I SA/Op 320/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Judecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 maja 2024 r. sprawy ze skargi J. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 stycznia 2024 r., nr SKO.40.3409.2023.li w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Opola z dnia 9 sierpnia 2023 r., nr UAB.6730.200.2023.JK, 2) zwrócić skarżącemu J. D. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez J. D. (zwanego dalej: skarżącym) jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (zwanego dalej też: Kolegium) z dnia 30 stycznia 2024 r., nr SKO.40.3409.2023.li, utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Opola z dnia 9 sierpnia 2023 r., nr UAB.6730.200.2023.JK, w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 31 lipca 2023 r. (data wpływu do organu 3 sierpnia 2023 r.) skarżący wystąpił do Prezydenta Miasta Opola o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego położnego na działce nr a, obręb G., przy ul. [...] w O. Postanowieniem z dnia 9 sierpnia 2023 r., nr UAB.6730.200.2023.JK, Prezydent Miasta Opola - działając przez Zastępcę Naczelnika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Budownictwa w Urzędzie Miasta Opola - na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 - zwanej dalej k.p.a.), orzekł o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem skarżącego. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ I instancji wskazał, że skarżący 21 kwietnia 2023 r. złożył wniosek o ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na przebudowie i nadbudowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego, na terenie działki nr a, obręb G., ul. [...] w O. Postępowanie to zostało zakończone decyzją z dnia 19 czerwca 2023 r., nr [...], o odmowie ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy. Wniosek ten obejmował taki sam zakres inwestycji, jaki został wskazany w obecnym wniosku. W związku z powyższym organ stwierdził, że wnioskowane postępowanie jest bezprzedmiotowe, ponieważ omawiana sprawa została już rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną. W zażaleniu na powyższe rozstrzygnięcie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, wszczęcie i przeprowadzenie postępowania oraz wydanie decyzji zgodnie z wnioskiem. Postanowieniu zarzucił przede wszystkim naruszenie art. 7 k.p.a., w związku z art. 61a § 1 k.p.a., poprzez błędne jego zastosowanie, co objawiało się, w jego ocenie, oparciem rozstrzygnięcia na ewidentnie niepełnych i błędnych danych oraz niepodjęciem wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego obu spraw (brak dokładnego zapoznania się z wnioskami), w tym, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, nawet mimo tego, że czynności te wyraźnie wskazywane były przez skarżącego. Powyższe uchybienia, jego zdaniem, doprowadziły organ do błędnych ustaleń faktycznych, polegających na przyjęciu, że sprawa o sygn. UAB.6730.200.2023.JK jest tożsama ze sprawą rozstrzygniętą decyzją nr [...] z powodu takiego samego zakresu inwestycji w obecnie rozpatrywanym wniosku. Zdaniem skarżącego obie sprawy istotnie różnią się, gdyż ta obecna dotyczy budynku mieszkalnego jednolokalowego, natomiast wcześniejsza dotyczyła nieruchomości dwulokalowej, wskazując na inny zakres inwestycji.  W wyniku rozpatrzenia zażalenia, postanowieniem z dnia 30 stycznia 2024 r., nr SKO.40.3409.2023.li, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium podało, że materialnoprawną podstawę orzekania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977), zwanej dalej ustawą. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Z zapisu tego wynika jednoznacznie, że przebudowa i nadbudowa jednorodzinnego budynku mieszkalnego, na terenie działki nr a. przy ul. [...] w O., wymagała uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Z kolei po myśli art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, na które służy zażalenie (art. 61a § 2 k.p.a.). Kontynuując podało, że regulacja art. 61a § 2 k.p.a. przewiduje dwie przesłanki umożliwiające odmowę wszczęcia postępowania, tj. podmiotową (podanie wniesione przez osobę niebędącą stroną) i przedmiotową (inne uzasadnione przyczyny). Przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w powyższym przepisie należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Wśród nich wymienia się sytuację, gdy w tej samej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie (powaga rzeczy osądzonej). Warunkiem koniecznym pozwalającym na wydanie, na podstawie art, 61a § 1 k.p.a., postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, jest stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem ostatecznej decyzji oraz powtórnym podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego. Tożsamość ta będzie istniała wówczas, gdy: występują te same podmioty w sprawie, gdy dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego, a do tego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Przy czym przez stan faktyczny sprawy należy rozumieć stan faktyczny, mający znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc mieszczący się w ramach hipotezy normy prawnej, która stanowiła podstawę do rozstrzygnięcia spraw. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, co do tożsamością stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem ostatecznej decyzji oraz powtórnym podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego. O tożsamości tej sprawy przesądza fakt występowania tego samego podmiotu, tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego, a do tego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Zdaniem Kolegium, z przekazanych akt wynika jednoznacznie, że z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, zarówno z dnia 21 kwietnia 2023 r. jak i z dnia 3 sierpnia 2023 r., wystąpił J. D., posiadający przymiot strony, jako wnioskodawca. W obu przypadkach wskazał na przebudowę i nadbudowę jednorodzinnego budynku mieszkalnego, na terenie działki nr a, obręb G., ul. [...] w O., a więc na taki sam zakres inwestycji. Postępowanie w sprawie pierwszego wniosku z dnia 21 kwietnia 2023 r. zakończone zostało decyzją ostateczną Prezydenta Miasta Opola z dnia 19 czerwca 2023 r., nr [...], o odmowie ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy. W tej sytuacji wniosek z dnia 3 sierpnia 2023 r., dotyczący tego samego podmiotu i przedmiotu sprawy, stanowi w istocie powtórne podanie o wszczęcie postępowania administracyjnego, w tym samym stanie prawnym i niezmienionym stanie faktycznym, przesądzając o tożsamości sprawy (inne uzasadnione przyczyny), stanowiącej podstawę do odmowy wszczęcia postępowania. W dalszej kolejności Kolegium przytoczyło definicję jednorodzinnego budynku mieszkalnego, zawartą w art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682), zgodnie z którą przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Uwzględniając powyższe stwierdziło za chybioną argumentację zażalenia zmierzająca do wykazania, że ilość lokali mieszkalnych w tym obiekcie, różnie wskazywana w omawianych wnioskach (obiekt jednolokalowy lub dwulokalowy), przesądza o braku tożsamości sprawy. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na postanowienie Kolegium skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 61 a § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, co objawiało się: 1) oparciem decyzji na ewidentnie niepełnych i błędnych danych; 2) niepodjęciem wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego obu spraw, w tym mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, nawet mimo tego, iż czynności te wyraźnie wskazywane były przez stronę; 3) brakiem dokładnego zapoznania się z wnioskami złożonymi w sprawie o sygn. UAB.6730.200.2023.JK oraz [...],co doprowadziło organ do błędnych ustaleń faktycznych, polegających na przyjęciu, iż: w sprawie występują uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., tj. powaga rzeczy osądzonej, wcześniej prawomocnie zakończyła się już tożsama sprawa, tj. dotycząca tych samych stron, tego samego przedmiotu i tego samego stanu faktycznego oraz prawnego, sprawa o sygn. UAB.6730.200.2023.JK jest sprawą tożsamą ze sprawą rozstrzygniętą decyzją [...], i taki sam zakres inwestycji został ustalony w obecnie rozpatrywanym wniosku, podczas gdy w rzeczywistości sprawa o sygn. UAB.6730.200.2023.JK jest sprawą istotnie różną od sprawy rozstrzygniętej decyzją [...], gdyż ta obecna dotyczy budynku mieszkalnego jednolokalowego, natomiast ta wcześniejsza - nieruchomości dwulokalowej, a więc zakres inwestycji nie jest taki sam, tożsamy nie jest więc ani przedmiot sprawy ani stan faktyczny i prawny. Na podstawie powyższych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, wszczęcie i przeprowadzenie postępowania oraz wydanie decyzji zgodnie z wnioskiem, zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa według norm przepisanych oraz przeprowadzenie sprawy w trybie uproszczonym. Ponadto skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentów, tj. wniosku w złożonego w sprawie UAB.6730.200.2023.JK oraz [...] na okoliczność istotnych różnic we wnioskach a tym samym braku tożsamości spraw. W uzasadnieniu skargi podtrzymał stanowisko w sprawie podnosząc, że w sprawie nie można mówić o tożsamości sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu podtrzymało argumentację zawartą w motywach zaskarżonego postanowienia i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność działania organu administracji publicznej, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, z późn. zm.) zwanej p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 p.p.s.a.). Skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. W sytuacji, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, stosownie do art. 119 pkt 3 oraz art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na tej właśnie podstawie w trybie uproszczonym została rozpoznana skarga wniesiona w niniejszej sprawie. Przedmiotem oceny Sądu było bowiem postanowienie rozstrzygające o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie, według wskazanych zasad, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia, a także - z mocy art. 135 p.p.s.a., poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji wykazała, że akty te wydane zostały z naruszeniem przepisów w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc skutkującym koniecznością ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Podstawę prawną kontrolowanego w tej sprawie postanowienia organu odwoławczego, jak i postanowienia organu pierwszej instancji, był art. 61a § 1 cyt. powyżej ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - zwanej nadal k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na gruncie powyższego przepisu w judykaturze wskazuje się, że ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, przy czym dopuszczalność odmowy wszczęcia postępowania na tej podstawie została ograniczona do sytuacji oczywistego braku przymiotu strony, a nie sytuacji, gdy ocena tej kwestii wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Drugą przesłanką jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane, jednak należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Odmowa wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 615/17, CBOSA). Należy do nich wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją (tzw. res iudicata) lub w której postępowanie jest w toku. Uzasadnieniem dla postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego może być zatem uprzednie rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną. Wszczęcie postępowania przez organ administracji publicznej w sprawie, która została już wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną narusza bowiem zasadę trwałości decyzji wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a. oraz pewność obrotu prawnego. Warunkiem sine gua non wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem ostatecznej decyzji oraz powtórnym podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego. Tożsamość ta będzie istniała wówczas, gdy: występują te same podmioty w sprawie, sprawa dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego, a do tego w niezmienionym stanie faktycznym (por. wyrok NSA z dnia 28 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1948/18, Lex nr 2599859). Należy także podkreślić, że w postanowieniu wydanym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może opierać rozstrzygnięcia na wnioskach i ocenach dotyczących meritum żądania. W orzecznictwie wskazuje się, że przy ocenie istnienia przesłanek z art. 61a § 1 k.p.a. organ nie bada merytorycznie wniosku, lecz ogranicza się do stwierdzenia przesłanek formalnych uniemożliwiających merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Tym samym postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. ma charakter formalny, a nie merytoryczny (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 999/14, Lex nr 1989306 oraz WSA w Łodzi z dnia 13 września 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 375/22, CBOSA). Zadaniem organu administracji jest wyłącznie zbadanie przesłanki dopuszczalności wszczęcia postepowania (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 347/11, Lex nr 1219023). W kontekście powyższych rozważań, wskazać trzeba, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu prowadząc postępowanie z wniosku skarżącego z dnia 3 sierpnia 2023 r. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Opola z dnia 9 sierpnia 2023 r. odmawiające wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i nadbudowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego, na terenie działki nr a, obręb G. przy ul. [...] w O. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia podstawą odmowy wszczęcia postępowania była tożsamość sprawy zakończonej decyzją Prezydenta Miasta Opola z dnia 19 czerwca 2023 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr a przy ul. [...] w O. z sprawą z podania skarżącego z dnia 3 sierpnia 2023 r. Kolegium uznało, że wnioskiem z dnia 21 kwietnia 2023 r. jak i 3 sierpnia 2023 r. o ustalenie warunków zabudowy wystąpił J. D., posiadający przymiot strony jako wnioskodawca, że w obu przypadkach wskazał na przebudowę i nadbudowę jednorodzinnego budynku mieszkalnego na terenie działki nr a, obręb G. ul. [...] w O., a więc taki sam zakres inwestycji, zaś postępowanie w sprawie pierwszego wniosku z dnia 21 kwietnia 2023 r. zakończone zostało decyzja ostateczną Prezydenta Miasta Opola z dnia 19 czerwca 2023 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Niegodząc się z rozstrzygnięciem organów skarżący zarzucił, iż w sprawie nie zachodzi przypadek tożsamości spraw wywołanych wnioskiem z dnia 3 sierpnia 2023 r. ze sprawą rozstrzygniętą decyzją z dnia 19 czerwca 2023 r., sygn. akt [...], gdyż - jak argumentował - obecna sprawa dotyczy budynku mieszkalnego jednolokalowego, natomiast wcześniejsza - nieruchomości dwulokalowej. Stąd, w przekonaniu skarżącego zarówno przedmiot sprawy jak i stan faktyczny i prawny nie jest taki sam. Dodał też skarżący, że decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy organ uzasadnił tym, iż nie jest możliwe usytuowanie nowego budynku mieszkalnego w odległości bliższej niż 50 m od czynnej nekropolii. Dlatego wnioskiem z dnia 3 sierpnia 2023 r. zwrócił się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego jednolokalowego. W przekonaniu skarżącego, z uwagi na treść wniosku, nie powstanie żaden nowy budynek mieszkalny, bowiem w sytuacji, gdy istniej lokal mieszkalny (legalnie) w odległości mniejszej niż 50 m, to jego przebudowa nie narusza § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. Stąd aktualny wniosek znacząco różni się od poprzedniego i nie dotyczy "takiej samej" inwestycji. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia, czy organy orzekające w niniejszej sprawie słusznie odmówiły skarżącemu wszczęcia postępowania na skutek złożonego przez niego wniosku z dnia 3 sierpnia 2023 r. o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia budowalnego polegającego na przebudowie i nadbudowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego, na terenie działki nr a, obręb G. przy ul. [...] w O., z uwagi na tożsamość postępowań. W ocenie Sądu, przy tak zakreślonym sporze rację należy przyznać skarżącemu. Dodać w tym miejscu również należy, że kontrola sądowa postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nie może obejmować weryfikacji rozstrzygnięć zapadłych w innych postępowaniach. Dotyczy to kwestii zgodności z prawem decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta Opola, która nie mogła stanowić przedmiotu rozpoznania ani Sądu ani organów administracji w niniejszym postępowaniu. Przedmiotem ustaleń jest bowiem wyłącznie kwestia tożsamości sprawy objętej żądaniem skarżącego i postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Ewentualne ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną, możliwe jest tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie (por. wyroki NSA z dnia: 17 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1053/17, LEX nr 2452939; 18 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1926/17, LEX nr 2440665; 6 września 2018 r., sygn. akt I OSK 449/18, LEX nr 2562438; 13 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 335/16, LEX nr 2441383). Odnosząc powyższe uwagi do specyfiki rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, że znajdujące się w aktach sprawy wnioski skarżącego o wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie są w swej treści identyczne. Wniosek z dnia 21 kwietnia 2023 r. zawierał w swej treści żądanie ustalenia warunków zabudowy dla budynku dwulokalowego. Natomiast wniosek z dnia 3 sierpnia 2023 r. dotyczył ustalenia warunków zabudowy dla budynku jednolokalowego. To, czy przedmiot tych wniosków jest taki sam powinni być zweryfikowane dopiero po wszczęciu postępowania administracyjnego i przeprowadzeniu postępowania dowodowego. Jak słusznie zwróciło uwagę Kolegium o tożsamości sprawy administracyjnej przesądzają elementy podmiotowe i przedmiotowe. Elementem przedmiotowym jest niezmieniony stan faktyczny sprawy, czyli taki jaki ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc mieszczący się w ramach hipotezy normy prawnej, która stanowiła podstawę do rozstrzygnięcia spraw. Twierdzenie Kolegium, że stan faktyczny sprawy jest tożsamy ze sprawą już załatwioną, wcześniejszą decyzją ostateczną jest co najmniej przedwczesne. Należy uwzględnić specyfikę sprawy administracyjnej o ustalenie warunków zabudowy, której tożsamość z inną, wcześniej załatwioną sprawą, w zakresie stanu faktycznego, wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego, ukierunkowanego na okoliczności wskazane w przepisach prawa materialnego, którego nie przeprowadza się w ramach postępowania incydentalnego i procesowego prowadzonego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Wymaga ona przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, prowadzonego w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, na które składa się między innymi dokonanie analizy urbanistyczno-architektonicznej obszaru otaczającego działkę, której dotyczy wniosek inwestora. Jej ustalenia faktyczne mogą być zmienne i dlatego bez przeprowadzenia postępowania dowodowego nie można rozstrzygnąć o tożsamość sprawy z inną wcześniej załatwioną. Wobec tego organ pierwszej instancji powinien był wszcząć postępowanie administracyjne, przeprowadzić postępowanie wyjaśniające a następnie, w razie stwierdzenia tożsamości sprawy czyli przesłanki niedopuszczalności wszczęcia postępowania powinien zakończyć to postępowanie decyzją o umorzeniu postępowania, jako że nie jest dopuszczalne - po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, na podstawie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Zauważyć również należy, iż w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu przywołuje w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia treść art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r. poz. 682), zgodnie z którym przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku. Uwzględniając powyższe organ stwierdził, że skoro w obu wnioskach skarżący wskazał na planowane roboty budowlane na tym samym obiekcie, tj. jednorodzinnym budynku mieszkalnym usytuowanym na działce nr a, to ilość lokali mieszkalnych w tym obiekcie, różnie wskazywana w omawianych wnioskach, nie przesadza o braku tożsamość sprawy. Powyższe wskazuje, że organ administracji w istocie dokonał ocen o charakterze materialnoprawnym, związanych z ustaleniem, czy możliwym jest wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, pomimo że dyspozycja normy wyrażonej w art. 61a § 1 k.p.a. stanowi wyłącznie podstawę do oceny formalnej. Ustalenia organów w niniejszej sprawie wkraczają natomiast w sferę uregulowaną przepisami prawa materialnego, tj. przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 725). Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że w niniejszej nie zostały ustalone okoliczności uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Dokonana przez organy ocena merytoryczna, co do braku podstaw wydania pozytywnej decyzji, nie mogła stanowić przesłanki z art. 61a § 1 k.p.a. Odmawiając wszczęcia postępowania organ nie prowadzi bowiem postępowania dowodowego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W konsekwencji wydając postanowienie w trybie art. 61a § 1 k.p.a., nie może formułować żadnych wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Odmowa wszczęcia postępowania jest aktem formalnym, a nie merytorycznym. Reasumując, w ocenie Sądu, ocena wniosku skarżącego, uzasadniała wszczęcie postępowania wyjaśniającego w celu dokonania ustaleń i oceny co do spełnienia przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy. Mając na uwadze powyższe, wobec stwierdzenia istotnego naruszenia przepisów prawa procesowego Sąd w pkt 1 wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie, a na podstawie art. 135 p.p.s.a. także utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W pkt 2 wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł natomiast o kosztach postępowania, na które składa się: wpis od skargi w kwocie 100 zł. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z przedstawionych rozważań i sprowadzają się wszczęcia postępowania w przedmiocie wniosku skarżącego o ustalenie warunków zabudowy, a następnie dokonania ustaleń i oceny co do zaistnienia podstaw do wydania decyzji w tym przedmiocie.