I SA/Op 314/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Wojciechowska Sędziowie: Sędzia WSA Grzegorz Gocki Sędzia WSA Anna Wójcik ( spr.) Protokolant sekr. sądowy Anna Frydryk po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 6 lutego 2008r. sprawy ze skargi K. M. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zarzutów na postępowanie egzekucyjne I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane, III. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej w O. na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. 1. Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w O. działając jako organ egzekucyjny postanowieniem z dnia [...] nr [...] wydanym na podstawie art. 123 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego - dalej: [k.p.a.] w związku z art. 18, art. 34 § 1 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229 poz. 1954 ze zm.) – dalej: [u.p.e.a.] oddalił zarzuty zobowiązanego K. M. zgłoszone na postępowanie egzekucyjne prowadzone przez ten organ na podstawie tytułów wykonawczych o numerach od [...] do [...] wystawionych w dniu [...] przez wierzyciela – Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O. W uzasadnieniu organ egzekucyjny odwołał się do stanowiska wierzyciela wyrażonego w postanowieniu z tej samej daty, t.j. z dnia [...] o bezzasadności zarzutu co do nieistnienia egzekwowanego obowiązku. Wierzyciel zajął stanowisko, że należności zobowiązanego z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych powstały wskutek niezłożenia przez zobowiązanego odpowiednich dokumentów. Mianowicie w związku z podjęciem zatrudnienia przy równoczesnym zaniechaniu prowadzenia działalności gospodarczej zobowiązany powinien w marcu 2006 r. dokonać: wyrejestrowania siebie jako płatnika z ubezpieczenia społecznego, zdrowotnego oraz Funduszu Pracy (druk ZWUA), zgłoszenia płatnika do ubezpieczenia zdrowotnego (ZZA) oraz złożenia deklaracji rozliczeniowej (DRA) w zakresie składki na ubezpieczenie zdrowotne. Ponieważ zobowiązany nie złożył prawidłowego druku ZWUA, "system komputerowy dokonał przypisu składek na koncie zobowiązanego zgodnie z art. 47 ust. 2a ustawy z dnia 13 października 1998 o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. nr 11 poz. 74 z 2007 r.)". Całość należności objęta tytułami wykonawczymi została wyegzekwowana z rachunku bankowego zobowiązanego w dniu 4 stycznia 2007 r. 2. W zażaleniu na to postanowienie zobowiązany zarzucił, że zawarto w nim nieprawdziwe okoliczności faktyczne, które nie mają potwierdzenia w dokumentach, bowiem złożył on w ZUS druk ZWUA odnotowujący rezygnację z ubezpieczenia społecznego jako osoby prowadzącej działalność gospodarczą; formularz ten jako poprawny był widoczny w systemie komputerowym i nie było podstaw do objęcia go składką z tytułu działalności, której nie prowadził. Podkreślił, że wygaśnięcie obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie społeczne wynikało nie tylko ze złożonej deklaracji ZWUA ale również z faktu zarejestrowania go jako pracownika; płatnik składek nie może być obciążany skutkami błędnej weryfikacji składanych dokumentów czy też błędami systemu komputerowego. Wnosił o zwrot nienależnie pobranych należności opisanych w tytułach egzekucyjnych wraz z kosztami bankowymi i odsetkami. 3. Po rozpatrzeniu tego zażalenia Dyrektor Izby Skarbowej w O. postanowieniem z dnia [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 18 u.p.e.a. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu wskazał, że odpisy wszystkich tytułów wykonawczych wraz z zawiadomieniami organu egzekucyjnego z dnia 14 grudnia 2006 r. o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego zostały przesłane pocztą na adres zobowiązanego, jednak ze względu na nieobecność adresata przesyłkę awizowano w dniu 19 grudnia 2006 r. oraz ponownie w dniu 27 grudnia 2006 r. Adresat nie odebrał korespondencji, wobec czego poczta zwróciła ją nadawcy, a ten dołączył ją do akt sprawy. W tych okolicznościach skutek doręczenia odpisów tytułów wykonawczych nastąpił w dniu 2 stycznia 2007 r. zgodnie z art. 44 k.p.a., natomiast pismo zawierające zarzuty zostało przez zobowiązanego złożone w o. oddziale ZUS w dniu 17 stycznia 2007 r., czyli po upływie siedmiodniowego terminu do wniesienia zarzutów. W takiej sytuacji merytoryczne rozpoznanie zarzutów jako wniesionych po terminie było bezzasadne, co skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia i umorzenia postępowania w sprawie po myśli art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. 4. W skardze na to postanowienie, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jej wniesienia, skarżący zakwestionował pogląd Dyrektora Izby o skutecznym doręczeniu mu odpisów tytułów wykonawczych w trybie doręczenia zastępczego, bowiem wysłano je na adres zamieszkania inny niż adres dla korespondencji wskazany w złożonym w ZUS druku ZUS P ZUA; w tym ostatnim dokumencie wskazano, że adresem dla korespondencji ma być O., ul. G. Ponadto powtórzył zarzuty z zażalenia o braku podstaw do egzekwowania należności jako wygenerowanych przez wadliwie działający system komputerowy i ponownie wniósł o zwrot nienależnie wyegzekwowanych kwot. 5. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej odrzucenie z uwagi na uchybienie terminu do jej wniesienia, ewentualnie o oddalenie skargi uzasadniając, że organ odwoławczy dokonywał doręczeń prawidłowo, na adres wskazany przez samego skarżącego - w części nagłówkowej zażalenia widniał jego adres w O. na ul. C. i tam też wysyłano korespondencję. Zarzucił, że zaskarżone skargą postanowienie zostało odebrane przez zobowiązanego pod adresem pobytu, a nie pod adresem dla korespondencji, że w aktach brak było informacji o złożeniu druku P ZUA informującego o innym adresie dla korespondencji i że zobowiązany kwestii tej nie podnosił w trakcie postępowania. Organ zaznaczył, że odniesienie się do zarzutów merytorycznych jest niemożliwe, gdyż kwestia ta nie była badana w postępowaniu zażaleniowym z uwagi na stwierdzenie spóźnionego wniesienia zarzutów. 6. Postanowieniem z dnia 15 października 2007 r. sygn. akt ISA/Op 314/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi stwierdzając, że w sprawie nie doszło do jego uchybienia ze względu na skuteczne doręczenie zobowiązanemu zaskarżonego postanowienia dopiero w dniu 28 sierpnia 2007 r., co przy wniesieniu skargi w dniu 31 sierpnia 2007 r. oznaczało brak uchybienia terminu. Tym samym zaszły podstawy do nadania skardze biegu. 7. Na rozprawie w dniu 6 lutego 2008 r. strony podtrzymały stanowiska, skarżący wnosił o zwrot kosztów procesu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z przyczyn innych niż w niej wskazane, a które Sąd nie będąc związany granicami skargi obowiązany jest uwzględnić z urzędu zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) – [dalej: p.p.s.a.]. Nie można przede wszystkim podzielić stanowiska Dyrektora Izby Skarbowej, że w rozpoznawanej sprawie doszło do skutecznego doręczenia zobowiązanemu odpisów tytułów wykonawczych w trybie tzw. doręczenia zastępczego, co miało nastąpić w dniu 2 stycznia 2007 r. Ustalenie prawidłowej daty doręczenia odpisów tytułów wykonawczych stało się w niniejszej sprawie kwestią pierwszoplanową, skoro poprzez rozstrzygnięcie Dyrektora Izby Skarbowej istotą sporu przed sądem administracyjnym stało się zagadnienie, czy zarzuty na postępowanie egzekucyjne zostały wniesione w terminie. Zgodnie bowiem z art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. zobowiązanemu przysługuje prawo do zgłoszenia organowi egzekucyjnemu zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, w terminie 7 dni od otrzymania tytułu wykonawczego. Uchybienie temu terminowi powoduje – jak przyjął trafnie organ odwoławczy – niemożność ich merytorycznego rozpatrzenia, skutkującą koniecznością umorzenia postępowania w sprawie zarzutów (por. wyroki NSA z dnia 8. 02. 1994 r. sygn. akt SA/Wr 1463/93, LEX nr 44897, z dnia 24.10. 2000 r. sygn. akt ISA/Ka712/89 LEX nr 272091, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 13.11. 2007 r. sygn. akt ISA/GL 433/07 niepublik., R. Hauser, Z. Leoński: Egzekucja administracyjna. Komentarz, Wyd. Prawnicze 1995, str. 63, P. Przybysz. Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz. 2003, str. 111). W tych okolicznościach ocena prawidłowości ustaleń organu odwoławczego co do daty doręczenia zobowiązanemu odpisów tytułów wykonawczych przesądza o tym, czy zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Nie budzi wątpliwości, że powołana ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie normuje w sposób samodzielny kwestii doręczeń w tym postępowaniu; tym samym organ odwoławczy zasadnie powołał się na przepis art. 44 k.p.a. mający tu zastosowanie z mocy art. 18 u.p.e.a. Z art. 44 k.p.a. będącego podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika, że w przypadku doręczania pisma przez pocztę, w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 k.p.a. poczta przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce (§ 1 pkt 1). Niemożność doręczenia w sposób określony w art. 42 k.p.a. obejmuje przypadek, gdy doręczający nie zastał adresata będącego osobą fizyczną pod wskazanym adresem (adresat był nieobecny), zaś art. 43 k.p.a. dotyczy sytuacji, gdy doręczający nie mógł doręczyć pisma dorosłemu domownikowi adresata, jego sąsiadowi lub dozorcy. Dalsze czynności doręczającego reguluje § 2 art. 44 k.p.a. Wynika z niego, że doręczający obowiązany jest umieścić zawiadomienie o złożeniu pisma w miejscu określonym w § 1 (placówka pocztowa) wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie 7 dni, w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata albo jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w miejscu widocznym przy wejściu na posesję adresata. W przypadku, gdy adresat pisma nie podjął przesyłki w terminie siedmiu dni, doręczający ma obowiązek pozostawić powtórnie zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Jeśli wszystkie te warunki zostaną spełnione, to w myśl § 4 art. 44 k.p.a. doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia czternastodniowego okresu przechowywania pisma w placówce pocztowej. Skuteczność doręczenia dokonanego w trybie art. 44 k.p.a. zależy więc od łącznego spełnienia wszystkich przesłanek w tym przepisie określonych, a więc: niemożności doręczenia pisma adresatowi, jego dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy, pozostawienia przesyłki dla adresata w oddawczym urzędzie pocztowym, umieszczenia zawiadomienia o dacie i miejscu pozostawienia przesyłki w skrzynce na korespondencję lub w innych miejscach wskazanych w art. 44 § 2 k.p.a. oraz upływu czternastodniowego terminu przechowywania pisma w placówce pocztowej. Wszystkie te okoliczności muszą być ustalone w sposób niebudzący wątpliwości i wynikać z materiału dowodowego sprawy, przede wszystkim z tzw. zwrotnego poświadczenia odbioru dołączonego do doręczanej przesyłki, bowiem to na nim powinna znajdować się adnotacja doręczyciela o dopełnieniu wszystkich wskazanych przez powołany przepis warunków pozwalających na stwierdzenie skuteczności doręczenia zastępczego. Podkreślić trzeba, że z uwagi na ustanowienie w omawianym przepisie tzw. fikcji prawnej doręczenia, wymienione w nim warunki muszą być spełnione w sposób nie nasuwający zastrzeżeń; realizacja zasady szybkości postępowania nie może nastąpić z uszczerbkiem dla zasady zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym konieczność łącznego spełnienia wszystkich przesłanek skutkujących powstaniem domniemania doręczenia wyprowadzana jest również z faktu, że stanowi ona wyjątek od zasady bezpośredniego doręczania pism adresatowi (por. wyroki NSA: z dnia 28 czerwca 2001 r. sygn. akt II SA 2871/00 LEX nr 53460, z dnia 8 kwietnia 1998 r. sygn. akt ISA 1722/97 LEX nr 45642, wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 grudnia 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1871/06 LEX nr 304129, z dnia 2 marca 2006 r. sygn. akt III SA/Wa 201/06 LEX nr 197577). Ugruntowany jest przy tym pogląd, że dla uznania, iż doszło do doręczenia pisma w trybie określonym w art. 44 k.p.a., nie jest wystarczające stwierdzenie faktu dwukrotnego awizowania przesyłki, koniecznym jest zaznaczenie przez doręczyciela, czy i w jaki sposób adresat został zawiadomiony o nadejściu przesyłki, gdzie i w jakim terminie może ją odebrać (powołane wyżej wyroki: z dnia 2 marca 2006 r. III SA/Wa 201/06 i z dnia 19.12.2006 r. VII SA/Wa 1871/06). Z akt administracyjnych nadesłanych sądowi wynika, że tytuły wykonawcze o numerach od {...] do [...] zostały wystawione przez wierzyciela w dniu 14 grudnia 2006 r.; w tej samej dacie wystawiono również zawiadomienia o zajęciu prawa majątkowego stanowiącego wierzytelność z rachunku bankowego u dłużnika zajętej wierzytelności będącego bankiem. Przyjmując – w ślad za uzasadnieniem zaskarżonego postanowienia - że na k. 32 akt administracyjnych znajduje się kserokopia zwrotnego poświadczenia odbioru koperty zawierającej odpisy tytułów wykonawczych wraz z zawiadomieniami o zajęciu rachunku bankowego, skierowanych do zobowiązanego, to oczywistym jest wniosek, że dokument ten nie mógł w żadnym razie stanowić dowodu skutecznego doręczenia przesyłki w trybie tzw. doręczenia zastępczego. Druk ten nie został w ogóle wypełniony przez podmiot doręczający, a zatem nie wiadomo, czy adresat został w jakikolwiek sposób powiadomiony o nadejściu przesyłki, o miejscu, w którym może ją odebrać oraz w jakim czasie może to uczynić oraz gdzie pozostawiono zawiadomienie. Takich adnotacji nie ma również na adresowej części koperty (k. 32-v). Z nieczytelnej kserokopii (nie wiadomo przy tym, jakiego dokumentu) wynika jedynie adnotacja: "adresata nie zastano, awizowano dnia 19 grudnia 2006 r." oraz adnotacja o powtórnym awizowaniu w dniu 27 grudnia 2006 r. na stronie adresowej koperty (k.32-v). Jak wskazano powyżej, samo tylko dwukrotne awizowanie przesyłki nie jest wystarczające dla uznania, że doszło do skutecznego doręczenia pisma. Organ prowadzący postępowanie musi dysponować niebudzącymi wątpliwości dowodami potwierdzającymi zawiadomienie adresata o nadejściu przesyłki, pozostawieniu jej w oddawczym urzędzie pocztowym przez określony czas; z akt musi też jednoznacznie wynikać, gdzie to zawiadomienie zostało umieszczone. Skutek prawny doręczenia mogą mieć bowiem tylko takie czynności doręczającego, które realizują wszystkie wymogi określone w § 2 art. 44 k.p.a. Brak spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek doręczenia zastępczego czyni zatem wadliwym pogląd Dyrektora Izby Skarbowej, że w rozpoznawanej sprawie doszło do skutecznego doręczenia odpisów tytułów wykonawczych z dniem 2 stycznia 2007 r. Pogląd ten został oparty wyłącznie na stwierdzeniu przez ten organ faktu dwukrotnego awizowania przesyłki i upływu czternastodniowego terminu od daty pierwszego awizowania, przyjętej na dzień 19 grudnia 2006 r. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia w ogóle nie analizowano spełnienia pozostałych warunków skuteczności doręczenia zastępczego, a okoliczności te w żaden sposób nie wynikały z akt sprawy. Tymczasem prawidłowości doręczenia nie można domniemywać. W rezultacie błędnego ustalenia, że odpisy tytułów wykonawczych doręczono w trybie doręczenia zastępczego w dniu 2 stycznia 2007 r. organ odwoławczy bezzasadnie stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zarzutów (wniesionych 17 stycznia 2007 r.) i wydał rozstrzygnięcie oparte na przepisie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., choć materiał zebrany w sprawie nie dawał podstaw do jego zastosowania. Mając na względzie powyższe rozważania należało uznać, że zachodzą podstawy do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., skoro zaskarżone postanowienie narusza przepisy prawa procesowego, t.j. przepisy o doręczeniach określone w art. 44 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy; gdyby analiza stanu faktycznego została przeprowadzona pod kątem wszystkich przesłanek określonych art. 44 k.p.a. nie można wykluczyć, że zapadłoby rozstrzygnięcie odmiennej treści. Skoro zaszły podstawy do uwzględnienia skargi, należało zaskarżone postanowienie uchylić i w myśl zasady odpowiedzialności za wynik sprawy na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a obciążyć Dyrektora Izby Skarbowej kosztami procesu, t.j. wpisem od skargi w wysokości 100,00 zł. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ odwoławczy obowiązany będzie zbadać powtórnie kwestię zachowania przez skarżącego terminu do wniesienia zarzutów przy uwzględnieniu wypowiedzianego powyżej stanowiska Sądu o niemożności uznania – w świetle zebranych w sprawie dowodów - że skuteczne doręczenie odpisów tytułów wykonawczych nastąpiło w trybie doręczenia zastępczego w dniu 2 stycznia 2007 r., skoro materiał dowodowy sprawy nie zawierał wystarczających danych pozwalających na zastosowanie art. 44 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. Przy ocenie zachowania terminu do wniesienia zarzutów przez skarżącego należy mieć na uwadze pogląd wypowiedziany przez NSA w wyroku z dnia 20 grudnia 2006 r. sygn. akt IIII LEX nr 262785, że brak doręczenia skarżącemu odpisu tytułu wykonawczego nie pozbawia zobowiązanego prawa do składania zarzutów. Badając kwestię prawidłowości doręczenia organ odwoławczy odniesie się również do twierdzeń skarżącego o skierowaniu tytułów wykonawczych na nieprawidłowy adres. W przypadku ustalenia, że zarzuty zostały wniesione w terminie, zajdą podstawy do zbadania merytorycznej trafności zaskarżonego postanowienia. W aktualnym stanie sprawy, ze względu na formalny charakter rozstrzygnięcia Dyrektora Izby i w konsekwencji brak odniesienia się do zarzutów strony dotyczących meritum sprawy, również i Sąd nie może ocenić zasadności zarzutów zgłaszanych przez skarżącego w toku postępowania egzekucyjnego i odwoławczego. Sądy administracyjne sprawują bowiem wyłącznie kontrolę działań administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem. Jednakże sądy administracyjne nie mogą zastępować tych organów w orzekaniu. Z tego powodu Sąd rozpoznający sprawę niniejszą nie może wypowiadać się w kwestiach, których organ odwoławczy w ogóle nie rozważał. Końcowo Sąd zwraca uwagę na konieczność prawidłowego kompletowania akt administracyjnych, bowiem to one są podstawą orzekania przez Sąd w myśl art. 133 p.p.s.a.; włączone do akt niniejszej sprawy kserokopie koperty mającej zawierać wysyłaną korespondencję i dowodów doręczenia są nieczytelne, nie odzwierciedlają wszystkich zapisów oryginału, co dotyczy zwłaszcza odcisków pieczęci czy datowników a ponadto sposób skompletowania utrudnia ich identyfikację i treść. Tymczasem były to dokumenty decydujące o istocie rozstrzygnięcia. Te mankamenty powinny być usunięte w ponownie przeprowadzonym postępowaniu.