I SA/Op 349/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Gocki (spr.) Sędziowie Asesor sądowy WSA Anna Komorowska-Kaczkowska Sędzia WSA Beata Kozicka Protokolant Starszy inspektor sądowy Maria Żymańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2025 r. sprawy ze skargi T. C. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "T." w G. na informację Opolskiego Centrum Rozwoju Gospodarki w Opolu z dnia 16 kwietnia 2025 r. nr DOA.4100.1.2025.MN w przedmiocie pozostawienia protestu bez rozpatrzenia stwierdza, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia. Przedmiotem skargi wniesionej przez T. C., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "T." (dalej również jako: Skarżący, Wnioskodawca, Strona), jest rozstrzygniecie Opolskiego Centrum Rozwoju Gospodarki (dalej jako: organ, OCRG) z 16 kwietnia 2025 r. znak DOA.4100.1.2025.MN, wdane na podstawie art. 70 ust. 1 ustawy z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2022 (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1079 - dalej ustawa wdrożeniowa), którym pozostawiono bez rozpatrzenia protest Strony od negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie projektu nr [...], pn. [...]. Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Skarżący, w ramach naboru wniosków do programu regionalnego "Fundusze Europejskie dla Opolskiego 2021-2027", nr Priorytetu 01 - Fundusze Europejskie na rzecz wzrostu innowacyjności i konkurencyjności opolskiego, nr działania 01.07. - Opolskie konkurencyjne - złożył wniosek o dofinansowanie projektu pn. [...]. W wyniku dokonanej przez Komisję Oceny Projektów oceny projekt został oceniony negatywnie na etapie oceny merytorycznej. W przesłanej Stronie informacji OCRG z 24 marca 2025 r. nr [...] poinformowano, że projekt otrzymał 14 punktów na 26 możliwych do osiągnięcia, co stanowiło 53,85 % maksymalnej liczby punktów. Podano także, że projekt nie spełniał bezwzględnych kryteriów merytorycznych: Wykonalność i efektywność projektu; Kwalifikowalność wydatków; Zgodność z zasadami dotyczącymi pomocy publicznej; Wybrane wskaźniki są adekwatne do określonego na poziomie projektu celu/typu projektu; Założone wartości docelowe wskaźników są realne do osiągnięcia; Poprawność formalno-techniczna projektu. Wnioskodawca złożył 8 kwietnia 2025 r. protest w związku z negatywną oceną wniosku o dofinansowanie realizacji projektu, wskazując na kryteria oceny z którymi się nie zgadza, a to: 1.Wykonalność i efektywność projektu, 2. Kwalifikowalność wydatków; 3. Zgodność z zasadami dotyczącymi pomocy publicznej. 4. Wybrane wskaźniki są adekwatne do określonego na poziomie projektu celu/ typu projektu; 5. Założone wartości docelowe wskaźników są realne do osiągnięcia; 6. Poprawność formalno-techniczna projektu W odniesieniu do każdego z tych kwestionowanych kryteriów Strona, odwołując się zapisów złożonej korekty wniosku z 27.01.2025 r. podniosła, że w jej ramach uzupełniono i poprawiono pierwotny wniosek. W rezultacie wniesiono o ponowną analizę merytoryczną zakwestionowanych ocen dotyczących poszczególnych kryteriów i zmianę dokonanego rozstrzygnięcia, biorąc pod uwagę zapisy z korekty wniosku z 27.01.2025 r. Wskazaną na wstępie informacją organ pozostawił powyższy protest bez rozpatrzenia, stwierdzając, że nie zawiera on wymaganego elementu, tj. uzasadnienia dla wskazanych kryteriów wyboru projektów, z których oceną Wnioskodawca się nie zgadza (czyli wskazania zarzutów w zakresie dokonanej oceny), lecz jedynie prośbę o ponowną analizę kryteriów oraz prośbę o odniesienie się oceniających do zapisów złożonej korekty z 27.01.2025 r. Tym samym brak wskazanych w proteście zarzutów uniemożliwia merytoryczną weryfikację wyników dokonanej przez IP oceny projektu (autoweryfikację). Ponadto organ wskazał, że zawarte w proteście informacje, odnoszące się do złożonej korekty z 27.01.2015 r. nie pokrywają się z zawartością dokumentu widniejącego w Lokalnym Systemie Informatycznym FEO 20201-2027. Korekta wniosku nr 1, złożona z datą systemową: 2024-11-04 14:51, posiada sumę kontrolną: [...], natomiast korekta wniosku nr 2, złożona z datą systemową: 2025-01-27 13:30, posiada sumę kontrolną:[...]. Ponieważ obie sumy kontrolne są jednakowe, świadczy to o dwukrotnym (ponownym) złożeniu wniosku w wersji z 04.11.202S r. w dniu 27.01.2025 r., a zatem bez uwzględnienia wyjaśnień/uzupełnień/poprawek do wniosku o dofinansowanie oraz załączników, wynikających z pisma [...] z 17 stycznia 2025 r. Podano też, że Komitet Oceny Projektów (KOP) dokonał oceny w oparciu o złożoną korektę nr 2. Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem Strona w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o "przyjęcie, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia i uznanie korekty nr 2 za złożoną w terminie tj. 27.01.2025 r." podniosła zarzuty naruszenia przepisów mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.: • art. 70 ust. 1 pkt. 4 ustawy wdrożeniowej, poprzez odmowę rozpatrzenia protestu merytorycznie i nieuwzględnienie zgłoszonych w proteście uwag dotyczących nieuwzględnienia i braku merytorycznej oceny przez organ spełnienia przez Skarżącego bezwzględnych kryteriów merytorycznych, tj. wykonalności i efektywności projektu, kwalifikowalności wydatków, zgodności z zasadami dotyczącymi pomocy publicznej, adekwatności wybranych wskaźników do określonego na poziomie projektu celu/typu projektu, realności osiągnięcia założonych wartości docelowych wskaźników, poprawności formalno-technicznej projektu, co miało to wpływ na treść orzeczenia i skutkowało pozostawieniem protestu bez rozstrzygnięcia, co może skutkować brakiem dofinansowania projektu, • art. 64 ust. 2 pkt 4 ustawy wdrożeniowej, poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że Skarżący nie uzasadnił w proteście kryteriów wyboru projektów, z których oceną się nie zgadzał, mimo że wskazał on te kryteria wyboru, z których oceną się nie zgadza oraz uzasadnił swoje stanowisko, co miało istotny wpływ na treść orzeczenia i skutkowało pozostawieniem protestu bez rozstrzygnięcia, co może skutkować brakiem dofinansowania projektu; • nieuwzględnienie przez organ złożonej przez Skarżącego korekty wniosku nr 2 z datą systemową 27.01.2025r. tylko ze względu na okoliczność, iż jak twierdzi organ korekta wniosku nr 1 z datą systemową 04.11.2024r. oraz korekta wniosku nr 2 z datą systemową 27.01.2025r. posiadają tę samą sumę kontrolną, gdy z Instrukcji obsługi panelu wnioskodawcy FEO 2021-2027 (zamieszczonego na stronie internetowej Panelu Wnioskodawcy - HTTPS://pw2021.opolskie.pl) nie wynika, iż każdy ze składanych przez wnioskodawcę (lub w jakich okolicznościach) wniosków/ korekt wniosków/ innych pism w postępowaniu powinien posiadać inną sumę kontrolną, i to na wnioskodawcy ciąży weryfikowanie tej sumy, a jednocześnie uznanie, że np. wystąpienie takiej samej sumy kontrolnej stanowi błąd składanego wniosku/korekty lub innego pisma, co spowodowało, że wskutek tego - to jest błędu systemu / portalu informatycznego dostarczanego przez organ do obsługi wniosków, doszło do pozostawienia bez rozpatrzenia protestu, bez winy Skarżącego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, wskazując na fakt wniesienia protestu bez spełnienia wymogów określonych w art. 64 ust. 2 pkt 4 ustawy wdrożeniowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935) - /zwanej dalej ppsa/, sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, która w myśl przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024, poz. 1267), jest dokonywana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne orzekają m.in. w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują kontrolę sądową i stosują środki określone w tych przepisach, co wynika z art. 3 § 3 ppsa. Taką regulację szczególną stanowi przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027 (Dz. U z 2022 r., poz. 1079 - dalej ustawa wdrożeniowa). Zgodnie z tym przepisem, w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia na podstawie art. 64 ust. 3, art. 70 ust. 1 lub art. 77 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego. Zauważyć przy tym należy, że ustawa nie określa innego kryterium sprawowania kontroli sądowej, niż przewidziane w art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Dalej wskazać należy, że stosownie do art. 73 ust. 8 ustawy wdrożeniowej, w wyniku rozpoznania skargi sąd może: 1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że: a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę właściwej instytucji w celu ponownego rozpatrzenia podjętego przez nią rozstrzygnięcia w przedmiocie nieuwzględnienia protestu, b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia właściwej instytucji, która pozostawiła protest bez rozpatrzenia; 2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia; 3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe. Z powyższego wynika, że kontroli sądów administracyjnych poddana jest ocena projektów zgłaszanych przez wnioskodawców ubiegających się o dofinansowanie w ramach systemu realizacji regionalnych programów operacyjnych, dokonywana przez właściwą instytucję zarządzającą programami operacyjnymi w realizacji takich programów, po wyczerpaniu środków odwoławczych. Przepisem zakreślającym granice sprawy i kontroli sądowej, w razie złożenia skargi od nieuwzględnienia protestu (negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia) jest art. 73 ust. 5 w zw. z art. 75 ust. 1 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Zgodnie natomiast z art. 45 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja przeprowadza postępowanie w zakresie wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania oraz równe traktowanie wnioskodawców. W ten sposób określono ogólne, ale zarazem rudymentarne zasady dotyczące wszystkich trybów wyłaniania projektów do dofinansowania. Wymienione w nim zasady przejrzystości, rzetelności i bezstronności wyboru projektów oraz równości wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania dotyczą każdego etapu konkursu - począwszy do momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego. Zasady te dotyczą także uzasadnienia stanowiska, czy to na etapie oceny formalnej, czy merytorycznej projektu, jak też na etapie oceny słuszności zarzutów protestu. Zasady te mają charakter normatywny i stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej, znajdując umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z traktatowej zasady równości. Podkreślić w tym miejscu należy, że sąd administracyjny, co do zasady, nie jest uprawniony do weryfikacji oceny projektu dokonanej przez organ, jeśli nie zostanie stwierdzone, że naruszono prawo w zakresie procedury konkursowej, a także, jeśli nie zostanie stwierdzone naruszenie norm wynikających z ustawy wdrożeniowej. Kontrola legalności działań instytucji zarządzającej w procesie wyboru projektu do dofinansowania jest więc ograniczona. Sąd nie jest uprawniony do weryfikacji dokonanej przez ekspertów oceny pod względem merytorycznym, np. przez odmienną ocenę założeń projektu i przyznanie określonej liczby punktów ocenianemu projektowi, lecz wyłącznie do kontroli oceny projektu dokonanej przez organ w kontekście przestrzegania kryteriów tej oceny, takich jak równość, przejrzystość, bezstronność, niezmienność i rzetelność, wywodzonych z przepisów ustawy wdrożeniowej, a także kompletności tej oceny i jasności przyjętych kryteriów. Przechodząc zatem do kontroli sądowej zaskarżonego rozstrzygnięcia/informacji o pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia, należy na wstępie zauważyć, iż nie ma ona charakteru merytorycznej prawidłowości oceny projektu złożonego przez Skarżącego, lecz dotyczy wyłącznie kwestii formalnej, tj. braku spełnienia wymogów formalnych protestu przewidzianych w art. 64 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, a konkretnie wymogu wynikającego z zapisu pkt 4 tego przepisu, brzmiącego: "Protest zawiera wskazanie kryteriów wyboru projektów, z których oceną wnioskodawca się nie zgadza, wraz z uzasadnieniem." Postępowanie w przedmiocie rozpatrzenia protestu dzieli się bowiem na dwa etapy. W pierwszym etapie przeprowadzane jest badanie wstępne protestu, w ramach którego podlega ocenie terminowość jego wniesienia oraz podmiotowa i przedmiotowa dopuszczalność protestu. Badanie to ma charakter wyłącznie formalny. W tej fazie procedury nie dokonuje się weryfikacji prawidłowości oceny projektu w zakresie kryteriów i zarzutów, o których mowa w art. 64 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy wdrożeniowej. Jeżeli ten etap postępowania zostanie zakończony ustaleniem, że występuje chociażby jedna z przyczyn negatywnych, określonych w art. 70 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, właściwa instytucja jest zobligowana zakończyć postępowanie w przedmiocie protestu, pozostawiając go bez rozpatrzenia. Dopiero gdy protest zostanie oceniony jako terminowy oraz spełniający wymogi formalne pod względem podmiotowym i przedmiotowym, można przejść do jego oceny merytorycznej, w ramach której weryfikuje się już samą prawidłowość oceny projektu w zakresie kryteriów i zarzutów, o których mowa w art. 64 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy wdrożeniowej. W rozpoznawanej sprawie przesłanką stanowiącą podstawę do pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, zgodnie z art. 70 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, było złożenie przez Skarżącego protestu niezawierającego, zdaniem organu, uzasadnienia do kryteriów wyboru projektów, z których oceną się nie zgadzał, mimo że jest to jeden z podstawowych wymogów formalnych, który zgodnie z art. 64 ust. 5 ustawy wdrożeniowej nie podlega późniejszemu uzupełnieniu. Nawiązując przy tym do zarzutów skargi należy zauważyć, iż formalna kontrola spełnienia przez protest wymogu z art. 64 ust. 2 pkt 4 ustawy wdrożeniowej nie może być przeprowadzana przez pryzmat dodatkowej oceny, czy poniesione zarzuty są zasadne bądź niezasadne z punktu widzenia oceny merytorycznej. Ten bowiem zakres oceny wykracza już poza ramy badania wymogów formalnych protestu. Dlatego też, zdaniem Sądu, nieuprawnione było zawarcie w zaskarżonym rozstrzygnięciu/informacji przez organ - umocowany zgodnie z § 3 ust. 3 pkt 3 Uchwały Nr 8938/2023 z dnia 1 marca 2023 r. w sprawie przyjęcia Porozumienia w sprawie powierzenia zadań Instytucji Pośredniczącej (Opolskie Centrum Rozwoju Gospodarki) w ramach programu regionalnego Fundusze Europejskie dla Opolskiego 2021-2027 do wykonywania wyłącznie obowiązków dotyczących procedury odwoławczej, o których mowa w art. 67 ust. 2 ustawy wdrożeniowej - ocen wykraczających poza kwestie spełnienia wymogów formalnych protestu. Tym samym nieuprawione było wyrażenie dodatkowej uwagi, że zawarte w proteście informacje, odnoszące się do złożonej korekty z 27.01.2015 r. nie pokrywają się z zawartością dokumentu widniejącego w Lokalnym Systemie Informatycznym FEO 2021-2027, gdyż korekta wniosku nr 1, złożona z datą systemową: 2024-11-04 14:51, posiada sumę kontrolną: [...], natomiast korekta wniosku nr 2, złożona z datą systemową: 2025-01-27 13:30, posiada sumę kontrolną: [...]. W konkluzji organ stwierdził, że ponieważ obie sumy kontrolne są jednakowe, świadczy to o dwukrotnym (ponownym) złożeniu wniosku w wersji z 04.11.202S r. w dniu 27.01.2025 r., a zatem bez uwzględnienia wyjaśnień/uzupełnień/poprawek do wniosku o dofinansowanie oraz załączników, wynikających z pisma [...] z 17 stycznia 2025 r. Tym samym Komitet Oceny Projektów (KOP) dokonał oceny w oparciu o złożoną korektę nr 2 a zatem z datą systemową: 2025-01-27 (dopisek Sądu). Przypomnieć należy, iż w ramach protestu Skarżący, wskazując na naruszenie w negatywnej ocenie projektu kryteriów merytorycznych, tj.: wykonalności i efektywności projektu, kwalifikowalności wydatków, zgodności z zasadami dotyczącymi pomocy publicznej, adekwatności wybranych wskaźników do określonego na poziomie projektu celu/ typu projektu, realności osiągnięcia założonych wartości docelowych wskaźników, poprawności formalno-technicznej projektu, zarzucał jednocześnie brak uwzględnienia dokonanych przez niego uzupełnień zawartych właśnie w korekcie z 27.01.2025 r. Również w skardze do tut. Sądu zarzucił organowi nieuwzględnienie korekty wniosku z 27.01.2025 r., obejmującej m.in. uzupełnienie dot. kryteriów merytorycznych wraz z załącznikami i wnioskował o ich przyjęcie jako uzupełnienie wniosku (korektę) - na okoliczność spełnienia przez niego bezwzględnych kryteriów merytorycznych. Sąd w tym miejscu podkreśla, że okoliczność, czy doszło ostatecznie do uzupełnienia wniosku w ramach korekty z 27.01.2025 r., a tym samym spełnienia przez Skarżącego bezwzględnych kryteriów merytorycznych wykracza już poza zakres obecnego postępowania, gdyż dotyczy ocen merytorycznych dotyczących samej negatywnej oceny projektu, nie zaś będącej przedmiotem obecnej sprawy kwestii spełnienia przez złożony protest wymogów formalnych. W ocenie Sądu, skoro wymóg formalny protestu wynikający z art. 64 ust 2 pkt 4 ustawy wdrożeniowej nie jest w żadnym stopniu uzależniony od tego, czy dany "zarzut" jest merytorycznie zasadny, uznać należy, że Skarżący uzasadnił kwestionowaną w proteście ocenę kryteriów wyboru projektu. Uzasadnienie protestu wyrażało się bowiem w stwierdzeniu, że ocena projektu została dokonana bez uwzględnienia korekty z 27.01.2025 r., która według Skarżącego uzupełniała wniosek o dofinansowanie o wszystkie te elementy, które pozwalały na pozytywną ocenę bezwzględnych kryteriów merytorycznych. Natomiast weryfikacja, czy rzeczywiście tak było, należy już jednak do organu właściwego do merytorycznego rozpatrzenia protestu. Trzeba dodatkowo zauważyć, iż sposób ukształtowania art. 64 ust. 5 ustawy wdrożeniowej budzi w doktrynie liczne wątpliwości natury konstytucyjnej. Zawraca się między innymi uwagę, że brak możliwości uzupełnienia braków formalnych protestu w zakresie wymogu z art. 64 ust 2 pkt 4 w sposób nieproporcjonalny ogranicza prawo wnioskodawców do zaskarżenia informacji o negatywnej ocenie projektu (por. Perkowski Maciej (red.), Poździk Rafał (red.), Ustawa o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027. Komentarz - Opublikowano: WKP 2023 ). Dlatego też dla uznania tego wymogu wystarczy samo opisanie (uszczegółowienie) kryteriów, jakie - zdaniem wnioskodawcy - błędnie uznano za niespełnione, czyli zawarcie uzasadnienia stawianych w proteście zarzutów odnoszących się do kryterium, z oceną którego wnioskodawca się nie zgadza. Zatem pozostawienie protestu bez rozpatrzenia z przyczyny określonej w art. 70 ust. 1 pkt 3 ustawy wdrożeniowej powinno być zawężone wyłącznie do sytuacji, w których składający protest wnioskodawca w ogóle nie formułuje oraz nie uzasadnia zarzutów w stosunku do jakichkolwiek kryteriów wyboru projektów, z których oceną się nie zgadza (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 31.01.2017 r., sygn. akt I SA/Rz 1073/16, CBOSA) Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 73 ust. 8 pkt 1b ustawy wdrożeniowej, Sąd uznał, że ocena formalna protestu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, dlatego przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Stosownie do art. 153 ppsa, dokonując ponownej oceny spełnienia przez złożony protest wymogów z art. 64 ust 2 pkt 4 ustawy wdrożeniowej należy uwzględnić ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku.