I SA/Op 349/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie: Sędzia WSA Tomasz Judecki Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 lipca 2024 r. sprawy ze skargi M. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 8 grudnia 2023 r., nr SKO.40.3218.2023.oś w przedmiocie odmowa wznowienia postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zniszczenie drzew oddala skargę. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu [dalej: SKO, organ odwoławczy] z 8 grudnia 2023 r., nr SKO.40.3218.2023.oś, wydane po rozpatrzeniu zażalenia M. C. [dalej: skarżący, strona], utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza Niemodlina [dalej: Burmistrz, organ I instancji] z 10 lipca 2023 r., nr ROŚ.6132.2.2020, odmawiające wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zniszczenie drzew. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Pismem z 22 października 2020 r. Burmistrz zawiadomił stronę o wszczęciu wobec niej postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenie 2 sztuk drzew na działce nr a, k.m. [...], obręb N. Zawiadomienie doręczono stronie pod adresem w N. przy ul. [...]. Pod wskazanym adresem skarżący początkowo odbierał kierowaną do niego korespondencję, z wyjątkiem pisma z 23 lutego 2021 r. Jednakże już od pisma z 23 czerwca 2021 r. kierowana do niego korespondencja była zwracana przez Pocztę Polską nadawcy, to jest organowi I instancji. Przesyłki były dwukrotnie awizowane, a następnie zawracane nadawcy jako niepodjęte w terminie. Burmistrz zakończył postępowanie administracyjne wydając 16 maja 2022 r. decyzję nr [...], którą wymierzył stronie administracyjną karę pieniężną w wysokości 33.540 zł za zniszczenie 2 sztuk drzew gatunku olsza czarna, posadowionych na działce nr a, k.m. [...], obręb N., oraz odroczył 70% płatności kary w wysokości 23.478 zł na okres 5 lat. Przesyłka zawierająca decyzję, wysłana na podany wyżej adres, była awizowana przez Pocztę Polską w dniach 18 maja 2022 r. i 26 maja 2022 r., a następnie została zwrócona nadawcy w dniu 2 czerwca 2022 r. jako niepodjęta w terminie. Pismem z 16 lipca 2022 r. strona zwróciła się do Burmistrza o wstrzymanie działań i wycofanie tytułów egzekucyjnych, powołując się przy tym na informację o wystawieniu tytułu egzekucyjnego, otrzymaną ustnie w dniu 14 lipca 2022 r. od pracownika Urzędu Miejskiego w Niemodlinie. W piśmie tym strona wskazała również, że następnego dnia (15 lipca 2022 r.) otrzymała w Urzędzie Miejskim informację o wydaniu decyzji i wystawieniu tytułów egzekucyjnych za zniszczenie drzew, jednak nie okazano jej dokumentów. Burmistrz w piśmie z 2 sierpnia 2022 r. wyjaśnił skarżącemu istniejący stan sprawy, a w szczególności poinformował go, że wydał 16 maja 2022 r. decyzję w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, która stała się ostateczna, jak stwierdził, 17 czerwca 2022 r. Strona w piśmie z 18 stycznia 2023 r., wystosowanym w związku z upomnieniem odebranym, jak wskazała - 12 stycznia 2023 r., wystąpiła do Burmistrza o wstrzymanie egzekucji do czasu wyjaśnienia sprawy. Przy piśmie z 27 stycznia 2023 r. Burmistrz (na wniosek skarżącego) przekazał mu kopie: decyzji z 16 maja 2022 r. oraz dwóch ekspertyz dendrologicznych. W piśmie z 10 lutego 2023 r., złożonym w tym samym dniu w Urzędzie Miejskim w Niemodlinie, strona wniosła o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza z 16 maja 2022 r. w sprawie wymierzenia kary pieniężnej, podnosząc przy tym, że nie brała udziału w postępowaniu bez swej winy. W uzasadnieniu skarżący argumentował między innymi, że został wadliwie uznany za stronę postępowania, a decyzji mu nie doręczono. Postanowieniem z 23 lutego 2023 r. Burmistrz odmówił wznowienia postępowania, jednak po rozpatrzeniu zażalenia strony SKO wydało 15 maja 2023 r. postanowienie o uchyleniu zaskarżonego postanowienia w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wskutek powyższego Burmistrz wydał 10 lipca 2023 r. kolejne postanowienie odmawiające wznowienia postępowania na wniosek strony. W jego uzasadnieniu wyjaśnił, że wnioskodawca uchybił jednomiesięcznemu terminowi z art. 148 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572) [dalej: kpa]. Organ I instancji stwierdził, że strona dowiedziała się o wydaniu decyzji w dniu 15 lipca 2022 r. a wniosek o wznowienie postępowania złożyła dopiero 10 lutego 2023 r. Po rozpatrzeniu zażalenia strony SKO wydało 8 grudnia 2023 r. postanowienie utrzymujące w mocy zaskarżone postanowienie Burmistrza. Organ odwoławczy w uzasadnieniu stwierdził, że o decyzji ostatecznej strona dowiedziała się 15 lipca 2022 r., ale podanie o wznowienie postępowania wniosła dopiero 10 lutego 2023 r., a więc po upływie ponad 6 miesięcy. SKO potwierdziło ocenę Burmistrza dotyczącą uchybienia terminowi z art. 148 § 2 kpa, a odmowę wznowienia postępowania uznało za uzasadnioną. Nie zgadzając się z postanowieniem SKO strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, formułując zarzuty naruszenia: 1) art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 kpa, poprzez nieprzeprowadzenie przez organ kompleksowego postępowania wyjaśniającego, 2) art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1, 4, 5 kpa, poprzez ich niezastosowanie, pomimo że stan faktyczny sprawy wskazuje, że dowody, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się oczywiście fałszywe, a strona bez swojej winy nie wzięła udziału w postępowaniu. Skarżący wniósł o uchylenie w całości "decyzji" organów obu instancji oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu argumentował, że nieprawidłowo przypisano mu status strony postępowania administracyjnego oraz że bez swojej winy nie brał udziału w postępowaniu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że zarzuty strony są w całości bezpodstawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ust. 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935) [dalej: ppsa], sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Sąd bada legalność zaskarżonego aktu, to jest - weryfikuje czy jest on zgodny z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, lecz ocenia zgodność z przepisami prawa decyzji, postanowień i innych aktów podejmowanych przez organy administracji publicznej. Badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Sąd administracyjny nie rozstrzyga o uprawnieniach, czy też obowiązkach, a jedynie może uchylić zaskarżony akt lub czynność, lub stwierdzić ich nieważność w przypadkach wskazanych w ustawie. W konsekwencji sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego, ale w zakresie dokonywanej kontroli zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji - orzekając w sprawie - nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji nie ujawniła podstaw do zastosowania środków przewidzianych w art. 145 § 1 ppsa. Sprawa sądowoadministracyjna została zainicjowana skargą na postanowienie organu odwoławczego i z tego powodu podlegała rozpatrzeniu przez Sąd w trybie uproszczonym, to jest w składzie trzech sędziów, lecz na posiedzeniu niejawnym (art. 119 pkt 3 ppsa). Istotą niniejszej sprawy jest ocena prawidłowości odmowy wznowienia postępowania administracyjnego. Zaskarżone postanowienie ma charakter procesowy, lecz równocześnie kończy ono postępowanie administracyjne bez merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Z tego powodu sprawa niniejsza podlega kognicji sądu (art. 3 § 2 pkt 2 ppsa). Zgodnie z art. 16 § 1 kpa, decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Według art. 40 § 1 kpa pisma w postępowaniu administracyjnym doręcza się stronie. Osobom fizycznym pisma doręcza się w szczególności w ich mieszkaniu lub miejscu pracy, a także w razie koniecznej potrzeby w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie (art. 42 § 1-3 kpa). Na podstawie art. 44 kpa: § 1. W razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego [...]. § 2. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. § 3. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. § 4. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych (art. 16 § 1 kpa). Stosownie do art. 127 § 1 kpa, od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 2 kpa). Skarżący w pismach kierowanych do Burmistrza i SKO, a także w skardze do Sądu, podawał adres w N. przy ul. [...]. Decyzja o nałożeniu na stronę administracyjnej kary pieniężnej została wysłana na powyższy adres, a przesyłka ją zawierająca była awizowana przez Pocztę Polską w dniach 18 maja 2022 r. i 26 maja 2022 r., a następnie została zwrócona organowi I instancji w dniu 2 czerwca 2022 r. jako niepodjęta w terminie. Ze względu na treść art. 44 § 4 kpa decyzja Burmistrza została doręczona wraz z upływem dnia 1 czerwca 2022 r. Ponieważ skarżący nie wniósł odwołania, decyzja organu I instancji stała się ostateczna wraz z upływem dnia 15 czerwca 2022 r. (art. 129 § 2 w zw. z art. 16 § 1 kpa). Podkreślenia wymaga, że strona została powiadomiona o wszczęciu postępowania administracyjnego pismem Burmistrza z 22 października 2020 r., które zostało doręczone pod wskazanym wyżej adresem, co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru. Skarżący był więc świadomy tego, że organ I instancji proceduje w sprawie. Pomimo wezwań Burmistrza z 17 listopada 2020 r. i 30 marca 2021 r. (również wysłanych na powyższy adres) strona nie złożyła wyjaśnień w sprawie. Począwszy jednak od pisma z 23 czerwca 2021 r. skarżący przestał podejmować kierowaną do niego korespondencję urzędową, a w tym nie odebrał dwukrotnie awizowanej decyzji. Decyzja Burmistrza została więc doręczona przy zastosowaniu tak zwanej prawnej fikcji doręczenia, a wskutek niewniesienia stała się ostateczną. Jak stanowi art. 145 § 1 kpa, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe; 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa; 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27; 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu; 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję; 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu; 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2); 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Według art. 148 § 1 kpa, podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Stosownie do art. 148 § 2 kpa, termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia (art. 149 § 3 kpa). W niniejszej sprawie skarżący wniósł 10 lutego 2023 r. podanie o wznowienie postępowania wskazując na przesłankę pominięcia strony w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 4 kpa). Jak wynika z akt administracyjnych pierwsza informacja o wydaniu przez Burmistrza decyzji o nałożeniu kary administracyjnej dotarła do skarżącego 15 lipca 2022 r., a szczegółowe informacje o decyzji zostały mu przekazane w piśmie z 2 sierpnia 2022 r. doręczonym 16 sierpnia 2022 r. Przez "dowiedzenie się o decyzji" należy rozumieć powzięcie wiedzy o samym fakcie wydania rozstrzygnięcia, ale w sposób umożliwiający złożenie podania o wznowienie. Stąd też strona musi uzyskać takie dane jak nazwa organu, który decyzję wydał oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy. Nie jest natomiast konieczne dokładne poznanie pełnej treści decyzji (wyrok NSA z 13 czerwca 2024 r., III OSK 2324/22). W ocenie Sądu, w stanie niniejszej sprawy, skarżący dowiedział się o decyzji Burmistrza z 16 maja 2022 r. w dniu 16 sierpnia 2022 r., kiedy to doręczono mu pismo informacyjne organu I instancji. Z tego powodu termin do złożenia podania o wznowienie postępowania wynoszący jeden miesiąc (art. 148 § 2 kpa) upłynął wraz z końcem dnia 16 września 2022 r. (piątek). Stwierdzenie przez organ, że żądanie wznowienia postępowania zostało wniesione po upływie terminu określonego w art. 148 § 1-2 kpa, stanowi przeszkodę do wznowienia postępowania i zmusza organ do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 149 § 3 kpa, to jest do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Organ na etapie badania dopuszczalności wniosku o wznowienie postępowania nie jest uprawniony do badania, czy w sprawie zachodzi któraś z przesłanek wznowienia postępowania. Ciężar dowodu dochowania terminu, o którym mowa w art. 148 § 1-2 kpa spoczywa na stronie, która domaga się wznowienia postępowania w sprawie. Strona musi więc udowodnić, kiedy dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania w sposób pozwalający organowi zweryfikować i ustalić, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem jednomiesięcznego terminu od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia (wyrok NSA z 6 grudnia 2023 r., II OSK 628/21). Zdaniem Sądu, wobec uchybienia przez stronę terminowi do wniesienia podania o wznowienie postępowania, organ I instancji nie mógł wydać postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 kpa), ani następnie przeprowadzić postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 kpa). Zatem zaskarżone postanowienie SKO oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza są prawidłowe, pomimo dokonania przez Sąd innych ustaleń odnoszących się do dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. W zakresie zarzutów skargi Sąd stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie. W stanie niniejszej sprawy, co zostało wyjaśnione wyżej, ani organy administracyjne, ani Sąd, nie mogą dokonać oceny, czy zaistniały przesłanki wznowienia postępowania. Taka analiza może być przeprowadzona dopiero po wznowieniu postępowania i na jej podstawie właściwy organ jest władny wydać decyzję, o której mowa w art. 151 kpa. Ponieważ postępowanie administracyjne zasadnie nie zostało wznowione, nie jest też prawnie dopuszczalne rozważanie czy w sprawie zaistniały podstawy do żądania jego wznowienia, a następnie wydanie decyzji kończącej wznowione postępowanie. W kwestii niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i braku należytego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, Sąd wyjaśnia, że akta administracyjne zawierają dokumenty wystarczające do wydania rozstrzygnięcia przez organ administracyjny, a uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera wszystkie wymagane elementy w zakresie ustaleń faktycznych i ich oceny prawnej (art. 107 § 3 kpa). Ponadto istotne w sprawie jest to, że zarzut skargi nie dotyczy (w jego istocie) błędnego ustalenia doniosłych w sprawie terminów, lecz wadliwego ustalenia przez Burmistrza, kto jest właścicielem działki, na której rosły zniszczone drzewa oraz kto powinien ponosić za to odpowiedzialność administracyjną. Zarzut skargi odnosi się więc do meritum sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, które nie może podlegać ocenie organów obu instancji oraz Sądu, ponieważ taka ocena byłaby prawnie dopuszczalna dopiero wskutek uchylenia decyzji ostatecznej. Artykuł 151 § 1 pkt 2 kpa stanowi bowiem, że organ administracji publicznej, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Zdarzenie takie w sprawie jednak nie wystąpiło. Z powyższych przyczyn Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ppsa.