy obywatel Unii Europejskiej i każda osoba fizyczna lub prawna zamieszkała lub mająca swoją siedzibę w państwie członkowskim ma prawo dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji. Wynikiem realizacji tego postanowienia jest Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1049/2001 z 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (Dz. Urz. WE 2001 L 145/43)". Wreszcie dostrzec należy, co wadliwie odkodowuje organ, informacja publiczna to "każda informacja o sprawach publicznych". Przedmiotem informacji publicznej w przypadku organów władzy publicznej i osób pełniących funkcje publiczne jest ich działalność. Co do innych podmiotów - dotyczy ich działalności w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Nadto mocą art. 61 ust. 4 Konstytucji, tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule określają ustawy. Pojęcie informacji publicznej określa ustawodawca w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Zgodnie z art. 1 tej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, jednak przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Przepis art. 6 u.d.i.p. wprowadza przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. W myśl art. 14 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma zapewniać transparentność działań nie tylko organów władzy publicznej ale szeroko rozumianych podmiotów realizujących zadania publiczne. Ma umożliwiać społeczną jej kontrolę, budować społeczeństwo obywatelskie i rozwijać demokrację uczestniczącą, w której obywatele mają wpływ na podejmowanie dotyczących ich decyzji. Dlatego żądana informacja, aby uzyskała walor informacji publicznej musi dotyczyć zgodnie z art. 1 ust. 1 "sprawy publicznej". Przedmiotem takiej informacji jest problem lub kwestie, które mają znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli lub też są ważne z punktu widzenia poprawności funkcjonowania organów państwa (zob. np. wyrok NSA z 11 marca 2015 r., sygn. I OSK 918/14, wszystkie przywoływane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; CBOSA). W ocenie Sądu wniosek odnosi się do informacji stanowiącej informację publiczną z tego względu, że stanowi informację o wydatkowaniu środków publicznych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości, że informację publiczną stanowi informacja o wydatkowaniu środków publicznych i w istocie tak należy zakwalifikować pytania zawarte we wniosku. Natomiast czym innym jest kwestia ewentualnego ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej. Tym samym jawi się uwaga, że ustawodawca wprowadził ograniczenia dostępu do informacji publicznej. I tak w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Przepis ten oznacza, że kwalifikacja żądanych informacji jako publicznych w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej nie skutkuje automatycznym ich udzieleniem zainteresowanemu. Konieczna jest bowiem ocena, czy nie zaistniała przypadkiem przesłanka dostęp taki wyłączająca. Chroniąc określoną informację publiczną przed jej uzewnętrznieniem ustawodawca posłużył się dwiema okolicznościami, a mianowicie wskazał na prywatność osoby fizycznej, jak też na tajemnicę przedsiębiorcy. Podkreślenia wymaga, że ustawodawca zastrzegł, że ochrona taka nie może dotyczyć informacji o osobach pełniących funkcje publiczne i mających związek z pełnieniem tych funkcji, jak też sytuacji, kiedy osoba fizyczna bądź też przedsiębiorca zrezygnowali z przysługującego im prawa. Ochrona prawa do prywatności zapewniona jest już w Konstytucji RP. Ustrojodawca w art. 47 ustanowił, że każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym. Z kolei art. 51 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że nikt nie może być obowiązany inaczej niż na podstawie ustawy do ujawniania informacji dotyczących jego osoby. Władze publiczne nie mogą zaś pozyskiwać, gromadzić i udostępniać innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym (art. 51 ust. 2 Konstytucji RP). Nie przesądzając o sposobie rozstrzygnięcia wniosku należy podkreślić, że Centrum zobowiązane było do jego rozpatrzenia w sposób określony w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, czego nie uczynił w sposób ustanowiony przez ustawodawcę. Jeszcze raz przypomnieć należy, że w myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). W tym samym terminie, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej winien wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia, o ile stwierdzi, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, na przykład wynikające z ograniczeń w dostępie do informacji publicznej, określonych w art. 5 u.d.i.p. W rozpoznawanej sprawie – zdaniem Sądu – nie powinno budzić żadnych wątpliwości, że Centrum nie udostępniło stronie skarżącej żądanych informacji w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, a wydana decyzja z uwagi na jej niespójność, sformułowania i twierdzenia w niej zawarte, jest wadliwa. Mając na uwadze powyższe, stwierdzić wypada, że nie nastąpiło udostępnienie informacji publicznej zgodnie z przepisami ustawy, to zaś uzasadnia skonstatowanie wadliwości działania organu w jego załatwieniu. Warto też odnotować, że decyzja organu sprowadza się w istocie, do opisu postępowania przed nim i przytoczenia części stanowiska doktryny odnośnie do zdefiniowania osoby pełniącej funkcję publiczną (str. 3 decyzji). Nie zawiera natomiast argumentów wskazujących jakie stanowisko w tym zakresie i dlaczego prezentuje organ. Zwłaszcza, że wydał decyzję odmowną wskazując na treść art. 5 ust. 2 ustawy. Zatem nie wiadomo dlaczego organ raz uznaje, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej a raz – wprost przewinie – że stanowią i korzystają z ochrony z uwagi na prywatności osoby, do której się odnoszą. Przedstawiony pogląd dotyczący dysponowania środkami publicznymi w aspekcie ochrony prywatności jest zbieżny ze stanowiskiem P. Szustakiewicza, które skład orzekający podziela, zajętym w glosie do wyroku NSA z 25 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2499/13 (ZNSA z 2015 r., nr 5 str. 175 i n.), w którym opowiedział się on za koniecznością udostępniania danych dotyczących niejako obrotu finansowego, przypominając, że dostęp do informacji publicznej jest ważnym elementem faktycznego funkcjonowania demokracji jako ustroju, w którym obywatele mają realny wpływ na sprawy publiczne i rzeczywiście kontrolują podmioty publiczne. Kontrola społeczna, prawo do wpływu na działanie podmiotów państwowych wiąże się przede wszystkim z kontrolą wydatkowania publicznych środków. Cechą demokracji w jej współczesnym rozumieniu jest możliwość dysponowania własnym majątkiem przez obywateli. W ramach umowy społecznej obywatele godzą się ponosić ciężary publiczne, ale w zamian powinni posiadać narzędzia realnej kontroli nad sposobami ich wydatkowania. Dlatego też nie wydaje się, aby dane dotyczące wysokości wydatkowania środków na nagrody czy premie nie mogły zostać ujawnione. Pytanie o koszty czy wydatkowanie środków finansowych służy kontroli ich rozdysponowania, w których udział ma podmiot publiczny. Wniosek o udostępnienie takich danych jest wykonaniem społecznej kontroli nad sposobem gospodarowania przez określony podmiot publicznymi pieniędzmi. W ocenie Sądu, niezależnie od wskazanej niekonsekwencji organu, co do oceny przedmiotu wniosku, stwierdzić należy, że stanowisko organu zawarte w decyzji jest zbyt lakoniczne i nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a. w zakresie elementów składowych uzasadnienia decyzji. Po jego lekturze nie wiadomo ani w czym konkretnie przejawia się ochrona prywatności zwłaszcza w aspekcie zażądanych przez skarżącą informacji. Wreszcie zauważenia wymaga, że łączne rozpoznanie trzech odrębnych wniosków skarżącej i wydanie jednej decyzji, przy wręcz chaotycznym jej uzasadnieniu powoduje, że nie wiadomo także, który z nich rozpoznał organ i dlaczego dokonał władczego rozstrzygnięcia w objętej skargą decyzji. Uwagi te są istotne także mając na względzie, że w judykaturze jednolicie podnosi się, że przesłanki przemawiające za nieudzieleniem informacji publicznej ze względu na ochronę prywatności muszą być wyjaśnione stronie wyczerpująco i precyzyjnie. Nie wystarczy ogólnikowe wskazanie w decyzji odmawiającej udostępnienia wnioskowanej informacji, że żądane informacje objęte są tajemnicą z uwagi na ochronę prywatności; konieczne jest wykazanie, że w istocie z tej ochrony korzystają. Przy czym w pierwszej kolejności organ musi zdecydować się czy żądane dane uznaje, że stanowią albo nie stanowią informacji publicznej, a następnie w sytuacji uznania, że stanowią albo je udostępni albo wyda decyzję, którą właściwie uzasadni. Dla uruchomienia ochrony prawnej przed udostępnieniem prawem chronionych danych wymagane jest zatem ustalenie, że dana informacja ma charakter poufny. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że ze względu zarówno na znaczenie społeczne takich informacji, jak i mając na uwadze interes chronionego w powyższy sposób pracowników, zastrzeżenie tajemnicy stanowi wyjątek od zasady jawności informacji publicznej i z tego względu podmiot zobowiązany do jej udostępnienia nie może ograniczyć się do zdawkowego oświadczenia o jej istnieniu (por. dla przykładu wyroki: WSA w Poznaniu z 10 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 467/13, WSA w Warszawie z 10 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 296/13 oraz NSA z 12 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 759/14). Jak już wskazano bowiem wcześniej, przepis art. 5 ust. 2 zd. 1 ustawy określa bowiem wyjątek od zasady jawności informacji publicznych (art. 61 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1 oraz art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), a zatem nie może być interpretowany w sposób naruszający tę zasadę. Ponadto nie można nie podnieść, że przy tak urządzonych aktach jak przekazał je organ wraz ze skargą jako niepoddająca się jakiejkolwiek kontroli sądowej jest istotna dla rozstrzygnięcia kwestia – jak wskazano powyżej – czy zrealizowano wniosek w sposób odpowiadający prawu. Brak przekazania jasnej informacji, ale i materiałów poddających ją weryfikacji w toku kontroli sądowej – już z tego nawet powodu czyni skargę uzasadnioną. Czyniony zarzut jest tym bardziej uzasadniony, że to na organie ciąży obowiązek nie tylko prawidłowego zakwalifikowania wniosku, ale nade wszystko rozpoznania go we właściwym trybie (zob. wyrok NSA z 14 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 4/18). Brak powiązania argumentacji zawartej w uzasadnieniu decyzji organu oraz całkowity brak jej odzwierciedlenia w materiale dowodowym sprawy prowadzi także do stwierdzenia, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania, w tym zwłaszcza art. 7 K.p.a. (statuujący zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą organy administracji podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli), art. 77 § 1 K.p.a. (zobowiązującym organ administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego) i art. 107 § 3 K.p.a. (zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej). W tym miejscu powtórzyć należy, iż rolą sądu administracyjnego jest kontrola działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem, która obejmuje swoim zakresem: kontrolę rekonstrukcji i zastosowania przez organy administracji publicznej norm proceduralnych określających prawne wymogi ustalania faktów; kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym kontroli ich wykładni i zastosowania; przez pryzmat zaś przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie do uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia. Tym samym rolą sądu administracyjnego nie jest wyręczanie organu w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. To na organie spoczywa obowiązek prawidłowego uzasadnienia decyzji. Zatem też to organ winien wykazać w uzasadnieniu decyzji, iż w sprawie ziściły się przesłanki do uznania żądanej informacji za tajemnicę z uwagi na ochronę prywatności. Konkludując, w toku ponownego rozpatrywania sprawy Centrum – stosownie do opisanych rozważań – zobowiązane będzie do jednoznacznego ustalenia i wykazania charakteru wnioskowanych informacji, jako spełniających materialne i formalne aspekty ochrony prywatności. Dopiero nie budzące wątpliwości i poparte materiałem dowodowym stwierdzenie tej okoliczności może stanowić podstawę do załatwienia wniosku w tym również odmowy ich udostępnienia – w całości lub w części – w ramach informacji publicznej, względem czego adekwatne powinno pozostawać uzasadnienie wydawanej w tym przedmiocie decyzji. Nadmienić także należy, że sąd administracyjny sprawując kontrolę objętego skargą orzeczenia nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora decyzji. Wadliwość uzasadnienia decyzji może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu, jeżeli nie wiadomo, jaki stan faktyczny organ przyjął jako podstawę władczego rozstrzygnięcia, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest jego kontrola, co wystąpiło w przedmiotowej sprawie. Zdaniem Sądu stwierdzona wada uzasadnienia nie pozwala na poznanie ani stanowiska organu co do wykładni ani ocenę zastosowanej podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Uwzględniając powyższe okoliczności, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.