I SA/Op 329/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Judecki (spr.) Sędzia WSA Beata Kozicka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi Gminy Nysa na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 21 grudnia 2023 r., nr SKO.40.4248.2023.li w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej wysokości kary pieniężnej za umieszczenie urządzenia reklamowego oddala skargę. Gmina Nysa (dalej także jako: "strona", "skarżąca") wniosła skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (dalej jako: "Kolegium") z dnia 30 listopada 2023 r. (SKO.40.4248.2023.li) stwierdzające niedopuszczalność wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skargę poprzedził następujący stan faktyczny i prawny. Kolegium wszczęło z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważność decyzji Burmistrza Nysy z dnia 30 kwietnia 2019 r., nr [...] wymierzającej J. G. karę pieniężną w wysokości 6 630,40 zł z tytułu umieszczenia urządzenia reklamowego na elewacji budynku przy ul. [...] w N. Postępowanie to zakończyło się decyzją Kolegium z dnia 7 listopada 2023 r. (SKO.40.3643.2023.li) stwierdzającą nieważność decyzji Burmistrza Nysy z dnia 30 kwietnia 2019 r. w części dotyczącej wysokości orzeczonej kary. Decyzja Kolegium z dnia 7 listopada 2023 r. została doręczona Gminie Nysa w dniu 20 listopada 2023 r. Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem Kolegium, działając na podstawie art. 127 § 3 k.p.a., Gmina Nysa, pismem z dnia 30 listopada 2023 r., nadanym w tym samym dniu, wniosła do Kolegium wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Kolegium, opisanym we wstępie postanowieniem z dnia 30 listopada 2023 r. stwierdziło niedopuszczalność wniosku. W podstawie prawnej i w uzasadnieniu postanowienia własnego Kolegium przytoczyło m.in. art. 127 § 1 i 3 oraz art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm. – dalej jako: "k.p.a."). Kolegium zwięźle wyjaśniło, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje jedynie stronie. Taki środek nie przysługuje zatem organowi administracji publicznej (winno być Gminie Nysie – dopisek Sądu). Postanowienie Kolegium z dnia 30 listopada 2023 r. zostało doręczone stronie w dniu 29 stycznia 2024 r., która pismem z dnia 22 lutego 2024 r., nadanym w dniu 26 lutego 2024 r., czyli w terminie, wniosła do tut. Sądu skargę. W skardze do tut. Sądu strona skarżąca zarzuciła postanowieniu Kolegium z dnia 30 listopada 2023 r. naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, iż w postępowaniu nieważnościowym Gminie Nysa nie przysługuje przymiot strony pomimo, że decyzja Kolegium z dnia 7 listopada 2023 r. niewątpliwie oddziałuje na interes prawny Gminy Nysa. W skardze zwróciła m.in. uwagę, że z mocy decyzji Burmistrza Nysy z dnia 30 kwietnia 2019 r. Gmina Nysa nabyła prawo do uzyskania kary pieniężnej przewidzianej w art. 37d ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 997 z późn. zm.), która to kara zasila budżet Gminy Nysa. Z tego – jak twierdzi - wypływa jej interes prawny do udziału w postępowaniu nieważnościowym zakończonym decyzją Kolegium z dnia 7 listopada 2023 r. W związku z powyższym, skoro postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Burmistrza Nysy dotyczy interesu Gminy Nysa chronionego przepisami prawa, tj. interesu opartego na uprawnieniu do uzyskania zasilenia budżetu gminy karami, których obowiązek egzekwowania wynika z art. 37d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zarazem Burmistrz Nysy nie posiada kompetencji władczych do działania na którymkolwiek etapie postępowania nieważnościowego, to tym samym hipotezę art. 28 k.p.a. odnieść należy do Gminy Nysa i uznać ją za stronę tego postępowania nadzwyczajnego, reprezentowaną przez Burmistrza Nysy. Powołując się na wyroki sądów administracyjnych twierdzi, że w sytuacji gdy postępowanie nadzwyczajne ma odrębny charakter od postępowania zwykłego i podmiot wydający decyzję, poddawaną kontroli w ramach postępowania nieważnościowego, nie występuje w tym postępowaniu jako organ administracji I czy II instancji, to tym samym nie można twierdzić, że w tym postępowaniu wspomnianemu podmiotowi powierzono jakąkolwiek rolę organu administracji. Bez znaczenia przy tym pozostaje ewentualne "odżycie" tej roli w sytuacji stwierdzenia nieważności decyzji i konieczności ponownego załatwienia sprawy przez ten podmiot jako organ, gdyż - jak wspomniano - jest to odrębna sprawa względem załatwianej w postępowaniu nieważnościowym. W oparciu o powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zobowiązanie Kolegium do wydania decyzji rozstrzygającej jej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie Kolegium z dnia 30 listopada 2023 r. jest zgodne z prawem. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy gmina może kwestionować decyzję nadzorczą organu odwoławczego wydaną w toku postępowania nadzwyczajnego prowadzonego przez organ odwoławczy na podstawie art. 156 i nast. k.p.a., wobec decyzji organu wykonawczego tej gminy. Kolegium, działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność wniosku Gminy Nysa o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionego od decyzji Kolegium z dnia 7 listopada 2023 r. stwierdzającej nieważność decyzji Burmistrza Nysy z dnia 30 kwietnia 2019 r. wymierzającej J. G. karę pieniężną w wysokości 6 630,40 zł z tytułu umieszczenia urządzenia reklamowego na elewacji budynku przy ul. [...] w N., w części dotyczącej wysokości orzeczonej kary. Kolegium wyjaśniło, że Gminie Nysa nie przysługuje prawo do skutecznego złożenia odwołania i tym samym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdyż taki środek przysługuje jedynie stronie. Przeciwnego zdania jest skarżąca Gmina upatrując tego uprawnienia w tym, że kwestionuje decyzję nadzorczą Kolegium, eliminującą z obrotu prawnego ostateczną decyzję Burmistrza Nysy z dnia 30 kwietnia 2019 r., na mocy której nabyła ona prawo do uzyskania kary pieniężnej, zasilającej jej budżet, z czego z kolei wynika jej interes prawny do udziału w postępowaniu nieważnościowym zakończonym decyzją Kolegium z dnia 7 listopada 2023 r. Niespornie zaskarżone do tut. Sądu postanowienie stwierdzające niedopuszczalność wniosku Gminy Nysa o ponowne rozpoznanie sprawy podjęto w toku postępowania nadzwyczajnego w sprawie stwierdzenia nieważności regulowanego przepisami art. 156 i następnych k.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem o odrębnym przedmiocie od postępowania zwykłego, gdyż jego celem jest ustalenie, czy ostateczna decyzja rozstrzygająca sprawę nie jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wadliwości określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Natomiast art. 157 § 2 k.p.a., który przewiduje, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony, wyznacza jednocześnie, że dla ustalenia przymiotu strony w postępowaniu nieważnościowym stosuje się art. 28 k.p.a. W myśl tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jak wynika z 127 § 3 k.p.a. od decyzji nadzorczej Kolegium, jako wydanej w pierwszej instancji nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Zatem z wnioskiem o ponowne może zwrócić się "strona niezadowolona z decyzji" więc dla ustalenia przymiotu strony do złożenia takiego wniosku także stosuje się art. 28 k.p.a. Z art. 134 k.p.a. wynika, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Wydanie postanowienia w trybie art. 134 k.p.a. może nastąpić m.in. z przyczyn podmiotowych, tj. braku legitymacji do wniesienia odwołania jest dopuszczalne, jeżeli jest to taki brak, który ma charakter obiektywny i jego ustalenie nie wiąże się z oceną interesu prawnego. Wydanie postanowienia w przedmiocie niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych jest możliwe zatem jedynie w przypadku, kiedy to ma miejsce prima facie, czyli "na pierwszy rzut oka". W ocenie Sądu taka sytuacja miała miejsce w sprawie i stanowisko Kolegium wyrażone w zaskarżonym postanowieniu jest prawidłowe. Gmina Nysa nie posiada interesu prawnego skutkującego przysługiwaniem legitymacji strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu nadzorczym prowadzonym przez Kolegium wobec decyzji Burmistrza Nysy z 30 kwietnia 2019 r. Z decyzją Burmistrza Nysy z dnia 30 kwietnia 2019 r. bezspornie są związane skutki finansowe/budżetowe na rzecz Gminy Nysa. Kara jest jej dochodem. Z przedstawionych poniżej względów nie są one wystarczające do przyznania Gminie Nysa przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Nysy z dnia 30 kwietnia 2019 r. Kwestia dopuszczalności kwestionowania przez gminę decyzji swojego organu wykonawczego i organu odwoławczego, wydanej w sprawie, w której organ tej gminy wydał decyzję w pierwszej instancji, była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 11 lutego 2022 r. (sygn. akt I OSK 992/21), który w uzasadnieniu przedstawił poglądy i stanowiska wyrażone przez NSA w szeregu orzeczeń (w wyrokach z dnia 24 listopada 2020 r. o sygn. akt: I OSK 1378/20, I OSK 1448/20, I OSK 1450/20, I OSK 1451/20, I OSK 1452/20, I OSK 1491/20, I OSK 1668/20, I OSK 1964/20 oraz w uchwale siedmiu sędziów z 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15) i przez Trybunał Konstytucyjny (w wyroku z dnia 29 października 2009 r., sygn. akt K 32/08). Sąd je podziela i przyjmuje je za swoje, przytaczając stanowiska NSA w dalszej części uzasadnienia. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 lutego 2022 r. (sygn. akt I OSK 992/21) w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości pogląd, że jednostka samorządu terytorialnego nie może złożyć odwołania od decyzji wydanej przez organ tej jednostki nawet w przypadku, gdy przedmiotem tej decyzji jest okoliczność pozostająca w sferze interesów prawnych tej jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest kwestionowanie przez jednostkę samorządu terytorialnego rozstrzygnięć wydanych przez organ tej jednostki przy wykonywaniu zadań z zakresu administracji publicznej, jak również rozstrzygnięć organów odwoławczych mających za przedmiot sprawę rozstrzygniętą w pierwszej instancji przez organ tej jednostki. Nieprzysługiwanie gminie legitymacji strony w postępowaniu, w którym jej organ wykonawczy wydał rozstrzygnięcie w pierwszej instancji, nawet, jeżeli efekt tego postępowania kształtuje sytuację prawną jednostki samorządu terytorialnego, wynika z pozbawienia tej jednostki jakiegokolwiek oddziaływania na swój organ i tym bardziej na organ odwoławczy w ustalaniu treści podejmowanych przez te organy rozstrzygnięć. Oddziaływanie na rozstrzygnięcie wydawane przez organ jednostki samorządu terytorialnego w pierwszej instancji może bowiem polegać na kierowaniu się przez ten organ przede wszystkim ochroną interesu tej jednostki z powodu, że jest jej organem wykonawczym i przez to ustrojowo zobowiązanym do jej reprezentacji, wykonywania jej zadań oraz działania w jej imieniu i na jej rzecz. Oddziaływanie jednostki samorządu terytorialnego na rozstrzyganie sprawy przez organ odwoławczy polegałoby zaś w istocie na kwestionowaniu rozstrzygnięcia dotyczącego bytu prawnego decyzji organu pierwszej instancji będącego organem tej jednostki. Mogłoby to również służyć organowi tej jednostki, który wydał rozstrzygnięcie w pierwszej instancji do kwestionowania, jako procesowy reprezentant tej jednostki, rozstrzygnięcia organu odwoławczego, jako zaprzeczenie instancyjnej struktury rozstrzygania sprawy z zakresu administracji publicznej, w której organ pierwszej instancji nie może w jakikolwiek sposób procesowy kwestionować rozstrzygnięcia organu drugiej instancji, ponieważ status bycia organem pierwszej instancji w procedurze administracyjnej wyklucza dopuszczalność korzystania z ustrojowych uprawnień do reprezentowania interesu prawnego swojej jednostki samorządu terytorialnego wobec organu odwoławczego. Z tego powodu nie ma więc prawnego znaczenia, czy decyzja organu jednostki samorządu terytorialnego jest poddawana kontroli przez organ odwoławczy w zwykłym toku instancji i następnie przez sąd administracyjny, czy też decyzja ta jest poddawana kontroli w procesowo odrębnym postępowaniu nadzorczym prowadzonym np. na podstawie art. 156 i nast. k.p.a. W obu bowiem postępowaniach, tj. w zwykłym postępowaniu odwoławczym (instancyjnym), mogącym być następnie poddanym kontroli sądowoadministracyjnej, oraz w postępowaniu nadzorczym, skutek prawny wydanych rozstrzygnięć dotyczy bytu prawnego decyzji organu pierwszej instancji. Zasadniczą różnicą tych postępowań jest tylko zakres i kryteria dokonywanej oceny rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, gdy przedmiotem postępowania nadzorczego jest decyzja organu pierwszej instancji. Procesowa odrębność tych postępowań dla ich stron nie zmienia zakresu uprawnień tych stron w popieraniu lub kwestionowaniu rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tych postępowań. Przyznanie więc jednostce samorządu terytorialnego legitymacji strony w obu tych postępowaniach, jako konsekwencja przysługującego interesu prawnego, skutkowałoby dopuszczalnością kwestionowania lub popierania przez tę jednostkę decyzji wydanej przez jej organ wykonawczy, tj. procesowego oddziaływania na byt prawny tej decyzji, której wydanie i byt prawny ma być determinowany wyłącznie przepisami obowiązującego prawa - zgodnie z art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a., bez względu na sposób i zakres oddziaływania tej decyzji na interes prawny wszystkich stron zawartego w niej rozstrzygnięcia. Procesowa odrębność postępowania nadzorczego i brak występowania w nim organu jednostki samorządu terytorialnego w roli organu pierwszej instancji (lub szerzej - w roli organu uczestniczącego w wydawaniu decyzji w tym postępowaniu) nie zmienia więc zakresu uprawnień jednostki samorządu terytorialnego wynikających z przyznania jej przymiotu strony w tym postępowaniu wobec uprawnień wynikających z przyznania jej legitymacji do występowania, jako strona, w zwykłym postępowaniu instancyjnym, w którym organ tej jednostki wydaje decyzję w pierwszej instancji. Należy podkreślić, że jednostka samorządu terytorialnego, nie mogąc bowiem oddziaływać na sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej przez organ wykonawczy tej jednostki oraz przez organ odwoławczy działający w zwykłym toku instancji, mogłaby po zakończeniu zwykłego postępowania administracyjnego, powołując się na swój interes prawny i wynikającą z tego legitymację bycia stroną w odrębnym postępowaniu nadzorczym, wnioskować o wszczęcie i przeprowadzenie takiego postępowania w celu skontrolowania zarówno ostatecznej decyzji swojego organu, jak również ostatecznej decyzji organu odwoławczego, jeżeli sprawa zostałaby ostatecznie rozstrzygnięta przez organ odwoławczy. W ten sposób jednostka ta mogłaby wejść w polemikę prawną nie tylko z rozstrzygnięciem swojego organu, ale mogłaby również w ten sposób kwestionować rozstrzygnięcie organu odwoławczego zwłaszcza wtedy, gdy rozstrzygnięcie organu odwoławczego byłoby odmienne od rozstrzygnięcia organu tej jednostki samorządu terytorialnego. Przysługiwanie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym, co do zasady, obejmuje bowiem zarówno udział w nim w charakterze strony, jak i wnioskowanie o wszczęcie takiego postępowania, jeżeli przepisy szczególne nie zawężają kręgu wnioskodawców wszczęcia tego postępowania. Wszczęcie postępowania nadzorczego wobec decyzji Burmistrza Nysy z dnia 30 kwietnia 2019 r. wymierzającej J. G. karę pieniężną z tytułu umieszczenia urządzenia reklamowego na elewacji budynku, jak w niniejszej sprawie, nie zostało przez ustawodawcę ograniczone do wybranych podmiotów, dlatego postępowanie to wszczynane jest na zasadach ogólnych określonych w art. 157 § 2 k.p.a., który stanowi, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przysługiwanie przymiotu strony oznacza więc nie tylko udział w postępowaniu, ale także uprawnienie do wnioskowania o jego wszczęcie. Nie ma bowiem żadnych względów prawnych, przy braku w tym zakresie stosownych przepisów prawa, aby podmiot legitymowany do bycia stroną postępowania administracyjnego, miał być pozbawiony uprawnienia do wnioskowania o jego wszczęcie. Z uwagi na powyższe stwierdzić należy, że Gmina Nysa nie ma statusu strony w postępowaniu nadzorczym dotyczącym oceny legalności decyzji Burmistrza Nysy z dnia 30 kwietnia 2019 r. Takiego statusu nie można wywieść z faktu bycia beneficjentem wymierzonej decyzją administracyjnej kary pieniężnej (zgodnie z art. 37d ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kara pieniężna stanowi dochód gminy) wymierzonej decyzją wydaną przez Burmistrza Nysy (gdzie bycie sprawcą deliktu przesądza o posiadaniu interesu prawnego, a jest nim wyłącznie, według art. 37d ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodne z przepisami uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1). Przeciwne stanowisko oznaczałoby uznanie za dopuszczalne zarówno kwestionowanie przez Gminę Nysa decyzji wydanej przez jej organ wykonawczy, jak i popieranie jej przez Gminę Nysa, tj. procesowe oddziaływanie na byt prawny tej decyzji. Takie działanie byłoby jednak sprzeczne z przyjętym rozumieniem konstytucyjnej roli jednostki samorządu terytorialnego i jej organu wykonawczego realizującego zadania z zakresu administracji publicznej, który w wykonywaniu tych zadań ma zachować autonomię wobec swojej jednostki samorządu terytorialnego i jej interesów prawnych. Powyższe nie pozbawia jednak gminy środków ochrony prawnej, szczególnie służących przeciwdziałaniu ewentualnemu naruszeniu jej interesu przez organy administracji w sposób niewynikający z przepisów obowiązującego prawa. Po pierwsze, organy administracji publicznej mają obowiązek działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), a w toku postępowania mają obowiązek stać na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwiać sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Wydając rozstrzygnięcie organy administracji mają więc obowiązek w równym stopniu uwzględnić interesy wszystkich, których rozstrzygnięcie to dotyczy, ale wyznacznikiem kształtu tego rozstrzygnięcia ma być przede wszystkim przepis prawa niezależnie od stopnia ingerencji i kształtowania tym rozstrzygnięciem interesu wszystkich jego adresatów. Po drugie, na co zwraca się szczególną uwagę w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i sądów administracyjnych, gmina zawsze może inicjować podjęcie stosownych działań przez prokuratora, jako organ ochrony praworządności, określone w art. 182, art. 183 ust. 1 i art. 184 § 2 i 3 k.p.a., a także w art. 50 § 1 p.p.s.a. W tych okolicznościach prawnych i faktycznych Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił. Wyżej powołane wyroki są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na internetowej stronie pod adresem: www.nsa.gov.pl.