I SA/Op 319/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Gerard Czech (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Gocki Sędzia WSA Anna Wójcik Protokolant sekretarz sądowy Maria Żymańczyk po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 26 listopada 2008 r. sprawy ze skargi W. F. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...], nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne oddala skargę 1. Skarżący W. F. wnioskiem z dnia 3 kwietnia 2008r. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Opolu o umorzenie składek na ubezpieczenie społeczne za okres od stycznia do marca 1999r. Podniósł, że zakończył prowadzoną przez siebie działalność gospodarczą i w jego przekonaniu wszystkie składki na ubezpieczenie społeczne, które go obciążały zostały pokryte, a ZUS do tej pory nie powiadamiał go o istnieniu jakichkolwiek zaległości. 2. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Opolu decyzją z dnia 23 czerwca 2008r. odmówił skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek za wnioskowany okres w kwocie 2.051,01zł. Zdaniem ZUS całkowita nieściągalności składek, o której mowa w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007r. Nr 11, poz. 74 ze zm.) [dalej: u.s.u.s.] uprawniająca do umorzenia należności z tytułu tych składek w niniejszej sprawie nie występuje. Również ustalony w sprawie stan faktyczny nie pozwala na zastosowanie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidującego możliwość umorzenia należności z tytułu składek pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Warunki tego umorzenia zostały sprecyzowane w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. 2003r., Nr 141, poz. 1365 ze zm.) [dalej: rozporządzenie], lecz - zdaniem ZUS - skarżący nie spełnia wymogów określonych w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Opłacenie należności z tytułu składek nie pozbawia bowiem samego zobowiązanego ani jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Przemawiają za tym okoliczności polegające na braku szczególnych zdarzeń wykluczających możliwość zapłaty przedmiotowych należności, brak chorób lub dolegliwości uniemożliwiających podjęcie pracy zarobkowej przez skarżącego oraz jego bierna postawa w poszukiwaniu źródeł dochodu. Z tych przyczyn ratalna spłata zadłużenia przez skarżącego - w ocenie ZUS - nie zagraża egzystencji jego rodziny. Okoliczności te ustalone zostały za pomocą dokumentów przedłożonych przez skarżącego, oświadczeń skarżącego, danych z urzędu pracy, urzędu skarbowego oraz ośrodka pomocy społecznej. 3. Skarżący w oparciu o przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. złożył do Prezesa ZUS wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zarzucił, że organ pierwszej instancji wydając decyzję popełnił błąd w ustaleniach faktycznych. Dochody w kwocie 1.023,34zł miesięcznie uzyskuje K. J. konkubina skarżącego. Wadliwie jest zatem przyjęcie, że wraz z skarżącym tworzy ona rodzinę w rozumieniu § 3 ust. 2 rozporządzenia. Organ nie poczynił bowiem stosownych ustaleń, co do faktycznej i prawnej relacji K. J. ze skarżącym. Spowodowało to błędną ocenę, że jej dochody mogą pokryć zaległości skarżącego z tytuły składek. 4. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy, powołując w podstawie swojego rozstrzygnięcia przepisy art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) [dalej: k.p.a.] w związku z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. W uzasadnieniu podał, że sam skarżący w zestawieniu osób, z którymi prowadzi gospodarstwo domowe wskazał K. J. precyzując, że jest to jego narzeczona. Podał również, że uzyskuje ona dochody z pracy w kwiaciarni w wysokości 1.023,34zł (netto). W kwestionariuszu z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego przez pracownika ośrodka pomocy społecznej osoba ta wykazana została jako członek rodziny skarżącego. Do tego istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma – zdaniem Prezesa ZUS - fakt, że skarżący od 8 lat nie podjął zatrudnienia (mimo, że m. in. posiada prawo jazdy) i pozostaje na utrzymaniu K. J. Z tych przyczyn w ślad za organem pierwszej instancji, Prezes ZUS ponownie rozpatrując sprawę co do meritum uznał, że wobec skarżącego nie zostały spełnione przesłanki zawarte w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. odnoszące się do całkowitej nieściągalności składek na ubezpieczenie społeczne, ani też zawarte w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia, gdyż materiał dowodowy zebrany w sprawie nie wykazał, że uiszczenie zaległości z tytuł przedmiotowych składek pozbawiłoby skarżącego możliwości zaspokojenia jego niezbędnych życiowych potrzeb. 5. Od powyższej decyzji skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Wniósł o stwierdzenie jej nieważności oraz uchylenie. Zarzucił, że została ona wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a tym samym wyczerpana została dyspozycja art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) [dalej: p.p.s.a.] poprzez naruszenie art. 28 ust. 2 u.s.u.s i § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Poza tym zarzucił obrazę art. 7, art. 8 i art. 12 k.p.a. Skarżący podtrzymał przy tym dotychczasowe uzasadnienie stawianych zarzutów wywodząc, iż organ wadliwie przyjął, że K. J. wraz ze skarżącym tworzą rodzinę w rozumieniu § 3 ust. 2 rozporządzenia i dlatego należy uwzględnić jej przychody z pracy w kwiaciarni w zakresie możliwości finansowych tej rodziny. Tymczasem organ niedostatecznie ustalił te okoliczności, gdyż K. J. nie została przesłuchana w toku niniejszego postępowania. Zdaniem skarżącego w sprawie spełnione zostały przesłanki umorzenia przedmiotowych należności z art. 28 ust. 2 u.s.u.s., lecz organ je pomiął, kierując się przy wydaniu decyzji kryteriami pozanormatywnymi. 6. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko oraz argumentację na jego poparcie. 7. Na rozprawie pełnomocnik skarżącego podtrzymując wywody pisemnej skargi podkreślił, iż poczynione w sprawie ustalenia wskazują, że doszło do spełnienia przesłanek umorzenia o jakich mowa w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s., a zatem w sprawie winno zapaść rozstrzygnięcie zgodne z żądaniem skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sądowoadministracyjna kontrola legalności zaskarżonej decyzji nie wykazała potrzeby wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Sąd administracyjny bada występowanie - w zakresie zaskarżonej decyzji - przesłanek stanowiących podstawę do stwierdzenia jej nieważności oraz przesłanek będących podstawą wznowienia postępowania. Następnie ustala, czy podczas wydawania decyzji nie zostały naruszone przepisy postępowania, które mogły wpłynąć na treść wydanego rozstrzygnięcia. Kolejno bada prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej materialnych przepisów prawa administracyjnego. Gdy żadne z tych kryteriów normatywnych nie zostanie spełnione, badanej decyzji nie sposób odmówić waloru legalności. Taka też sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. W pierwszym rzędzie należy wskazać, że organy ubezpieczeniowe konstruując podstawę faktyczną wydanych w sprawie rozstrzygnięć - wbrew twierdzeniom skargi - nie naruszyły przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ i to istotny na wynik sprawy. Podstawowe założenia w tym zakresie zawierają przepisy art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. wprowadzając model działania organu administracji publicznej dążącego do ustalenia prawdy obiektywnej poprzez wyczerpujące zebranie oraz swobodną ocenę materiału dowodowego. W tym zakresie stronie postępowania zagwarantowano również na mocy art. 78 § 1 k.p.a. prawo inicjatywy dowodowej, która jest dopuszczalna w granicach określonych przez art. 78 § 2 k.p.a. Oznacza, to że wskazane uprawnienie strony nie ma charakteru bezwzględnego. Żądanie przeprowadzenia dowodu winno bowiem zostać uwzględnione, gdy wniosek dowodowy ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, jest możliwy do przeprowadzenia, a okoliczności, które za jego pomocą mają zostać dowiedzione nie wynikają już z innych dowodów przeprowadzonych w sprawie. Ocena tych kwestii leży w gestii organu prowadzącego postępowanie. I gdy tylko będzie ona odpowiadać przedstawionym wyżej warunkom, to nie można przeciwko niej skutecznie podnieść zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy zauważyć trzeba, że skarżący wprawdzie nie posłużył się wprost zwrotem "wnoszę o przesłuchanie w charakterze świadka K. J." lub też innym równoważnym, to jednak skoro we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy kwestionował fakt, że okoliczności dotyczących K. J. organ nie wyśnił, uznać należało, że przeprowadzenia tego dowód skarżący się domagał. Organ dowodu tego jednak nie przeprowadził uznając, że informacje, które miałby w ten sposób zostać ustalone w toczonym postępowaniu już występują. Bowiem w kwestii, czy K. J. może zostać uznana za rodzinę skarżącego w rozumieniu § 3 ust. 2 rozporządzenia, w ocenie organu gromadzącego materiał dowodowy przyjęto, że materiał dotychczas zebrany jest wystarczający do jednoznacznego ustalania, że prowadzi ona wraz ze skarżącym wspólne gospodarstwo domowe. Sąd nie dopatrzył się w tym zakresie naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności powołanego już art. 78 § 2 k.p.a. Dowód ten bowiem nie został oceniony a priori, a organ weryfikując zgromadzony materiał dowodowy uznał, że okoliczność, która ma być za pośrednictwem żądanego dowodu ustalona, jest już wyjaśniona za pomocą innych dowodów występujących w sprawie. Do tych dowodów należą: zaświadczenie o zarobkach i zatrudnieniu K. J. przedłożone przez skarżącego, informacja o osobach prowadzących wspólnie gospodarstwo domowe również przedłożona przez skarżącego oraz kwestionariusz z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego. Zasada oceny dowodów polega bowiem na tym, że przy dokonywaniu oceny wiarygodności zgromadzonych dowodów organ korzysta ze swobody i nie jest skrępowany żadnymi regułami określającymi wartość poszczególnych rodzajów dowodów, jednak ocena ta musi być należycie uzasadniona – zgodnie z wymaganiami wiedzy, doświadczenia i logiki. W ocenie Sądu, powyższe dowody organ zgromadził oraz dokonał ich oceny w sposób nie pozostający w sprzeczności z art. 80 k.p.a. Wyprowadził w ich oparciu prawidłowe, bezsprzeczne, logiczne i konsekwentne wnioski, z których jednoznacznie wynika, że K. J. pozostaje ze skarżącym we wspólnym gospodarstwie domowym. Pozostały materiał dowodowy również został zgromadzony i oceniony zgodnie z przytoczonymi zasadami postępowania dowodowego. Należą do niego przede wszystkim dokumenty przedstawione przez samego skarżącego tj. postanowienie komornika, wezwania do zapłaty, zawiadomienia i pisma banków, urzędu pracy oraz urzędu skarbowego. Prowadzący postępowanie organ ubezpieczeniowy dowody te dopuścił, przeprowadził oraz ocenił jako wiarygodne zgodnie z art. 75 § 1, art. 76 § 1 i art. 80 k.p.a. Jego zdaniem – przeciwnie niż oczekiwał tego skarżący – obrazują one stan rzeczy nieodpowiadający przesłankom umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zwartym w art. 28 ust. 2 u.s.u.s i 3 § ust. 1 rozporządzenia. Ocena ta nie jest przy tym dowolna i odpowiada wskazanej wyżej zasadzie swobodnej oceny dowodów. Konfrontacja tych dowodów doprowadziła organ do trafnych – w ocenie Sądu - wniosków, że skarżący od 8 lat nie pracuje, pozostaje na utrzymaniu K. J., a przy tym nie cierpi on na żadne dolegliwości i schorzenia, nie wystąpiły też w sprawie żadne nadzwyczajne okoliczności czy wydarzenia losowe, które uniemożliwiałyby mu podjęcie pracy zarobkowej. Skoro zatem nie istnieją żadne obiektywne przeszkody, które uniemożliwiają bądź utrudniają skarżącemu podjęcie pracy zarobkowej i uzyskiwanie dochodów, to uprawniony staje się wniosek, iż swoich możliwości do zarobkowania skarżący nie wykorzystuje z własnej winy i z własnego wyboru. Ustalona w powyższy sposób podstawa faktyczna zaskarżonej decyzji nie jest dotknięta wadami postępowania i przepisów regulujących tok postępowania administracyjnego nie narusza. Organ ubezpieczeniowy był zatem uprawniony do dokonania ocen w oparciu o tak ustalony stan faktyczny. Zdaniem Sądu również zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji organowi postawić nie można. Podstawę prawną analizowanego rozstrzygnięcia tworzą przepisy art. 28 ust. 1 – 3 u.s.u.s. Zgromadzone wyżej dowody nie wykazały, aby względem skarżącego zachodził stan całkowitej nieściągalności składek, o której mowa w tych przepisach prawa. O ile brak okoliczności wymienionych w art. 28 ust. 3 pkt. 1 – 2 i pkt. 4 - 6 u.s.u.s. był oczywisty, to już odnośnie określonej w art. 28 ust. 3 pkt. 3 u.s.u.s. przesłanki umorzenia skarżący usiłował wykazywać jej istnienie. Wskazana przesłanka polega na tym, że nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować zaległe należności. Jak słusznie jednak zauważył Prezes ZUS na obecnym etapie postępowania nie wykorzystano jeszcze wszystkich dostępnych środków zmierzających do ustalenia ewentualnego majątku skarżącego i skutecznego wyegzekwowania zaległej należności, co przesądza o niedopuszczalności umorzenia przedmiotowej należności z uwagi na brak występowania przesłanki całkowitej nieściągalności. Pozytywne dla skarżącego rozstrzygnięcie nie mogło zostać również oparte o przepisy art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. umożliwia umorzenie zaległych należności z tytułu składek nawet pomimo braku całkowitej ich nieściągalności z tym jednak zastrzeżeniem, iż spełnione zostaną warunki określone w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Należą do nich: • opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; • zachodzi przypadek poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; • przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiająca zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Analiza wynikających z przedstawionego unormowania przesłanek umorzenia zaległych należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne prowadzi do wniosku, że umorzenie zaległych składek jest zastrzeżone wyłącznie do sytuacji szczególnych, gdy m. in. ze względu na wiek, stan zdrowia i inne względy losowe oraz uzyskiwanie znikomych przychodów, utrzymanie siebie i rodziny przy jednoczesnym wywiązywaniu się ze zobowiązań wobec ZUS – u, jest realnie niemożliwe. Postępowanie dowodowe przeprowadzone w tej sprawie nie dostarczyło jednak danych o występowaniu, którejś z przedstawionych wyżej okoliczności. Skarżący próbował wprawdzie wykazywać, że uregulowanie zadłużenia względem ZUS pozbawi go możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb życiowych. Podnosił, że nie uzyskuje on żadnych dochodów, nie ma majątku oraz nie prowadzi z nikim wspólnie gospodarstwa domowego, a w szczególności nie czyni tego z K. J., która w jego ocenie nie mogła zostać uznana za rodzinę w rozumieniu § 3 ust. 2 rozporządzenia. Z twierdzeniem tym jednak zgodzić się nie można. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie prowadzi bowiem do zupełnie odmiennych wniosków. Wynika z niego, że skarżący pozostaje na utrzymaniu wyżej wymienionej. To sam skarżący K. J. określił mianem "narzeczonej", uwzględnił ją w wykazie osób, z którymi prowadzi gospodarstwo domowe, a także na potrzeby przeprowadzanego wywiadu środowiskowego wskazał ją jako członka rodziny. Dowody te pozawalały na niebudzące wątpliwości przyjęcie, że pozostaje on z K. J. w takich relacjach faktycznych, które upodobniają je do "rodzinnych". Zaś na mocy unormowania zawartego w § 3 ust. 2 rozporządzenia, taki stan faktyczny jest doniosły prawnie i wywołuje skutki polegające na tym, że taką osobę postrzega się jak rodzinę zobowiązanego z tytułu składek. Zatem, gdy ocenia się możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych zobowiązanego, uwzględnia się również dochody i potrzeby tej osoby. Inna ocena zebranego materiału dowodowego musiałaby bowiem prowadzić do wniosku, iż skarżący posiada inne źródła dochodów (utrzymania), których nie ujawnia. Organy ubezpieczeniowe w niniejszej sprawie właściwe zastosowały przepisy prawa i badając sytuację rodzinną oraz majątkową skarżącego trafnie uznały, że skoro K. J. pozostająca z nim w faktycznym związku i uzyskuje dochody miesięcznie w wysokości 1.023,34zł. To’ sytuacja tej rodziny pozwala na pokrycie zaległości z tytułu przedmiotowych składek w łącznej kwocie 2.051,01zł, szczególnie gdy ich jednorazowa spłata nie jest wymagana ani konieczna. Również skarżącego nie dotknęły żadne sytuacje losowe, które utrudniałyby spłatę tych należności. Istotne jest również i to, że skarżący mając możliwości zarobkowania, z własnego wyboru nie jest zainteresowany podjęciem oficjalnego zatrudnienia i uzyskiwaniem stałych dochodów. Z tych przyczyn nie mógł on skorzystać z umorzenia zaległych należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne tym bardziej, że organ ubezpieczeniowy musi mieć także na uwadze interes publiczny, a więc i to, że to właśnie względy społeczne wymagają ażeby należności z tytułu składek na ubezpieczenie były realizowane terminowo i w przypisanej prawem wysokości, a zobowiązany do ich uiszczenia pochopnie nie był z nich zwalniany. Na zakończenie zwrócić należy uwagę także i na to, że decyzja wydana w niniejszej sprawie ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że wybór skutku prawnego wyprowadzonego ze stanu faktycznego ustalonego w sprawie leży w gestii organu administracyjnego. Gdy tylko więc organ swoją decyzję należycie uzasadni i przy jej podejmowaniu nie naruszy przepisów, to Sąd nie ma podstaw, by tak podjętej decyzji odmówić waloru legalności. Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił zatem argumentację Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w oparciu o przepis art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł o jej oddaleniu.