I SA/Op 357/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Gocki Sędziowie Sędzia WSA Marta Wojciechowska (spr.) Asesor sądowy Anna Komorowska-Kaczkowska Protokolant Starszy inspektor sądowy Iwona Bergiel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2022 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych za okres od 1 marca 2021 r. do 30 kwietnia 2021 r. uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem skargi wniesionej przez D. S. (dalej też jako: strona, skarżący) jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O. (dalej też: Zakład, organ) z [...], którą odmówiono stronie prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od dnia 1 marca 2021 r. do dnia 31 kwietnia 2021 r. Zaskarżoną decyzję wydano w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny. Skarżący 4 maja 2021 r. złożył na formularzu RDZ-B7 wniosek o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za okres od 1 marca 2021 r. do dnia 31 kwietnia 2021 r. We wniosku wskazał, że prowadzi działalność gospodarczą jako mikroprzedsiębiorca, a jego przychód uzyskany w kwietniu 2021 r. był niższy o co najmniej 40 % w stosunku do przychodu uzyskanego w lutym 2021 r. Jako przeważającą działalność skarżący podał kod PKD 7420Z. Wskazaną na wstępie decyzją z [...] Zakład, działając na podstawie art. 31zq ust. 7 w zw. z art. 31zy ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842, ze zm. – dalej: ustawa o COVID-19), § 10 ust. 2a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz. U. poz. 371 i 713- dalej w skrócie: rozporządzenie RM z 26.02.2021 r.) oraz w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 423, ze zm.- dalej w skrócie : usus) - odmówił stronie prawa do zwolnienia z opłacenia składek. W uzasadnieniu organ przytoczył treść § 10 ust. 2a i § 11 pkt 4 w/w rozporządzenia. Następnie stwierdził, że z analizy danych zaewidencjonowanych w Kompleksowym Systemie Informatycznym ZUS wynika, że strona na dzień 1 listopada 2020 r. nie posiadała obowiązku opłacania składek z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej. Nie stwierdzono również przypisu składek za okres 1 marca 2021 r. do 30 kwietnia 2021 r. W związku z powyższym, nie przysługuje jej prawo do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za okres marzec – kwiecień 2021 r. W skardze złożonej na powyższą decyzję skarżący zarzucił wadliwe przyjęcie przez Zakład, że nie przysługuje mu prawo do zwolnienia z opłacania składek za wnioskowany okres. Wyjaśnił, że odmowa zwolnienia ma związek z pismem ZUS z 30 kwietnia 2021 r., którym organ poinformował o wyrejestrowaniu go z systemu ubezpieczeń społecznych i zdrowotnych, w związku z ustalonym od 1 listopada 2017 r. właściwym [...] ustawodawstwem. Przy czym, jak zaznaczył skarżący, zakończył on pracę za granicą w grudniu 2018 r. (o czym poinformował ZUS pismem złożonym 6 lipca 2021 r.) i nie był świadomy, że został wyrejestrowany z ubezpieczenia (korekty na koncie zostały dokonane arbitralnie przez pracownika ZUS). Do skargi skarżący załączył m.in. kserokopie w/w pisma ZUS z 30 kwietnia 2021 r. oraz jego oświadczenie o zakończeniu pracy za granicą. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując całość argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi, organ wskazał, że po przeprowadzeniu analizy konta płatnika składek ustalono, że skarżący na dzień 1.11.2020 r. nie posiadał obowiązku opłacania składek z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej (co sam potwierdza wprost w skardze - pracował w N. i tam podlegał obowiązkowi ubezpieczeń społecznych). Za sporny okres nie dokonano również przypisu składek. Zatem brak jest podstaw do zastosowania instytucji zwolnienia z opłacania należności składkowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Kryteria sądowej kontroli zaskarżonych aktów organów administracji publicznej zostały wyznaczone przepisem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) - dalej jako: ppsa, zgodnie z którym decyzja podlega uchyleniu w razie stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak też w razie stwierdzenia okoliczności uzasadniających stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji (pkt 2). Równocześnie w myśl art. 134 § 1 ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z zastrzeżeniem niemającym tu zastosowania). Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że rozstrzygnięcie to narusza prawo. Przedmiotem skargi, a tym samym kontroli Sądu, jest decyzja ZUS, którą organ odmówił stronie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za marzec i kwiecień 2021 r., uznając, że na dzień 1 listopada 2020 r. skarżący nie podlegał obowiązkowi opłacania składek z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej, jak też nie stwierdzono przypisu składek za okres od 1 marca 2021 r. do 30 kwietnia 2021 r. Przed przystąpieniem do rozważań co do istoty sporu wskazać na wstępie należy, że do postępowania prowadzonego przez ZUS w przedmiocie zwolnienia z opłacania składek, na podstawie art. 180 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej: "kpa") oraz art. 123 usus, mają zastosowanie przepisy kpa. Jedną z podstawowych zasad, którymi powinien kierować się organ prowadząc postępowanie administracyjne jest zasada prawdy obiektywnej ujęta w art. 7 kpa, która wskazuje, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i zobowiązuje organy administracji publicznej do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie o zwolnienie z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne wymaga od organu – stosownie do art. 77 § 1 kpa - wyczerpującego zebrania i oceny materiału dowodowego w celu dokładnego ustalenia, czy strona wnioskująca o takie zwolnienie spełnia ustawowe wymogi do przyznania jej takiego prawa. Dopiero wówczas organ jest uprawniony do wyboru określonego rozstrzygnięcia w przedmiocie zwolnienia z obowiązku opłacania składek. Zarówno poczynione ustalenia w sprawie oraz ich analiza z punktu widzenia przesłanek zwolnienia, jak i motywy wyboru rozstrzygnięcia powinny przy tym znajdować pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji zgodnie z art. 107 § 3 kpa. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji spełnia szczególnie istotną rolę, gdyż pozwala na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności, czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, materiałów dowodowych, czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowe uzasadnienie decyzji wiąże się ponadto z realizacją zasady przekonywania, sformułowanej w art. 11 kpa. Wyjaśnianie stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się organ przy załatwieniu sprawy ma bowiem ograniczyć konieczność stosowania środków przymusu przy jej wykonaniu. Co więcej, w zgodzie z art. 8 kpa organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, i bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się również, że w szczególności decyzje odmowne (negatywne) powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (por. wyrok WSA w Kielcach z 28 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 56/13, wyrok WSA we Wrocławiu z 15 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 693/11, wyrok WSA w Warszawie z 2 grudnia 2020 r., sygn. akt VIII 665/20; dostępne na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu, analiza zaskarżonej decyzji ZUS z [...] wskazuje, że nie zawiera ona niezbędnych elementów wymaganych przepisami art. 107 § 3 kpa. Organ poprzestał bowiem na powołaniu przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w przedmiotowej sprawie, po czym ogólnikowo stwierdził, że skarżący na dzień 1 listopada 2020 r. nie posiadał obowiązku opłacania składek z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej, nie stwierdzono również przypisu składek za okres od 1 marca 2021 r. do 30 kwietnia 2021 r. Podkreślić należy, że sporządzenie uzasadnienia jest nie tylko wymogiem formalnym - wynikającym wprost z brzmienia art. 107 § 1 i § 3 kpa - ale także ma istotne znaczenie merytoryczne, gdyż przedstawienie toku rozumowania organu administracyjnego wpływa na kontrolę rozstrzygnięcia w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zdaniem Sądu, poprzestanie jedynie na opisanym wyżej stwierdzeniu, bez wyjaśnienia podstaw faktycznych leżących u podstaw tego wniosku, nie pozwalało na zweryfikowanie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję i poznanie motywów rozstrzygnięcia. Nie mogło zatem zostać uznane za wystarczające w świetle wymogów art. 107 § 3 kpa. Przypomnieć należy, że materialnoprawną podstawę odmowy skarżącemu zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek stanowił § 10 ust. 2a pkt 1 rozporządzenia RM z 26.02.2021 r., zgodnie z którym płatnika składek prowadzącego, na dzień 31 marca 2021 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami: 49.32.Z, 49.39.Z, 51.10.Z, 52.23.Z, 55.10.Z, 55.20.Z, 55.30.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.21.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.21.Z, 79.11.A, 79.12.Z, 79.90.A, 79.90.C, 82.30.Z, 85.51.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.21.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.04.Z, którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy co najmniej o 40 % w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego lub w lutym 2020 r., lub we wrześniu 2020 r., jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek przed dniem 1 listopada 2020 r. (podkreślenie Sądu), zwalnia się z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych odpowiednio za okres od dnia 1 marca 2021 r. do dnia 30 kwietnia 2021 r. wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres. Nie ulega zatem wątpliwości, że w świetle tego przepisu podstawowym warunkiem prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy było prawidłowe i rzetelne ustalenie, czy skarżący był zgłoszony jako płatnik składek przed dniem 1 listopada 2020 r. Zauważyć przy tym należy, że w złożonym wniosku skarżący wyraźnie oświadczył, że jest osobą prowadzącą działalność gospodarczą (mikroprzedsiębiorcą), której przeważający rodzaj określał kod PKD 7420Z. Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga, że stosownie do przepisów art. 6 ust. 1 pkt 5 oraz art. 12 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu, rentowym i wypadkowym podlegają osoby fizyczne, które na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej są osobami prowadzącymi pozarolniczą działalność. Obowiązek ubezpieczeń społecznych takiej osoby, zgodnie z art. 13 pkt 4 usus, powstaje od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności, a ustaje z dniem zaprzestania jej wykonywania, z wyłączeniem okresu, na który wykonywanie działalności zostało zawieszone. W niniejszej sprawie organ wywiódł z danych zawartych w Kompleksowym Systemie Informatycznym ZUS, że skarżący na dzień 1 listopada 2020 r. nie miał obowiązku opłacania składek z tytułu prowadzonej działalności. Nie zostało to jednak w żaden sposób udokumentowane. Zauważyć także należy, że stosownie do art. 76 § 3 kpa, domniemanie wynikające z art. 76 § 1 kpa, jest wzruszalne, a obalenie tego domniemania może nastąpić na podstawie wszystkich środków dowodowych, jakie przewiduje kpa. Skarżący kwestionując powyższe wskazał, że pracę na ternie N. zakończył z dniem 31 grudnia 2018 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest jakichkolwiek rozważań co do tego, czy skarżący istotnie i w jakim okresie prowadził działalność gospodarczą, podlegając z tego tytułu, z mocy prawa, obowiązkowi opłacania składek na ubezpieczenia, z powołaniem stosownych dowodów. Z akt sprawy nie wynika, by organ prowadził postępowanie dowodowe w tym kierunku. Nieznane są zatem powody przyjęcia przez organ wniosku (mimo odmiennej deklaracji skarżącego), że skarżący na dzień 1 listopada 2020 r. nie posiadał obowiązku opłacania składek z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej. Dopiero w odpowiedzi na skargę organ, odnosząc się do zarzutów skargi, wyjaśnił, że skarżący pracował w N. i tam podlegał obowiązkowi ubezpieczeń społecznych. Istotnie, z załączonego do skargi pisma z 30 kwietnia 2021 r., sporządzonego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O., wynika, że w związku z ustalonym od 1 listopada 2017 r. [...] ustawodawstwem właściwym skarżący został wyrejestrowany z ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej od 1.11.2017 r. i że z tej przyczyny wyzerowano dokumenty ZUS DRA za m-ce od 11.2017 r. do 03.2021 r. Dostrzec jednak należy, że skarżący pismem z 6 czerwca 2021 r. poinformował Zakład, że zakończył pracę na etacie w N. z dniem 31 grudnia 2018 r. i na potwierdzenie tego załączył świadectwo pracy od [...] pracodawcy. Jednocześnie skarżący podnosi, że nie był świadomy faktu wyrejestrowania go z systemu ubezpieczeń. W ocenie Sądu, w sytuacji gdy, jak ma to miejsce w tej sprawie, występuje sprzeczność, czy wnioskodawca prowadzi/lub nie (i od którego momentu) działalność gospodarczą, z czym wiąże się powstanie obowiązku opłacania składek, organ winien - jeszcze przed wydaniem decyzji – zweryfikować zawarte we wniosku oświadczenia skarżącego i ustalić na podstawie rzeczywistego stanu faktycznego, od jakiego momentu skarżący prowadzi w Polsce działalność gospodarczą, w jakim okresie podlegał ustawodawstwu [...] i w zależności od poczynionych ustaleń ocenić, czy wyrejestrowanie skarżącego z systemu ZUS i wyzerowanie deklaracji ZUS DRA za m-ce od 11.2017 r. do 03.2021 r. było oparte na uzasadnionych podstawach faktycznych i prawnych. Wyjaśnienie tej okoliczności i dokładne ustalenie stanu faktycznego i jego konsekwencji prawnych jest niezbędne dla praworządnego zrealizowania celu i funkcji udzielanego wsparcia w tej sprawie. Organ takich ustaleń nie poczynił, a brak rozważań organu w opisanych wyżej aspektach stanowi o istotnym naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa, co w konsekwencji uzasadnia przyjęcie, że organ co najmniej przedwcześnie orzekł o odmowie zwolnienia skarżącego z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od dnia 1 marca 2021 r. do dnia 30 kwietnia 2021 r. Rozpatrując sprawę ponownie, organ usunie stwierdzone uchybienia i wyda odpowiadającą prawu decyzję, a swoje stanowisko uzasadni zgodnie z wymogami przewidzianymi w art. 107 § 3 kpa. W tym stanie rzeczy, z uwagi na stwierdzone naruszenie wskazanych powyżej przepisów proceduralnych, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ppsa.