I SA/Op 328/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Sędkowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Marta Wojciechowska Asesor sądowy Anna Komorowska-Kaczkowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 października 2021 r. sprawy ze skargi A. N. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i na Fundusz Pracy oddala skargę. Przedmiotem skargi A. N. (dalej: Strona, Skarżąca) jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej też: Zakład, organ, ZUS) z dnia [...], którą organ ten, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735; zwanej dalej: k.p.a.), w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 423 ze zm.; zwanej dalej u.s.u.s.), utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] nr [...] o odmowie umorzenia należności z tytułu składek. Z akt sprawy wynika, iż dnia 24 listopada 2020 r. do ZUS wpłynął wniosek Strony o umorzenie należności z tytułu zaległych składek. We wniosku Strona przedstawiła swoją sytuację finansową, rodzinną i zdrowotną. ZUS po przeprowadzeniu postępowania, decyzją z [...] nr [...] odmówił Stronie umorzenia należności z tytułu składek, wskazując, iż nie wystąpiła w sposób bezsporny żadna z przesłanek uzasadniających uznanie należności za całkowicie nieściągalne w myśl zapisu art. 28 ust. 2 u.s.u.s. zaś Strona nie wykazała zgodnie z zapisem art. 28 ust. 3a u.s.u.s., że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną spłata należności wiązałaby się z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych jej gospodarstwa domowego, nadto, iż Strona nie wykazała , że powstanie zadłużenia było następstwem szczególnych zdarzeń oraz iż stan zdrowia lub konieczność sprawowania opieki rodziny, pozbawiły Stronę możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W dniu 17 lutego 2021 r. do organu wpłynął wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku Strona poinformowała, że dochody jej rodziny się nie zwiększyły, a wydatki pozostają na tym samym poziomie, co oznacza, że na realizację potrzeb życiowych pozostaje kwota 575,96 zł. Strona wyjaśniła, że regulowanie kredytu hipotecznego jest najważniejsze i w terminowej spłacie pomaga rodzina, która pożycza Stronie środki na ten cel. Dodała nadto, że samochód - niezbędny mężowi do prowadzenia działalności gospodarczej - również objęty jest kredytem, którego raty muszą być spłacane priorytetowo. Strona wskazała, iż nie korzysta ze wsparcia instytucji socjalnych. Podkreśliła również, że z uwagi na stan zdrowia zakończyła prowadzenie działalności gospodarczej w 2017 r. i obecnie jest w trakcie badań lekarskich, zaś od czasu [...] jest w stanie [...]. Do akt sprawy Strona przedłożyła: - wydruk z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, - ewidencję przychodów za rok 2020, raporty kasowe oraz listę zaliczek na podatek ryczałtowy za styczeń 2021 r. K. N., - skierowania do poradni [...] (2 szt.) i na zabiegi [...], - wyniki badań z 30 stycznia 2020 r., 13 sierpnia 2020 r. i 24 sierpnia 2020 r., - wyniki badań USG z 29 stycznia 2018 r., 8 maja 2019 r. i 9 grudnia 2019 r., - wynik badania MR [...] z 15 lutego 2021 r., - zaświadczenie lekarskie z 15 marca 2021 r., - pismo z 15 marca 2021 r. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Zakład wydał zaskarżoną decyzję z dnia [...]. Na wstępie Zakład Ubezpieczeń Społecznych dokonał analizy kwestii przedawnienia i stwierdził, że należności z tytułu składek są wymagalne i nie uległy przedawnieniu. Bieg terminu przedawnienia przerwało bowiem doręczenie w dniu 23 października 2017 r. zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie określenia wysokości należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy za okres od grudnia 2014 r. do stycznia 2017 r. W dniu [...] ZUS wydał decyzję nr [...] stwierdzającą wysokość należności z tytułu zaległych składek., która jest prawomocna od 28 sierpnia 2018 r. Całość zadłużenia objęta jest postępowaniem egzekucyjnym. Organ wskazał dalej, iż z oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej, która nie prowadzi działalności gospodarczej z 21 czerwca 2020 r. wynika, że Strona: - jest mężatką, - nie pracuje zarobkowo, - nie pobiera świadczeń emerytalno-rentowych, - nie uzyskuje dochodów z innych źródeł, - nie pobiera świadczeń z Urzędu Pracy, zasiłków z pomocy społecznej oraz nie korzysta z innych form pomocy' - prowadzi trzyosobowe gospodarstwo domowe z mężem – K. N., który osiąga dochody w wysokości 3.200,00 zł netto miesięcznie oraz [...]-letnią córką – M., - ponosi stałe miesięczne koszty związane z utrzymaniem z tytułu: miesięcznych opłat - 300,00 zł, opłat eksploatacyjnych - 500,00 zł i kosztów związanych z leczeniem - 200,00 zł, - posiada zobowiązania kredytowe zaciągnięte na dom w wysokości 145.000,00 zł. z ratą 870,00 zł miesięcznie oraz na samochód w wysokości 36.410,00 zł z ratą 754,04 zł, które spłaca w łącznej miesięcznej kwocie 1.624,04 zł, - jest współwłaścicielką w części domu o powierzchni 160 m2, zlokalizowanego w W. przy ul. [...] oraz gospodarstwa rolnego o powierzchni 1,1576 ha pod tym samym adresem, które w ubiegłym roku przyniosło średniej wysokości dochód - zgodnie z rozporządzeniem, - posiada sprzęt RTV o wartości 2.000,00 zł, - nie posiada wierzytelności i praw majątkowych. Do rozpatrzenia sprawy skorzystano z danych wygenerowanych z Kompleksowego Systemu Informatycznego ZUS oraz rejestrów centralnych: Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, Centralnej Ewidencji Pojazdów i Bazy Danych Ksiąg Wieczystych. ZUS przyjął powyższe dokumenty jako dowód w przedmiotowej sprawie i stwierdził, że: - 31 stycznia 2017 r. Strona zaprzestała prowadzenia działalności gospodarczej pod firmą "A" A. N.; - od 1 lutego 2017 r. nie posiada Strona tytułu do ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia zdrowotnego w ZUS; - jest właścicielką samochodów osobowych marki [...] z [...] r. oraz [...] z [...] ; - jest właścicielką we wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej nieruchomości: ■ gruntów ornych o powierzchni 0,256 ha, położonych w S., objętych wolną od obciążeń hipotecznych księgą wieczystą nr [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy w O., ■ gruntów rolnych zabudowanych o powierzchni 0,9016 ha, położonych w W., dla których Sąd Rejonowy w O. prowadzi księgę wieczystą nr [...], w dziale IV księgi znajduje się wpis hipoteki umownej na rzecz B S.A. w wysokości 217.500,00 zł, - przymusowe dochodzenie należności z tytułu składek prowadzi Dyrektor Oddziału ZUS w O. Następnie organ wskazał na mające zastosowanie w sprawie przepisy, m.in. na art. art. 28 ust. 2 u.s.u.s., zgodnie z którym należności z tytułu składek (w tym także odsetki za zwłokę, koszty upomnienia, opłata dodatkowa) mogą być umarzane tylko w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności. Analizując poszczególne przesłanki nieściągalności organ stwierdził, iż ponieważ wobec Strony nie zachodzą przesłanki pozwalające na stwierdzenie całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek, dlatego uniemożliwia to pozytywne rozstrzygnięcie wniosku w żądanym zakresie na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Dalej organ wskazał, iż zgodnie z art. 28 ust. 3a w związku z art. 32 u.s.u.s. i § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek (Dz. U. z 2003 r., Nr 141, poz. 1365; zwanego dalej: rozporządzeniem), należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy, ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. ZUS może umorzyć wskazane należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie ich opłacić, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. ZUS podjął czynności zmierzające do ustalenia czy istnieją przesłanki umorzenia określone w cytowanym powyżej przepisie. I tak organ stwierdził, że powstanie zadłużenia nie było wynikiem klęski żywiołowej bądź szczególnego zdarzenia, ale było wynikiem nieopłacania w ustawowym terminie płatności składek w czasie prowadzonej działalności gospodarczej. Organ zauważył w tym zakresie, iż osoba prowadząca działalność gospodarczą zawsze sama ponosi pełną odpowiedzialność za prawidłowe sporządzanie dokumentacji, a także opłacanie składek. Ponadto jest zobowiązana do zachowania w tym zakresie należytej staranności. Obowiązek ten istnieje od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności, aż do dnia zaprzestania jej wykonywania, niezależnie od osiąganych przychodów. Składki są publicznym świadczeniem o charakterze powszechnym i powyższego obowiązku ustawodawca nie uzależnił od osiąganego wyniku finansowego płatnika. Kolejno wskazał organ, iż wystąpienie przesłanki § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia dotyczącej stanu zdrowia uwarunkowane jest nie tylko istnieniem przewlekłej choroby osoby zobowiązanej lub członka jej rodziny, ale także skutkiem choroby w postaci pozbawienia takiej osoby możliwości uzyskania dochodu. Zakład zauważył, iż Strona podniosła argument złego stanu zdrowia, który uniemożliwia podjęcie zatrudnienia. W aktach sprawy znajduje się dokumentacja medyczna, w tym skierowania do poradni specjalistycznych, wyniki badań oraz zaświadczenie o stanie zdrowia z 15 marca 2021 r., z których wynika, że pozostaje strona pod opieką poradni chorób [...], lekarza [...] oraz cierpi na dolegliwości związane z [...]. Jednak, w ocenie organu, w aktach sprawy brak jest dowodu (np. orzeczenia o całkowitej niezdolności do pracy lub znacznym stopniu niepełnosprawności) na trwałe całkowite wykluczenie Strony z rynku pracy ze względu na stan zdrowia. Nie można zatem stwierdzić, że stan zdrowia definitywnie pozbawia Stronę możliwości uzyskiwania dochodu na spłatę należności wobec ZUS. Zakład zwrócił również uwagę, że przy analizie uregulowań prawnych dotyczących możliwości umorzenia należności pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, należy brać pod uwagę między innymi to, czy spłata zadłużenia w dłuższym czasie nie spowoduje sytuacji, że po uiszczeniu należności z tytułu składek osoba zobowiązana nie będzie dysponowała środkami niezbędnymi do zachowania podstawowych potrzeb życiowych oraz czy mają charakter okresowy, czy stały i pogłębiający się. Trudna sytuacja materialna uniemożliwiająca spłatę długów, musi zostać udowodniona i mieć charakter trwały. W ocenie organu ograniczone możliwości płatnicze Strony, podnoszone jako jeden z głównych argumentów, nie mogą być uznane za przesłankę wystarczającą do całkowitego umorzenia zaległości. Przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia nie odnosi się do subiektywnego odczucia dłużnika o dolegliwości z powodu konieczności zapłacenia zaległych składek, lecz oznacza obiektywną, wyjątkową sytuację, która zagraża podstawowemu bytowi zobowiązanego lub jego rodziny. Nie odnosi się więc ona do kłopotów finansowych, z uwagi na to, że każdy człowiek indywidualnie w ramach przysługującej mu samodzielności podejmowania decyzji, organizuje swoje sprawy zawodowe i osobiste. ZUS zauważył, iż według zaświadczenia wydanego przez Kasę Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, od 3 lutego 2017 r. Strona podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników. Natomiast w dniu 21 czerwca 2020 r. sama Strona oświadczyła, że uzyskuje dochody z gospodarstwa rolnego w wysokości zgodnej z rozporządzeniem. Zgodnie zaś z obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 23 września 2020 r. przeciętny dochód z pracy w indywidualnych gospodarstwach rolnych z 1 ha przeliczeniowego wyniósł w 2019 r. 3.244,00 zł. Nadto z decyzji dotyczącej wymiaru podatku rolnego wynika, że Strona posiada 0,9526 ha przeliczeniowego, czyli dochód z tego tytułu wyniósł wg powyższego obwieszczenia 3.090,23 zł, tj. 257,52 zł miesięcznie. Organ wskazał, iż sama Strona oświadczyła, że prowadzi trzyosobowe gospodarstwo domowe z mężem – K. N., który osiąga dochody w wysokości 3.200,00 zł netto miesięcznie oraz [...]-letnią córką - M. K. N. prowadzi działalność gospodarczą w zakresie usług [...] i rozlicza się w formie ryczałtu od przychodu. Przychody męża Strony w roku 2020 wyniosły 55.455,00 zł (w tym 7.425,00 ze sprzedaży [...]). Organ cenił, iż miesięczny budżet gospodarstwa domowego Strony wynosi 3.200,00 zł i jest o 5% niższy niż poziom minimum socjalnego określony w kwietniu 2021 r. przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych na kwotę 3.357,74 zł w IV kwartale 2020 r. dla trzyosobowego gospodarstwa pracowniczego ze starszym dzieckiem. Organ uznał, iż nie wskazuje on na stan zagrożenia bytu i konieczność sięgania po pomoc z opieki społecznej, która dedykowana jest tylko osobom w bardzo trudnej, zagrażającej egzystencji sytuacji materialnej. Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r. (Dz. U. z 2018 r., poz. 1358) w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej od 1 października 2018 r. obowiązuje kwota kryterium dochodowego z pomocy społecznej dla osoby w rodzinie w wysokości 528,00 zł. Organ zwrócił nadto uwagę na fakt, iż od 1 lipca 2019 r. ustawowo i bez względu na wysokość dochodów przysługuje Stronie prawo do świadczenia rodzinnego na córkę z programu Rodzina 500+ w kwocie 500,00 zł miesięcznie. ZUS oceniając sytuację finansową Strony uwzględnił to świadczenie, bo niezrozumiałe byłoby powoływanie swojej trudnej sytuacji materialnej i jednocześnie nie pobieranie świadczenia udzielanego bezwarunkowo na każde, małoletnie dziecko. Realizacja programu Rodzina 500+ została powierzona ośrodkom pomocy społecznej, dlatego pomoc finansowa uzyskiwana z tej instytucji z tego tytułu nie jest dowodem, że wspierana rodzina znajduje się w sytuacji ubóstwa oraz stan ten ma charakter trwały i pogłębiający się. Zakład, odnosząc się do zobowiązań kredytowych Strony wskazał, iż fakt posiadania zobowiązań wobec innych niż ZUS wierzycieli nie stanowi przesłanki do umorzenia należności z tytułu składek. Przyznanie takiej ulgi doprowadziłoby do naruszenia interesu publicznego, ponieważ skutkiem umorzenia byłoby zwolnienie spod egzekucji osiąganych dochodów oraz posiadanego majątku na rzecz zobowiązań cywilnoprawnych, które nie korzystają z pierwszeństwa zaspokojenia na gruncie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym. Zobowiązania cywilnoprawne, przy ustalaniu preferencji spłaty powinny zajmować miejsce drugorzędne, a w pierwszej kolejności powinny być regulowane zobowiązania publicznoprawne. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności ZUS nie znalazł podstaw do umorzenia żądanych należności w oparciu o zapisy rozporządzenia oraz art. 28 ust. 3a u.s.u.s. W ocenie organu okoliczności w nich wymienione nie zachodzą. Na powyższą decyzję Strona wywiodła skargę, w której sformułowała zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 75 §1, art. 77 §l. 1, art. 78 §1, art. 80 §1 i art. 107 §3 KPA poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy oraz dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego, polegającego na tym , że: nie dokonano rzetelnej oceny wartości majątku oraz okoliczności, w których powstały wierzytelności Strony. Ponadto nie uwzględniono, iż poprzez stan zdrowia Strona nie będzie już w stanie pracować, co oznacza, że jedynym żywicielem rodziny pozostaje mąż Strony. Strona wskazała również, iż dochody z gospodarstwa są wirtualne, bo przyjmowane do świadczeń socjalnych, a wyliczonych przez Prezesa GUS. Jest to przeciętny dochód, co oznacza, że przy tym areale i tej klasie gleby nie ma Strona żadnych plonów, które nadają się do sprzedaży. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swą dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje. Skargę należało uznać za niezasadną. Na wstępie wskazania wymaga, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. 2020 r., poz. 374 ze zm.) w związku z wystąpieniem przesłanek w przepisie tym wymienionych. W dalszej zaś kolejności, że kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest przez sądy administracyjne mocą art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) obejmuje badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei w myśl art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej zwana: p.p.s.a.), zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja podlega uchyleniu w razie stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), jak też w razie stwierdzenia okoliczności uzasadniających stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji (pkt 2). Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a (nie mającym tu zastosowania). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak zakreślonych granicach, Sąd uznał, że poza zakresem tego postępowania pozostawać będzie, co do zasady, kwestia wymagalności i ewentualnego przedawnienia należności. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, iż z zasady ogólnej wyrażonej w art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że zakresem rozpoznania sądu administracyjnego objęte są wszystkie czynności i akty wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakim stadium postępowania i w jakim trybie zostały podjęte. Wprawdzie dokonując oceny przesłanek umorzenia należności istotnym elementem stanu faktycznego sprawy są ustalenia w zakresie istnienia i wysokości zaległości, o których umorzenie wnioskuje strona, jednak kwestia ta pozostaje, poza granicami sprawy administracyjnej dotyczącej ich umorzenia, podlegając co do zasady kognicji sądów powszechnych, jako sprawa z zakresu ubezpieczenia społecznego w znaczeniu materialnoprawnym. W postępowaniu o umorzenie należności z tytułu składek organ nie ma kompetencji do badania istnienia tych należności z uwagi na podleganie obowiązkowi ubezpieczenia społecznego czy prawidłowości obliczenia należności wynikającej z decyzji z uwagi na właściwe rozliczenie konta płatnika składek przez organ. W tego rodzaju postępowaniu ewentualne wątpliwości dotyczące wymagalności obowiązku opłacenia należności, objęcia czy wyłączenia z ubezpieczeń społecznych, a także przedawnienia, mogłyby być podstawą zainicjowania odrębnego postępowania w zakresie ustalenia obowiązku, określenia wysokości tych należności i okresów ich powstania, czy też mogą być podstawą do złożenia wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Kontrola sądu administracyjnego ogranicza się zatem do granic sprawy administracyjnej, tj. umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2020 r., sygn. akt I GSK 540/20) Podkreślić należy, że w sprawach dotyczących umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek ubezpieczenia społecznego Zakład Ubezpieczeń Społecznych wyposażony został w kompetencję do umorzenia należności z tytułu tych składek w przypadku stwierdzenia ustalonych ustawowo przesłanek umorzenia. Obowiązujące przepisy przewidują mianowicie, że umorzenie należności jest możliwe w przypadku całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s., bądź istnienia uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Mając na uwadze przytoczoną powyżej regulację prawną, uznać należy, że w granicach prowadzonej na podstawie art. 28 u.s.u.s sprawy dotyczącej umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek ubezpieczenia społecznego, pozostaje ustalenie przesłanek, od których ustawa uzależnia umorzenie tych składek. Przedmiotem postępowania o umorzenie należności jest zatem ustalenie istnienia materialnoprawnej podstawy umorzenia, jaką jest całkowita nieściągalność, a w przypadku jej braku - zaistnienie uzasadnionego przypadku w stosunku do płatnika składek. Przedawnienie nie jest przesłanką, której zaistnienie uzasadnia wniosek o umorzenie zaległości, a zatem nie mieści się ono w granicach sprawy dotyczącej umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek. Należy podzielić pogląd, że "decyzja w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu zaległych składek nie rozstrzyga kwestii związanych z ich wysokością, lecz przesądza o braku podstaw do umorzenia kwoty wynikającej z zaległości (por. postanowienie NSA z dnia 27 sierpnia 2009r., II GZ 167/09). Poza zakresem sprawy dotyczącej umorzenia należności pozostaje zatem, co do zasady, ustalenie okoliczności związanych z wymagalnością tych należności. Tym samym organ administracyjny rozstrzygając w sprawie dotyczącej umorzenia zobowiązany jest do przeprowadzenia postępowania w zakresie ustalenia przesłanek ustawowych umorzenia i w zależności od jego wyniku orzec o umorzeniu lub o odmowie umorzenia należności. W kontekście powyższego wyjaśnić trzeba, że organ był zobowiązany tak prowadzić postępowanie, aby jak najwszechstronniej wyjaśnić wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy oraz jak najstaranniej wyjaśnić podstawy faktyczne i prawne rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie kontroli sądowej została poddana decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...], którą utrzymano w mocy decyzję wydaną w I instancji z dnia [...], odmawiająca stronie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy. Podstawę analizy zasadności żądania strony o umorzenie ww. należności stanowiły prawidłowo przywołane przez Zakład przepisy art. 28 ust. 3 w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia. Przypomnieć trzeba, że zgodnie ze stanowiącym podstawę rozstrzygnięcia przepisem art. 28 ust. 1 u.s.u.s., należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub części, z zastrzeżeniem ust. 2 - 4. W ust. 2 wskazano, że należności z tytułu składek mogą być umarzane w przypadku ich całkowitej nieściągalności, które to przypadki zostały enumeratywnie wymienione w art. 28 ust. 3 w punktach od 1 do 6. Całkowita nieściągalność, o której mowa w tym przepisie zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2019 r., poz. 498, z późn. zm.).; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Wyliczenie zawarte w powyższym przepisie jest wyczerpujące, a zatem stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, że ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. Regulując bowiem kwestię umorzenia należności z tytułu składek ustawodawca przesądził, że decyzja Zakładu ma charakter uznaniowy (na co wskazuje zwrot "należności mogą być umarzane"), a to oznacza, że organ ten, nawet w przypadku ustalenia, że spełniona jest którakolwiek z przesłanek z ust. 3 art. 28 u.s.u.s. nie ma obowiązku umorzenia zadłużenia. Uznaniowy charakter decyzji w sprawie umorzenia wyraża się w tym, że organ ma prawo wyboru rozstrzygnięcia, może zatem w przypadku stwierdzenia przesłanki uwzględnić wniosek lub odmówić jego uwzględnienia. Dopiero w przypadku stwierdzenia zaistnienia przesłanek umorzenia (nieściągalności) organ zyskuje swobodę wyboru, czy ulgi udzielić, czy też nie. Rozstrzygnięcie nie może mieć jednak charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z art. 7 k.p.a., wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz jego oceny (art. 80 k.p.a.), co powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Dowolność tę wyklucza również brzmienie art. 6 k.p.a., w myśl którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Z kolei sądowej kontroli legalności takiej decyzji podlega prawidłowość przeprowadzonego postępowania oraz badanie formalne decyzji, nie zaś zasadność jej wydania. Kontrola ta dotyczy zarówno wykładni prawa materialnego, jak i właściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego, uwzględniającego wynikające z przepisów k.p.a., reguły dowodzenia, kompletność materiału dowodowego oraz jego ocenę. W przypadku, gdy ustawodawca daje organowi możliwość rozstrzygnięcia sprawy na zasadzie uznania, sądowa kontrola jego decyzji obejmuje jedynie samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, a nie rozstrzygnięcie będące wynikiem dokonania wyboru, o którym była mowa wyżej. Obowiązkiem Sądu jest dokonanie oceny, czy spełnione zostały przesłanki umorzenia. Natomiast o tym, czy składki powinny być umorzone, czy też nie, rozstrzyga organ administracji publicznej. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie ma wątpliwości, co do tego i organ wyjaśnił szczegółowo w uzasadnieniu decyzji, że nie zachodzi całkowita nieściągalność składek w rozumieniu tego przepisu. Prawidłowo ocenił, że w sprawie nie zaistniała przesłanka całkowitej nieściągalności, bowiem zgromadzony materiał dowodowy nie wskazuje na wystąpienie sytuacji opisanych w art. 28 ust. 3 pkt od 1) do 6) u.s.u.s. W sprawie nie budzi żadnych wątpliwości brak wystąpienia okoliczności, o których mowa pkt 1) - 2) i od 4) do 5). Materiał dowodowy nie wskazuje również na to, że po stronie skarżącej nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (ww. pkt 3), jak i brak podstaw do uznania, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne (ww. pkt 6). Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że ustawowym obowiązkiem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest wykorzystanie wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności. Zatem w sytuacji, gdy organ dostrzega jakiekolwiek możliwości wyegzekwowania zaległych składek, to podjęte w ramach uznania administracyjnego, negatywne dla wnioskodawcy rozstrzygnięcie, nie może być uważane za dowolne. Jednocześnie podkreślić należy, że możliwość umorzenia składek mimo braku całkowitej nieściągalności została przewidziana w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. stanowiącym, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe zasady umarzania składek na tej podstawie określone zostały w przywołanym już rozporządzeniu z 31 lipca 2003 r. W myśl § 3 ust. 1 rozporządzenia, Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał za prawidłową dokonaną przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych analizę stanu faktycznego i wyprowadzoną na jego tle ocenę prawną przesłanek określonych w § 3 ust. 1 pkt 1 - 3 rozporządzenia. Trafnie w tym względzie organ wywiódł, że przy ocenie przesłanek wskazanych w ww. przepisie należy brać pod uwagę między innymi to, czy spłata zadłużenia w dłuższym czasie nie spowoduje sytuacji, że po uiszczeniu należności z tytułu składek osoba zobowiązana nie będzie dysponowała środkami niezbędnymi do zachowania podstawowych potrzeb życiowych (np. wyżywienie, ubrania, leki itp.), czy mają charakter okresowy, czy stały i pogłębiający się. W orzecznictwie na gruncie omawianego przepisu podkreśla się, że umorzenie należności jest zastrzeżone dla sytuacji szczególnie trudnych, gdy ze względu na stan zdrowia, inne względy społeczne i brak szans na uzyskiwanie dochodów nie jest możliwe wywiązywanie się ze zobowiązań wobec ZUS. W związku z tym trudna sytuacja materialna uniemożliwiająca spłatę długów musi zostać udowodniona i mieć charakter trwały, a więc występować w dłuższym okresie czasu. W ocenie Sądu organ prawidłowo przeanalizował zgromadzone dowody pod kątem wystąpienia przesłanki związanej z możliwością pozbawienia skarżącej - w wyniku opłacenia należności z tytułu składek - zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (§ 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia). Sąd nie znajduje podstaw do zakwestionowania prawidłowości ustaleń poczynionych w zaskarżonej decyzji w tym zakresie. Zdaniem Sądu, w kontrolowanej sprawie organ prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy i dokonały jego trafnej oceny prawnej. Przedstawione okoliczności dowodzą wprawdzie, że aktualna sytuacja finansowa uniemożliwia skarżącej jednorazową spłatę zadłużenia, lecz nie przesądza o braku możliwości spłaty zadłużenia w dłuższej perspektywie. Organ trafnie zauważył, że instytucja umorzenia przewidziana jest dla przypadków szczególnie drastycznych, gdy ze względu na obiektywne, niezależne od dłużnika okoliczności nie jest możliwe uzyskiwanie przez niego dochodów, ani obecnie ani w przyszłości. W analizowanej sprawie organ zatem słusznie przyjął, iż pomimo że obecna sytuacja skarżącej jest niewątpliwie trudna, to nie przesądza o braku możliwości spłaty zadłużenia w dłuższej perspektywie, tym bardziej że kwota zaległości jest kwotą stosunkową niedużą. Skarżąca jest bowiem osobą młodą w wieku [...] lat i nie jest trwale wykluczona z rynku pracy ze względu na stan zdrowia, zatem skarżąca może być jeszcze aktywna zawodowo i osiągać dochody pozwalające na sukcesywną spłatę zobowiązań wobec ZUS, np. w formie układu ratalnego. Wiek skarżącej, brak udokumentowanych przeciwwskazań zdrowotnych do podjęcia pracy dają pozytywną prognozę ich spłaty w przyszłości. Skarżąca nie wykazała, że sytuacja materialno-bytowa rodziny nosi znamiona ubóstwa oraz definitywnie uniemożliwia nawet sukcesywną spłatę należności z tytułu składek. Co należy szczególnie podkreślić, organ nie negując trudnego położenia skarżącej prawidłowo wywiódł, iż sytuacja ta nie ma charakteru definitywnego. Zauważyć należy, że skarżąca posiada we wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej dwie nieruchomości – o pow. 0,256 ha i 0,9016 ha oraz według oświadczenia – dom o pow. 160 m2. Zbycie jednej z nieruchomości, która nie stanowi miejsca zamieszkania, może – jak wywiódł Zakład – stanowić potencjalne źródło spłaty zobowiązań wobec ZUS. W ocenie Sądu w zaskarżonej decyzji organ odniósł się również prawidłowo do posiadanych przez stronę zobowiązań, wskazując, że obowiązek spłaty innych należności, nie stanowi przesłanki wykluczającej spłatę zobowiązań z tytułu składek, zaś zobowiązania wobec ZUS nie mogą być pominięte i potraktowane drugorzędnie np. wobec zobowiązań cywilnoprawnych. Stanowisko to zasługuje na akceptację. Zauważyć trzeba, że prowadzenie każdej działalności gospodarczej wiąże się z ryzykiem, spoczywa na przedsiębiorcy i nie może być przerzucane na budżet państwa. Decydując się bowiem na założenie działalności gospodarczej skarżąca powinna być świadoma, że zobowiązuje się do opłacenia należnych składek z tytułu prowadzenia działalności za każdy miesiąc kalendarzowy w ustawowo określonych terminach. Obowiązek ten istnieje od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności, aż do dnia zaprzestania jej wykonywania, niezależnie od osiąganych przychodów, a nawet strat, czy też pojawiających się w trakcie prowadzenia działalności problemów. Obligatoryjność opłacania składek dotyczy wszystkich płatników składek a brak płynności finansowej nie powinien być równoważony ze środków stanowiących przychody Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Fakt posiadania zobowiązań z tytułu kredytów (deklarowanych w wysokości 1.624,04 zł miesięcznie) nie stanowi przesłanki do zwolnienia skarżącej z obowiązku opłacania należnych składek. Przyznanie takiej ulgi doprowadziłoby do naruszenia interesu publicznego, ponieważ skutkiem umorzenia byłoby zwolnienie spod egzekucji osiąganych dochodów oraz posiadanego majątku na rzecz zaległości, które nie muszą korzystać z pierwszeństwa zaspokojenia na gruncie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym. Zobowiązania cywilnoprawne, przy ustalaniu preferencji spłaty powinny zajmować miejsce drugorzędne, a w pierwszej kolejności powinny być regulowane zobowiązania publicznoprawne. Ponadto obowiązek zapłaty składek wynika bezpośrednio z przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, a zobowiązania cywilnoprawne zaciągane są świadomie, z uwzględnieniem możliwości finansowych oraz ich ewentualnych, negatywnych konsekwencji. Reasumując, Sąd nie neguje, że sytuacja finansowa skarżącej jest trudna, jednak nie znalazł podstaw do zakwestionowania prawidłowości ustaleń poczynionych w zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie. Przedstawione okoliczności potwierdzają, że w sprawie doszło do wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego. Zakład przy ocenie stanu sprawy z punktu widzenia przesłanki opisanej w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sposób szczegółowy przeanalizował sytuację finansową i życiową strony. Podkreślić należy, iż skarżąca dysponuje majątkiem – jest właścicielką dwóch pojazdów oraz nieruchomości. Nadto z analizy całokształtu materiału dowodowego nie wynika, aby skarżąca żyła poniżej poziomu minimum egzystencji. Nadto jest osobą stosunkowa młodą mogąca podjąć zatrudnienie w celu poprawy swojej sytuacji życiowej, co pozwala na uznanie za prawidłowe stanowiska organu, iż na tym etapie postępowania zgromadzony materiał dowodowy nie daje podstaw do stwierdzenia trwałego ubóstwa oraz uznania, że sytuacja ta ma charakter definitywny. Należy także podkreślić, iż z uwagi na to, że dla ustalenia sytuacji bytowej i materialnej istotne jest ustalenie dochodów i wydatków, a także relacji pomiędzy dochodami, a wydatkami koniecznymi dla egzystencji wnioskodawcy, z uwzględnieniem jego rodziny, bądź innych osób pozostających z nim we wspólnym gospodarstwie domowym, wnioskodawca powinien przedstawić rzetelne informacje poparte stosownymi dokumentami, umożliwiające organowi dokonanie analizy i oceny w tym zakresie. Należy uwypuklić, że w kontekście art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia, to ubiegający się o umorzenie należności z tytułu ubezpieczeń społecznych powinien wykazać, że ze względu na stan majątkowy, sytuację rodzinną oraz zdrowotną nie jest w stanie opłacić tych należności, gdyż pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Wobec tego, jeśli to wnioskodawca ma wykazać spełnienie przesłanek wymienionych w § 3 rozporządzenia będących podstawą dla organu rentowego do wydania decyzji o umorzeniu składek to oznacza, że ciężar dowodu w tym zakresie spoczywa na nim jako wnioskodawcy (por. wyroki NSA: z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 157/13; z dnia 13 marca 2014 r., sygn. II GSK 31/13). Skarżąca w toku postępowania administracyjnego oraz w skardze nie podważyła prawidłowej oceny organu, że w sprawie nie zachodziły przesłanki umorzenia należności na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s., w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Organ poddał trafnej analizie i ocenie materiał dowodowy w sprawie, a skarżąca nie przedstawiła dowodów podważających stanowisko organu. Za prawidłową Sąd uznaje również dokonaną przez Zakład analizę stanu faktycznego i wyprowadzoną na jego tle ocenę prawną przesłanek określonych w § 3 ust.1 pkt 2 rozporządzenia (brak klęski żywiołowej lub innych nadzwyczajnych zdarzeń), a także z punktu 3 tego przepisu, czyli przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Mimo wskazywania na zły stan zdrowia, czego kwestionować nie sposób wobec przedstawionej dokumentacji, to jednak nie występuje w tej sprawie dalszy warunek określony wskazanym przepisem, a mianowicie powstania skutku w postaci pozbawienia skarżącej możliwości uzyskania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Skarżąca nie udowodniła, by ze względu na tą okoliczność nie była w stanie uzyskiwać dochodów umożliwiających spłatę zadłużenia. Oceniając zatem na podstawie akt sprawy poczynione przez organ ubezpieczeniowy ustalenia stwierdzić należy, że organ w sposób wyczerpujący zebrał dostępny mu materiał dowodowy i dokonał wszechstronnej jego oceny, wyprowadzając zasadnie z tej oceny wniosek, iż brak jest okoliczności dostatecznie wskazujących na konieczność umorzenia zaległości. Jednocześnie, jak podkreślono, Sąd nie może ingerować w dokonany przez organ wybór sposobu merytorycznego rozstrzygnięcia danej konkretnej sprawy, nie może kwestionować rozstrzygnięcia merytorycznego zawartego w zaskarżonej decyzji, będącego wynikiem dokonanego przez organ wyboru, jego celowości i słuszności. Jeśli zatem Sąd nie dopatrzy się uchybień organu w sposobie procesowania i oparcia rozstrzygnięcia o kompletne dowody (w dacie wydania zaskarżonej decyzji) to nie ma podstaw prawnych do eliminowania decyzji z obrotu prawnego. Zdaniem Sądu ustalenia, które poczynił organ były wystarczające do podjęcia rozstrzygnięcia. W tych warunkach twierdzeniom organu o braku podstaw do zastosowania wobec skarżącej najdalej idącej ulgi w spłacie zadłużenia w postaci umorzenia w całości kwoty należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne nie można zarzucić dowolności. Jeżeli istnieje możliwość wyegzekwowania zaległych należności, a umorzenie zaległości przy braku przesłanki całkowitej nieściągalności jest zastrzeżone jedynie dla sytuacji szczególnie krytycznych, gdy ze względu na wiek, stan zdrowia oraz inne względy społeczne i znikome źródło przychodów na utrzymanie jest niemożliwe wywiązanie się strony ze zobowiązań wobec ZUS, to negatywne dla wnioskodawcy rozstrzygnięcie nie może być uważane za dowolne. Końcowo podkreślić należy, że wniosek o umorzenie należności składkowych na rzecz ZUS nie korzysta z powagi rzeczy osądzonej, a więc może być ponawiany w przypadku zmiany stanu faktycznego lub po uzyskaniu nowych dowodów. Z tego też względu skarżąca może wystąpić do organu rentowego z nowym wnioskiem wskazując na nowe okoliczności sprawy. Mając na względzie wszystkie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę. ----------------------- 1