I SA/Op 322/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur po rozpoznaniu w dniu 31 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi G. K. i B. S. na uchwałę Rady Miasta Opola z dnia 22 kwietnia 1999 r., Nr VIII/108/99 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić skarżącym G. K. i B. S. solidarnie ze środków Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu kwotę 300 (trzysta) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. G. K. i B. S. (dalej: strony skarżące) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na uchwałę Nr VIII/108/99 Rady Miasta Opola z dnia 22 kwietnia 1999 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego ODRA II w Opolu [dalej uchwała]. W odpowiedzi na skargę Miasto Opole wniosło o jej oddalenie jako bezzasadnej, ewentualnie o jej odrzucenie ze względu na brak wykazania przez strony skarżące naruszenia przysługującego im indywidualnego uprawnienia lub interesu prawnego. Na skutek zarządzenia z 2 sierpnia 2024 r. strony skarżące zostały wezwane do wykazania stosownymi dowodami, że posiadają interes prawny wymagany do zaskarżenia uchwały, w szczególności poprzez wykazanie, że przysługuje im prawo własności działek wymienionych w skardze, przez które przebiega planowana, lecz niewykonana dotąd droga równoległa do ulicy [...] w O. Wezwanie zawierało pouczenie, że strony skarżące mogą to uczynić, na przykład poprzez przesłanie do Sądu odpisów księgi wieczystej, wypisów z ewidencji gruntów i budynków lub aktów notarialnych potwierdzających te okoliczności oraz że do wezwania należy zastosować się w terminie 7 dni od dnia jego doręczenia, pod rygorem odrzucenia skargi. G. K. odpowiedziała na wezwanie przesyłając pismo z 16 sierpnia 2024 r. Strona skarżąca argumentowała, że była właścicielem gruntu stanowiącego obecnie działkę ewidencyjną nr a, która została wydzielona pod drogę publiczną przewidzianą w zaskarżonej uchwale i przeszła na własność miasta na prawach powiatu – Miasta O., wskutek decyzji Prezydenta Miasta O. z 13 listopada 2006 r., nr [...], zatwierdzającej podział nieruchomości położonej przy ulicy [...] w O., stanowiącej współwłasność stron skarżących oraz G. C. i B. C., to jest działki nr a, k.m. [...], w obrębie G., na działki o numerach c, d i a. Strona skarżąca zaznaczyła, że planowana droga publiczna na poczet, której wydzielono działkę nr a, nie została dotąd wybudowana. Zdaniem strony skarżącej, jej interesem prawnym jest odzyskanie działki nr a. Sądowi jest wiadome z urzędu, na podstawie akt sprawy o sygn. I SA/Op 788/24, że nadal trwa postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia odszkodowania za działkę nr a, w którym byli współwłaściciele domagali się wypłaty należności w zadowalającej ich kwocie, zwrotu przejętej działki albo przekazania im na własność innej podobnej działki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje. Skargę należało odrzucić. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935) [dalej: ppsa], kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zaskarżona uchwała jako podjęta w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej, będącym jednocześnie aktem prawa miejscowego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 ppsa. W takim przypadku ocena, czy skarga jest dopuszczalna albo czy podlega odrzuceniu, związana jest z badaniem interesu prawnego strony skarżącej i jego naruszenia. W myśl art. 58 § 1 pkt 5a ppsa, sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ppsa, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przepisem szczególnym w rozumieniu powyższego artykułu jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1465) [dalej: usg], stanowiący, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z powyższego wynika, że naruszenie interesu prawnego następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (wyrok NSA z 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 205/09). Jest to interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (A. Matan [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, red. B. Dolnicki, Warszawa 2021, art. 101). Strona skarżąca zobowiązana jest natomiast wykazać w jaki sposób doszło do naruszenia jej prawem chronionego interesu lub uprawnienia (wyrok NSA z 4 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1563/04). W sprawie niniejszej strony skarżące wskazały na ograniczenie prawa własności nieruchomości, jednak nie wykazały, że przysługuje im prawo własności nieruchomości położonej na obszarze objętym zaskarżonym planem miejscowym i wymienionej we wniesionej skardze. W celu wyjaśnienia tej kwestii wezwano strony skarżące do wykazania istnienia ich własnego interesu prawnego, który został naruszony, stosownie do wymagań art. 101 ust. 1 usg. W stosunku do stron skarżących wezwania podyktowane były okolicznością, że z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy nie wynikało, aby w dniu wniesienia skargi, były one właścicielami (współwłaścicielami) nieruchomości objętej przedmiotowym planem zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu argumentacja strony skarżącej oraz dokumenty przez nią przedłożone, a także dokumenty przesłane przez Miasto Opole jako akta sprawy administracyjnej, jednoznacznie potwierdzają, że G. K. i B. S. byli współwłaścicielami gruntów w granicach działki nr a znajdującej się na terenie objętym zaskarżonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Strony skarżące utraciły jednak prawo własności tych gruntów na rzecz Miasta O. w roku 2006. Strony skarżące nie wskazały innych gruntów objętych planem miejscowym wynikającym z zaskarżonej uchwały, co do których przysługiwałoby im prawo własności i z którego to prawa wywodziłyby swój chroniony prawem interes istniejący w dniu wniesienia skargi. Strony skarżące nie wykazały więc, że przysługuje im interes prawny uzasadniający zaskarżenie uchwały. Sąd wyjaśnia, że w żaden sposób nie deprecjonuje stanowiska stron skarżących, które podniosły zarzuty dotyczące wielu aspektów zagadnienia wywłaszczenia nieruchomości prywatnej na rzecz jednostki samorządu terytorialnego w celu realizacji zadania publicznego przewidzianego w zaskarżonej uchwale. Stanowisko stron skarżących wymagałoby szczegółowej analizy w sprawie administracyjnej, w szczególności dotyczącej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Ze względu jednak na brak przysługującego stronom skarżącym interesu prawnego, będącego elementem łączącym podniesione zarzuty z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Sąd nie mógł przystąpić do ich oceny i badania zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Sąd przy tym wskazuje, że – jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK117/13 – w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 usg orzeka się jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego. Oznacza to, że przedmiotem badania pod względem zgodności z prawem jest cała uchwała w sprawie planu, jednakże w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad sporządzania planu lub istotnego naruszenia trybu sporządzania planu, sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały, ale tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącego. Jeśli zatem skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności tego planu powinno nastąpić tylko w odniesieniu do części tego planu dotyczącej tych nieruchomości. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 usg nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje interes faktyczny, ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też zagrożenie w przyszłości naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia musi mieć miejsce, musi być realne i wynikać z aktu, na który w trybie art. 101 usg wnoszona jest skarga (wyrok NSA z 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04; wyrok NSA z 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04). W stanie sprawy oznacza to, że strony skarżące, wskutek utraty prawa własności gruntów w granicach działki nr a, utraciły interes prawny legitymujący do zaskarżenia planu miejscowego w odniesieniu do wymienionej działki. W takim stanie sprawy należy stwierdzić, że strony skarżące nie wykazały naruszenia zaskarżoną uchwałą ich interesu prawnego, wobec czego skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ppsa, o czym Sąd orzekł w punkcie 1. sentencji postanowienia. Końcowo Sąd zauważa, że brak wykazania naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia nie jest brakiem formalnym skargi (wyrok NSA z 17 lutego 2005 r., sygn. akt GSK 1342/04). W sprawie, wskutek odrzucenia skargi, nie doszło do zaistnienia stanu powagi rzeczy osądzonej, ponieważ stan powagi rzeczy osądzonej wiąże się tylko z orzeczeniem merytorycznym w sprawie, takie zaś nie zostało wydane (postanowienie NSA z 18 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1951/12). Orzeczenie w punkcie 2. sentencji postanowienia o zwrocie wpisu sądowego od skargi w kwocie 300 zł uzasadnia art. 232 § 1 pkt 1 ppsa, stosownie do którego sąd zwraca stronie z urzędu cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.