I SA/Op 321/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi S. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 21 lutego 2025 r., nr SKO.40.333.2025.ps, w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji w sprawie przyznania pomocy finansowej w formie zasiłku celowego w związku z powodzią uchyla zaskarżone postanowienie. Przedmiotem zaskarżenia w sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu [dalej: SKO, Kolegium, organ odwoławczy] z 21 lutego 2025 r., nr SKO.40.333.2025.ps, stwierdzające uchybienie terminu wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza Głuchołaz [dalej: Burmistrz, organ I instancji] z 23 listopada 2024 r., nr Dś.190074.005809.24: 1) przyznającej S. R. [dalej: skarżąca, strona, wnioskodawczyni] pomoc finansową w formie zasiłku na remont albo odbudowę budynku mieszkalnego lub lokalu mieszkalnego, który został zniszczony lub uszkodzony w wyniku powodzi w kwocie 132.000 zł jednorazowo, z przeznaczeniem na remont budynku mieszkalnego pod adresem G. ul. [...]; 2) zobowiązującej do potwierdzenia poniesienia wydatków związanych z remontem albo odbudową budynku mieszkalnego lub lokalu mieszkalnego, dokonanych z kwoty przyznanego zasiłku na odbudowę budynku mieszkalnego, poprzez przedstawienie imiennych faktur/rachunków lub w inny dozwolony prawem sposób, w nieprzekraczalnym terminie do dnia 31 grudnia 2025 r. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskodawczyni wystąpiła do Ośrodka Pomocy Społecznej w Głuchołazach [dalej: OPS] o przyznanie, w związku z powodzią, pomocy finansowej na remont domu i pomieszczeń gospodarczych. Opisaną wyżej decyzją z 23 listopada 2023 r. Burmistrz przyznał stronie wnioskowaną pomoc w kwocie 132.000 zł. Decyzja organu I instancji została doręczona 25 listopada 2024 r. Od decyzji tej strona wniosła odwołanie w piśmie z 10 grudnia 2024 r., które wpłynęło do OPS w dniu 31 grudnia 2024 r., co wynika z prezentaty OPS oraz w piśmie z 14 grudnia 2024 r. – bez wzmianki o dacie wpływu. Strona przedłożyła też kosztorys inwestorski, w którym oznaczono datę opracowania na 16 grudnia 2024 r. Na wstępnym etapie postępowania odwoławczego, w piśmie z 13 lutego 2025 r., OPS wyjaśnił, że strona złożyła odwołanie osobiście w dniu 31 grudnia 2024 r. Do pisma tego załączono kopię dziennika korespondencyjnego z tego dnia. Kolegium wydało 21 lutego 2025 r. zaskarżone obecnie postanowienie stwierdzające, że odwołanie strony zostało wniesione z uchybieniem terminu. W jego uzasadnieniu odwołało się do przepisów art. 57, art. 127, art. 129 i art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572) [dalej: kpa], a także 9a ustawy z dnia 16 września 2011 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi (Dz.U. z 2024 r. poz. 654 ze zm.) [dalej: ustawa powodziowa] i § 4 pkt 2m rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 2024 r. w sprawie wykazu gmin, w których są stosowane szczególne rozwiązania związane z usuwaniem skutków powodzi z września 2024 r., oraz rozwiązań stosowanych na ich terenie (Dz.U. poz. 1859 z późn. zm.) [dalej: rozporządzenie]. Odnosząc stan faktyczny do stanu prawnego sprawy Kolegium ustaliło, że termin wniesienia odwołania biegł wobec skarżącej od 2 grudnia 2024 r. i zakończył bieg 16 grudnia 2024 r. Zatem, w ocenie SKO, odwołanie wniesione 31 grudnia 2024 r. zostało złożone po terminie, a strona nie wnosiła o przywrócenie terminu wniesienia odwołania. Z postanowieniem tym nie zgodziła się strona i wniosła samodzielnie sporządzoną skargę do Sądu, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy: 1) art. 7, art. 77 i art. 80 kpa, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie, czy znajdujące się w aktach sprawy odwołanie od decyzji Burmistrza zostało prawidłowo przyjęte i załączone do akt sprawy odwoławczej oraz zgodnie z obowiązującymi przepisami przesłane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu zgodnie z właściwością do rozpoznania; 2) art. 7, art. 76, art. 77 i art. 80 kpa, polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w odmówieniu mocy dowodowej i wiarygodności dokumentowi odwołania od decyzji Burmistrza, złożonemu osobiście w OPS w dniu 16 grudnia 2024 r., ponieważ dokument ten mimo obowiązku nie został zadekretowany w dzienniku podawczym ani opatrzony prezentatą OPS; 3) art. 7, art. 77 i art. 107 kpa, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie odwoławczym obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego postanowienia SKO w całości, 2) stwierdzenie nieważności "decyzji" organu odwoławczego w całości, a na wypadek uznania przez sąd, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, wniosła o uchylenie, 3) stwierdzenie wydania zaskarżonej "decyzji" organu odwoławczego z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu strona argumentowała w szczególności, że odwołanie (pismo z 14 grudnia 2024 r.) złożyła 16 grudnia 2024 r. składając je osobiście w OPS. Do odwołania załączyła kosztorys z 16 grudnia 2024 r. W dniu 31 grudnia 2024 r. udała się do OPS w celu uzyskania informacji na jakim etapie jest odwołanie złożone wraz kosztorysem w dniu 16 grudnia 2024 r. W tym dniu została poproszona o ponowne złożenie odwołania, które zgodnie z prośbą pracownika zostało złożone na dziennik podawczy 31 grudnia 2024 r. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, o czym stanowi art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) [dalej: ppsa]. Zaskarżone postanowienie Kolegium jest postanowieniem ostatecznym (art. 134 kpa), kończącym postępowanie w sprawie. Postanowienie to nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, lecz zamyka stronie drogę do rozpatrzenia jej odwołania z przyczyn proceduralnych, tj. wskutek stwierdzenia, że środek odwoławczy został wniesiony z naruszeniem ustawowego terminu z art. 129 § 2 kpa. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ppsa, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak, co do zasady, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czyli weryfikuje czy jest on zgodny z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, lecz ocenia zgodność z przepisami prawa decyzji, postanowień i innych aktów podejmowanych przez organy administracji publicznej. Badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Sąd administracyjny nie rozstrzyga o uprawnieniach, czy też obowiązkach, a jedynie może uchylić zaskarżony akt lub czynność, lub stwierdzić ich nieważność w przypadkach wskazanych w ustawie. W konsekwencji sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego, zasadami ekonomiki obrotu gospodarczego, czy uznawanymi społecznie normami pozaprawnymi, ale w zakresie dokonywanej kontroli zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji – orzekając w sprawie – nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W sprawie niniejszej Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia albo stwierdzenia, że zostało ono wydane z naruszeniem prawa wskazanym w art. 145 § 1 pkt 3 ppsa. Jednak sądowa kontrola zaskarżonego aktu administracyjnego wykazała, że postanowienie SKO zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa). Odwołanie od decyzji administracyjnej, co do zasady, strona może wnieść w terminie 14 dni od dnia doręczenia tej decyzji (art. 129 § 2 kpa). W stanie prawnym sprawy zastosowanie znajdują jednak regulacje stanowiące prawo szczególne (lex specialis) wobec regulacji kpa. Jak trafnie zauważyło Kolegium na mocy art. 9a ustawy powodziowej (obowiązującego od 5 października 2024 r.) w stosunku do stron postępowań zamieszkujących na obszarze wskazanym w przepisach wydanych na podstawie art. 1 ust. 2 ustawy powodziowej, będących poszkodowanymi, terminy dotyczące czynności stron w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczynają się, a rozpoczęte ulegają zawieszeniu na okres wskazany w tych przepisach i odpowiednio rozpoczynają swój bieg albo po okresie zawieszenia biegną dalej po upływie 14 dni od daty wskazanej w tych przepisach. Na podstawie art. 1 ust. 2 ustawy powodziowej zostało wydane wskazane wyżej rozporządzenie, a zgodnie z jego § 4 pkt 2m (który wszedł w życie z dniem 15 listopada 2024 r.) na terenie gmin poszkodowanych w przypadku zastosowania art. 9a ustawy powodziowej – okres, o którym mowa w art. 9a ust. 1 tej ustawy, ustala się do dnia 18 listopada 2024 r. Z akt sprawy wynika, że strona zamieszkuje na terenie gminy Głuchołazy, która jest gminą poszkodowaną wskutek powodzi we wrześniu 2024 r. (§ 2 pkt 3 rozporządzenia) i sama również doznała szkód wskutek tej powodzi, co potwierdza też decyzja Burmistrza. Z tego powodu, w odniesieniu do skarżącej, czternastodniowy termin wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza doręczonej 25 listopada 2024 r. rozpoczął bieg po upływie 14 dni od dnia 18 listopada 2024 r., czyli biegł począwszy od 3 grudnia 2024 r. i zakończył bieg wraz z końcem dnia 17 grudnia 2024 r. Z tego powodu odwołanie strony, jeśliby zostało złożone w dniu 31 grudnia 2024 r., to w istocie byłoby wniesione z uchybieniem ustawowemu terminowi. Rzecz jednak w tym, że w sprawie niniejszej nie jest to – w ocenie Sądu – oczywiste i wystarczająco wyjaśnione. Należy zacząć od tego, że w aktach sprawy znajdują się dwa dokumenty oznaczone jako "odwołanie" skarżącej. Pierwszy z nich jest datowany na 10 grudnia 2024 r. i oznaczony prezentatą OPS z 31 grudnia 2024 r. W odwołaniu tym strona powołuje się na kosztorys budowlany (inwestorski) opracowany, jak zapisano na jego pierwszej stronie, w dniu 16 grudnia 2024 r. oraz opinię nr [...] stanowiącą założenia do kosztorysu. Te dwa dokumenty sporządził rzeczoznawca A. B. z B. Drugie odwołanie nosi datę 14 grudnia 2024 r., lecz brak jest danych, z których wynikałoby czy i kiedy zostało ono złożone względnie wysłane. Jako załącznik do odwołania strona wskazała "opinię-kosztorys". Nie jest jednak w sprawie pewne na jaką "opinię-kosztorys" strona się powołała, choć również w tym przypadku skarżąca wskazała na ustalenia rzeczoznawcy z B., a więc prawdopodobnie miała na myśli rzeczoznawcę A. B. Organ odwoławczy zweryfikował czy w dniu 31 grudnia 2024 r. wpłynęło odwołanie strony i na okoliczność tę załączył do akt administracyjnych kopię dziennika, w którym odnotowano wpłynięcie odwołania skarżącej. Rzecz jednak w tym, że skarżąca jako datę złożenia odwołania powołała dzień 16 grudnia 2024 r. (poniedziałek) i wyjaśniła, że pismo zawierające odwołanie – choć datowane na 10 grudnia 2024 r. – zostało złożone na żądanie pracownika OPS w dniu 31 grudnia 2024 r., lecz zdarzyło się to już w następstwie wniesienia odwołania. Pomimo tego organ odwoławczy nie zweryfikował, czy i jakie dokumenty strona złożyła w OPS w grudniu 2024 r., a w szczególności w dniu 16 grudnia 2024 r. Kolegium nie ustaliło również jak zorganizowany jest obieg dokumentów w OPS i czy na przykład wnioskodawcy mogą je składać u poszczególnych pracowników, czy jednak wyłącznie w biurze podawczym. W toku ponownie prowadzonego postępowania SKO powinno więc jednoznacznie ustalić czy i jakie dokumenty skarżąca złożyła w OPS w grudniu 2024 r., a przede wszystkim czy 16 grudnia 2024 r. wniosła odwołanie oraz czy złożyła je w biurze podawczym czy może u konkretnego pracownika OPS. Kolegium powinno też ustalić, dlaczego na dokumencie oznaczonym jako "odwołanie" zaopatrzonym w datę 14 grudnia 2024 r. brak jest prezentaty OPS, a także dlaczego prezentaty OPS brakuje na załącznikach do pisma skarżącej, tj. założeniach do kosztorysu i kosztorysie inwestorskim sporządzonych przez rzeczoznawcę. Zasadne będzie również ustalenie jakie zasady obiegu dokumentów obowiązują w OPS. Zdaniem Sądu organ odwoławczy nie podjął wystarczających czynności dowodowych zmierzających do ustalenia wszystkich niezbędnych okoliczności pozwalających na kategoryczne stwierdzenie, że odwołanie strony zostało wniesione z naruszeniem ustawowego terminu, czyli dopiero w dniu 31 grudnia 2024 r., czemu skarżąca wprost zaprzecza wskazując na okoliczności, które nie zostały dostatecznie rozważone i ocenione przez organ odwoławczy w kontekście ich skutków prawnych. Organ odwoławczy posiada w tym zakresie swobodę doboru wykorzystanych dowodów, limitowaną tylko przez art. 75 § 1 kpa, zgodnie z którym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W taki stanie sprawy Sąd uznał za uzasadnione zarzuty skarżącej dotyczące niewystarczającego wyjaśnienia stanu sprawy przed wydaniem zaskarżonego postanowienia i wskutek tego – naruszenia zasad prowadzenia postępowania dowodowego z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, co doprowadziło także do sporządzenia niepełnego, wbrew nakazowi z art. 107 § 3 kpa, uzasadnienia wydanego postanowienia w zakresie opisu stanu faktycznego sprawy. Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, w składzie 3 sędziów, ponieważ zaskarżonym aktem było postanowienie (art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ppsa). Z tych powodów Sąd orzekł, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, jak w sentencji wyroku. Skarżąca była zwolniona o kosztów sądowych na podstawie art. 239 § 1 pkt lit. a ppsa.