I SA/Op 368/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Wojciechowska Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Gocki Sędzia WSA Marzena Łozowska (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Iwona Bergiel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Gminy Izbicko z dnia 26 marca 2018 r., nr XL.229.2018 w przedmiocie ustalenia cen i opłat za usługi komunalne I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. zasądza od Gminy Izbicko na rzecz Wojewody Opolskiego kwotę 480,00 zł (słownie złotych: czterysta osiemdziesiąt 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Wojewodę Opolskiego jest uchwała Nr XL.229.2018 Rady Gminy Izbicko z dnia 3 kwietnia 2018 r., która na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U.2017. 827 ze zm. – dalej wskazywana jako ugk) ustaliła wysokość opłat za usługi wykonywane przez pracowników Zakładu Gospodarki Komunalnej i Wodociągowej w Izbicku określając stawki roboczogodzin obsługi: koparko-ładowarki, ciągnika, kosiarki ręcznej, rębaka do gałęzi (§ 1 ust. 1 lit.a-e) oraz stawki opłat za transport samochodem do 3,5 tony jak również ustawianie i rozbiórkę siatek przeciwśniegowych (§ 1 ust. 1 lit. f-h). Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy Izbicko (§ 2), stwierdzając w § 4 aktu, iż wchodzi on w życie z dniem podjęcia. W skardze Wojewoda Opolski wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały Rady Gminy Izbicko z powodu istotnego naruszenia prawa oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych. Uzasadniając wniesioną skargę Wojewoda wskazał, że przedmiotowa uchwała w sposób istotny narusza art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U.2017.1523 j.t.), zgodnie z którym akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia. Uchwała podjęta na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ugk jest aktem prawa miejscowego, zatem powinna być opublikowana zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Brak publikacji stanowi istotne naruszenie tego przepisu i uniemożliwia prawidłowe wejście w życie podjętego aktu, co zdaniem Wojewody Opolskiego, skutkuje koniecznością stwierdzenia jego nieważności. Na poparcie stanowiska, że zaskarżona uchwała, podjęta na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ugk stanowi akt prawa miejscowego, gdyż przenosi kompetencję ustawową do wydania określonego aktu prawnego na zupełnie inny podmiot niż przewiduje to ustawa, organ nadzoru przywołał wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1901/13, z dnia 27 września 2016 r., sygn. akt II GSK 637/15 oraz Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Gliwicach z dnia 31 lipca 2017 r., sygn. akt III SA/GI 335/17, w Gdańsku z dnia 18 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 115/16, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak powołane niżej orzecznictwo), wskazał również na akceptujące to stanowisko poglądy doktryny (C. Banasiński, M. Kulesza, Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz, Warszawa 2002). Wojewoda podniósł także, że przyjęte przez Radę Gminy Izbicko stawki opłat za usługi (roboczogodziny) pracowników Zakładu Gospodarki Komunalnej i Wodociągowej w Izbicku nie mieszczą się w zakresie upoważnienia wynikającego z art. 4 ust. 1 pkt 2 ugk. W przedmiotowym przepisie ustawodawca przyznał radzie gminy kompetencje do ustalania cen i opłat za: usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Pojęcie usług komunalnych o charakterze użyteczności publicznej należy interpretować zgodnie z treścią art. 1 ust. 2 ugk jako te zadania własne jednostek samorządu terytorialnego, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Tymczasem Rada Gminy Izbicko określiła opłaty za roboczogodziny obsługi koparko-ładowarki, ciągnika, kosiarki ręcznej, rębaka do gałęzi oraz stawki za transport samochodem i ustawiania oraz rozbiórki siatek przeciwśniegowych. Zdaniem organu nadzoru nie sposób przypisać takiego rodzaju usługom przymiotu użyteczności publicznej, gdyż nie są one podejmowane w celu zaspokajania potrzeb społecznych o charakterze ogólnym tj. w interesie ogółu danej społeczności, a nie wyłącznie pojedynczych osób i w sposób ciągły. Usługi wskazane przez Radę Gminy Izbicko zdają się mieć raczej charakter działalności nastawionej na osiąganie zysku co z założenia przeczy podstawowemu założeniu pojęcia usług użyteczności publicznej jakim jest świadczenie usług bez względu na osiągany rezultat ekonomiczny, na ogół po kosztach własnych i nie w celach komercyjnych. W odpowiedzi na skargę Gmina Izbicko poinformowała, że uwzględnia skargę w całości i wnosi o umorzenie postępowania. W pismach procesowych z dnia 31.12.2018 r. i 6.02.2019 r. Gmina poinformowała, że na podstawie zaskarżonej uchwały do dnia wniesienia skargi wystawiono trzy faktury według stawek określonych w uchwale, a nadto wskazano, że uchwałą z dnia 28 stycznia 2019 r. Nr IV.31.2019, uchylono zaskarżoną uchwałę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej określana jako "ppsa") sądy administracyjne kontrolują zgodność z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Stosownie do art. 147 § 1 ppsa, Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Nadto, stosownie do art. 134 § 1 ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (niemającym tu zastosowania). Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżona uchwała powinna zostać wyeliminowana z obiegu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (DZ.U.2017.1875 j.t. – dalej wskazywana jako: "usg"), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Nadto, w myśl art. 93 ust. 1 usg, po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 usg, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przy czym, stosownie do art. 94 usg, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. W niniejszej sprawie Wojewoda Opolski wnosząc skargę do tut. Sądu na uchwałę Nr XL.229.2018 Rady Gminy Izbicko z dnia 3 kwietnia 2018 r. w sprawie ustalenia cen i opłat za usługi komunalne, wniósł jednocześnie o stwierdzenie nieważności tej uchwały z powodu istotnego naruszenia prawa polegającego na naruszeniu art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów, albowiem uchwała jako akt prawa miejscowego podlegała opublikowaniu w dzienniku urzędowym i nie mogła wejść w życie, jak wynikało to z zapisu jej § 4, z dniem jej podjęcia, ale po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym. Ponadto zarzucił, że przyjęte przez Radę Gminy Izbicko stawki opłat za usługi (roboczogodziny) pracowników Zakładu Gospodarki Komunalnej i Wodociągowej w Izbicku nie mieszczą się w zakresie upoważnienia wynikającego z art. 4 ust. 1 pkt 2 ugk. Rada Gminy Izbicko uznając skargę Wojewody Opolskiego za słuszną postanowiła we własnym zakresie usunąć wskazane nieprawidłowości i uchyliła zaskarżoną uchwałę na mocy uchwały Rady Gminy Izbicko Nr IV.31.2019 z dnia 28 stycznia 2019 r. W związku z wyeliminowaniem wadliwej uchwały z porządku prawnego, wniosła o umorzenie postępowania. Stosownie do art. 54 § 3 ppsa organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W przypadku skargi na decyzję, uwzględniając skargę w całości, organ uchyla zaskarżoną decyzję i wydaje nową decyzję. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Przepis § 2 stosuje się odpowiednio. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że art. 54 § 3 ppsa organ będzie mógł zastosować tylko wtedy, gdy uwzględni skargę w całości, zatem gdy wyda rozstrzygnięcie zgodne z oczekiwaniami skarżącego. W niniejszej sprawie organ uchylił zaskarżoną uchwałę, podczas gdy skarżący domagał się stwierdzenia jej nieważności. Zatem, nie doszło do uwzględnienia skargi w całości ani do bezprzedmiotowości postępowania. Zauważyć przy tym należy, że uchylenie uchwały jednostki samorządu terytorialnego nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego wywołanego skargą na tę uchwałę. Organ w ramach autokontroli może taki akt jedynie zmienić lub go uchylić, a uchylenie uchwały nie ma skutku ex tunc. Natomiast Sąd, zgodnie z art. 147 § 1 ppsa, posiada uprawnienie do stwierdzenia nieważności także uchylonego aktu, przy czym orzeczenie sądu o stwierdzeniu nieważności uchwały wywiera skutek ex tunc, to jest od chwili jego podjęcia, co oznacza, że przedmiotowy akt nie wywoływał skutków prawnych od dnia jego wydania. Następstwa stwierdzenia nieważności uchwały (ex tunc) są dalej idące niż uchylenie uchwały, które wywiera jedynie skutek ex nunc, tj. od daty jej uchylenia. Faktycznie skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne, a więc zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Tym samym sąd administracyjny sięga swoim orzeczeniem do chwili wydania kontrolowanego aktu, co oznacza, że uchylenie uchwały przez organ przed wydaniem wyroku przez sąd w takiej sprawie nie jest przeszkodą dla rozpoznania skargi na tę uchwałę i ewentualnego stwierdzenia jej nieważności (zob. postanowienie NSA z dnia 5.10.2019 r., sygn. akt I OZ 889/18). Zaskarżona uchwała wywołała skutki prawne i rzeczą Sądu była ocena jej zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jej podjęcia przez Radę Gminy Izbicko. Przechodząc w dalszej kolejności do analizy wad zaskarżonej uchwały wskazać należy, że do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob.: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). Charakter uchwał wydawanych na podstawie powołanego art. 4 ust. 1 pkt 2 ugk był sporny. W piśmiennictwie i orzecznictwie aktualnie dominuje pogląd, zgodnie z którym uchwały podejmowane na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ugk mają charakter normatywny, w związku z czym wynikające z nich ceny i opłaty obowiązują na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego, wiążąc wszystkie podmioty wykonujące gospodarkę komunalną w zakresie usług użyteczności publicznej, jak i odbiorców tych usług lub osoby korzystające z obiektów użyteczności publicznej (por. wyroki WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 245/11 i III SA/Wr 226/18, wyrok WSA w Gliwicach sygn. akt II SA/Gl 800/14, utrzymany w mocy wyrokiem NSA z dnia 11 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 662/15, wyrok WSA w Gorzowie sygn., akt II SA/Go 81/17) . Ugruntowało się stanowisko, zgodnie z którym art. 4 ust. 1 pkt 2 ugk tworzy samoistną podstawę prawną do stanowienia aktów prawa miejscowego w zakresie ustalania wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Wskazuje się przy tym, że art. 4 ust. 1 pkt 2 ugk jest przepisem lex specialis względem przepisów zawartych w ustawach ustrojowych (por. C. Banasiński, M. Kulesza, Komentarz do art. 4 ustawy o gospodarce komunalnej, System Informacji Prawnej (SIP) Lex; M. Szydło, Komentarz do art. 4 ustawy o gospodarce komunalnej, SIP Lex; C. Banasiński, k. m. Jaroszyński, Komentarz do art. 4 ustawy o gospodarce komunalnej oraz powołane tam orzeczenia sądów administracyjnych). Także w piśmiennictwie analizując ewolucję poglądów dotyczących uchwał podejmowanych na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ugk, zwrócono uwagę na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których jednoznacznie wskazywano, że wymieniony przepis zawiera wszystkie elementy delegacji ustawowej do wydania aktu prawa miejscowego oraz zaznaczono, iż kompetencje organów przewidziane w art. 4 ugk mają charakter subsydiarny w stosunku do tych, które zostały ukształtowane samorządowymi ustawami ustrojowymi (zob. R. Hauser, M. Szustkiewicz, Orzecznictwo sądów administracyjnych w sprawach niektórych uchwał samorządu terytorialnego na przykładzie regulaminu usług cmentarnych. Skutki dla konkurencji, ZNSA 2018, nr 2, s. 10-12; wyroki NSA z 26 listopada 2013 r., I OSK 1901/13; z 7 września 2017 r., II OSK 27/16). Jak wskazał NSA w wyroku I OSK 1901/13, artykuł 4 ust. 1 pkt 2 ugk, zawiera normę prawną upoważniającą organ stanowiący samorządu terytorialnego do podjęcia aktu prawa miejscowego. Zawiera wszystkie elementy delegacji ustawowej do wydania aktu prawa miejscowego. Wynika to z konstrukcji normy prawnej, która na równi z umocowaniem zawartym w przepisach szczególnych stawia umocowanie zawartej w tej normie. Umocowanie do wydania w określonym w art. 4 ust. 1 pkt 2 przedmiocie jest ograniczone regulacją w przepisach szczególnych. Również charakter prawny aktu prawa miejscowego wynika z mocy wiążącej regulacji uchwały. Uchwałą tą związany jest każdy usługobiorca, który obowiązany jest w wysokości określonej w uchwale ponosić opłaty za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego (zob. wyrok WSA w Opolu z dnia 28 listopada 2018 r., sygn. akt I SA/Op 269/18). Podzielając w pełni zaprezentowane stanowisko, Sąd orzekający w niniejszej sprawie akceptuje również pogląd, że uprawnienia, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 ugk, w sytuacji powierzenia ich przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego - organom wykonawczym tych jednostek (ust. 2 art. 4 ugk), realizowane będą w formie aktu prawa miejscowego. Jak podkreśla się w orzecznictwie, przewidziana w art. 4 ust. 1 pkt 2 ugk kompetencja organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, jest szczególnym upoważnieniem ustawowym do podjęcia aktu prawa miejscowego, w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 4 usg. W konsekwencji, aktem prawa miejscowego będzie również akt podjęty przez organ wykonawczy w ramach subdelegacji unormowanej w art. 4 ust. 2 ugk (por. wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1909/16). Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że uchwała wydana na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ugk ma charakter aktu prawa miejscowego, wymagającego w szczególności prawidłowego ogłoszenia. Stosownie bowiem do art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Przy czym zgodnie z art. 13 pkt 2 tej ustawy, akty prawa miejscowego stanowione m.in. przez organ gminy (jak ma to miejsce w niniejszej sprawie) ogłasza się w dzienniku urzędowym. Wymóg taki nie został w niniejszej sprawie spełniony, bowiem w zaskarżonej uchwale nie przewidziano jej publikacji i określono samodzielnie datę wejścia jej w życie, co rażąco narusza art. 4 ust. 1 w zw. z art.13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Niezależnie od powyższego organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, ponieważ przyjęte przez Radę Gminy Izbicko stawki opłat za usługi (roboczogodziny) pracowników Zakładu Gospodarki Komunalnej i Wodociągowej w Izbicku nie mieszczą się w zakresie upoważnienia wynikającego z art. 4 ust. 1 pkt 2 ugk. Z powyższego przepisu, powołanego w podstawie prawnej omawianej uchwały wynika, że jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Uprawnienia, o których mowa w ust. 1 pkt 2, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek (art. 4 ust. 2 ugk). Analizując postanowienia uchwały, w szczególności jej § 1, w którym ustalono stawki opłat za usługi (roboczogodziny) pracowników Zakładu Gospodarki Komunalnej i Wodociągowej, opłaty za roboczogodziny obsługi koparko-ładowarki, ciągnika, kosiarki ręcznej, rębaka do gałęzi oraz stawki za transport samochodem i ustawiania oraz rozbiórki siatek przeciwśniegowych – podzielić należy pogląd Wojewody, że uchwalony akt swym zakresem przedmiotowym nie obejmuje usług komunalnych o charakterze publicznym, nie sposób przypisać takiego rodzaju usługom przymiotu użyteczności publicznej, gdyż nie są one podejmowane w celu zaspokajania potrzeb społecznych o charakterze ogólnym tj. w interesie ogółu danej społeczności, a nie wyłącznie pojedynczych osób i w sposób ciągły. Tym samym należy poprzeć argumentację organu nadzoru, że usługami komunalnymi o charakterze użyteczności publicznej będą usługi powszechnie dostępne (czyli mające charakter niewykluczalny albo też gwarantowane wszystkim osobom przepisami prawa), zaspokajające w sposób bieżący i nieprzerwany szczególne i kwalifikowane potrzeby ludności, tj. potrzeby o charakterze użyteczności publicznej (a więc potrzeby elementarne, absolutne, podstawowe i występujące powszechnie). Tylko w zakresie tego rodzaju usług rada gminy będzie uprawniona do ustalania cen lub opłat. Niewątpliwie usługi wskazane w uchwale nie mieszczą się w tym pojęciu skoro nie wiążą się z zadaniami użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspakajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych, o czym mowa w art. 1 ust. 2 ugk. Tym samym, przedmiot regulacji wychodzi poza ramy wyznaczone ustawą o gospodarce komunalnej. Powyższe oznacza, że Rada Gminy nie była podmiotem kompetentnym do kształtowania cen za wykonanie powyższych czynności na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ugk. W związku z tym Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, także z tego powodu, że wydana została z przekroczeniem upoważnienia określonego w art. 4 ust. 1 pkt 2 ugk. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ppsa, orzekł jak w sentencji. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 i 205 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22.10.2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (DZ.U.2015.265).