I SA/Op 375/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Wojciechowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Joanna Kuczyńska Sędzia WSA Grzegorz Gocki Protokolant sekretarz sądowy Maria Żymańczyk po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia 23 października 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności do gruntów rolnych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, III. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu na rzecz skarżącego kwotę 200,00 zł (słownie złotych: dwieście) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu (dalej ARiMR) nr [...] wydana w dniu 23 października 2008r., którą to decyzją Dyrektor utrzymał w mocy decyzję z dnia 2 czerwca 2008r. Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Głubczycach odmawiającą A. M. przyznania płatności do gruntów rolnych na rok 2007. Zaskarżoną decyzję wydano na podstawie art. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071, z późn. zm. – dalej Kpa), art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 roku o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t. j. Dz. U. z 2008 r. Nr 98, poz. 634) oraz na podstawie art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm.) w związku z art. 4 ustawy z dnia 29 lutego 2008 roku o zmianie ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz ustawy o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2008 r. Nr 44, poz. 262). Jak ustalono, A. M. w dniu 23.03.2007r. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w Głubczycach wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych na 2007 rok. We wniosku w sekcji VI zawierającej oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych strona zadeklarowała cztery działki ewidencyjne użytkowane rolniczo o numerach 12, 55, 77 i 59, których powierzchnia gruntów rolnych ogółem wynosiła 2, 42 ha, przy czym w kolumnie 12 sekcji VI wniosku dla działek ewidencyjnych nr 55 i 59 zadeklarowała odpowiednio 0,58 ha i 0,49 ha gruntów rolnych zalesionych. Z kolei w sekcji VII zawierającej oświadczenie o sposobie wykorzystywania działek rolnych A. M. zadeklarował cztery działki rolne oznaczone literami od "A" do "D", których powierzchnia wynosiła w sumie 3,42 ha. Wszystkie działki rolne zgłoszone zostały tylko do jednolitej płatności obszarowej (JPO). Wezwaniem z dnia 19.12.2007r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Głubczycach poinformował stronę o nieprawidłowościach wykrytych we wniosku dotyczących powierzchni gruntów rolnych na działkach ewidencyjnych nr 55 i 59. W dniu 03.01.2008r. strona w związku z otrzymanym wezwaniem złożyła korektę wniosku obszarowego zmniejszając powierzchnie działek rolnych "B" -z 1,04 ha na 0,46 ha oraz "D" - z 1,87 ha na 1,38 ha. Jednocześnie strona złożyła pisemne oświadczenie, iż została zapoznana z konsekwencjami finansowymi wynikającymi z pomniejszenia areału działki rolnej "B" i "D". Nadto w dodatkowym piśmie A. M. ustosunkował się do wykazanych nieprawidłowości wskazując, że powierzchnia działki ewidencyjnej nr 55 wykazana w sekcji VI wniosku powinna wynosić 1,28 ha zamiast 1,04 ha, natomiast powierzchnia działki rolnej "B" wykazana w sekcji VII powinna wynosić 0,70 ha zamiast 0,46 ha. Decyzją nr [...] z dnia 02.06.2008 Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Głubczycach odmówił A. M. przyznania płatności do gruntów rolnych na rok 2007. Uzasadniając wydaną decyzję Kierownik wskazał, iż powierzchnia gruntów rolnych deklarowana we wniosku wynosiła 3,42 ha, natomiast powierzchnia odnośnie, której wniosek został rozpatrzony pozytywnie wynosiła 2,35 ha, co oznacza, że procentowe zawyżenie powierzchni deklarowanej w stosunku do stwierdzonej w trakcie kontroli administracyjnej wynosiło 45,53%. Zatem na podstawie art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004, należało odmówić stronie przyznania jednolitej płatności obszarowej. Od powyższej decyzji A. M. złożył odwołanie, w którym podniósł, że wskazane przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Głubczycach działki ewidencyjne posiadają areał 5,01 ha, natomiast powierzchnia deklarowana do pomocy wynosi 1,94 ha. W tej sytuacji, jego zdaniem stosunek procentowy zawyżenia w przypadku deklarowanych działek nie przekroczył 30%. Jednocześnie A. M. szczegółowo opisał przyczyny zmniejszenia powierzchni deklarowanych działek i wskazał, że powinien otrzymać płatności bezpośrednie do działek ewidencyjnych nr 12, 12, 55, 59 i 77 oraz zgodził się na rezygnację z dopłat do działek ewidencyjnych nr 52, 54 i 50, które zamierzał zalesić. Dyrektor Opolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu decyzją nr [...] z dnia 23.07.2008r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, analiza akt niniejszej sprawy oraz danych zawartych w Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli (dalej ZSZiK), w którym przeprowadzana jest kontrola wniosków o przyznanie płatności do gruntów rolnych, pozwalała stwierdzić m.in., iż działanie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Głubczycach nosiło znamiona naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 3 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz art. 80 kpa. Jak wynikało bowiem ze złożonej przez stronę korekty, która stanowiła podstawę podjętego przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Głubczycach rozstrzygnięcia i porównania tych danych z danymi zawartych w Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli (ZSZiK), w tym przede wszystkim z dostępnej tam możliwości wizualizacji działek ewidencyjnych i rolnych oraz ich pomiaru w oparciu o aktualne zdjęcia satelitarne, obszar gruntów rolnych na działce ewidencyjnej nr 55 kwalifikujący się do przyznania płatności bezpośrednich był większy niż powierzchnia działki rolnej "B" wskazana przez stronę w korekcie wniosku. Zatem Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Głubczycach, będąc w posiadaniu materiałów dowodowych (wizualizacja i pomiar działek rolnych w systemie ZSZiK) wskazujących na inną powierzchnię deklarowanej działki, powinien dowody te uwzględnić informując o tym stronę i ewentualnie umożliwiając jej modyfikację (zwiększenie) deklaracji w zakresie powierzchni gruntów rolnych ogółem na działce ewidencyjnej nr 55 (kolumna 10 sekcji VI wniosku). Nadto Dyrektor stwierdził, że w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów, które świadczyłyby o tym, że organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w tym zakresie i wskazał, że dodatkowego postępowania wyjaśniającego wymaga także kwestia powierzchni działki rolnej "D" (w wyniku korekty wniosku wyniosła ona 1,38 ha). Podkreślił przy tym, iż z uzasadnienia decyzji organu I instancji nie wynika, dlaczego dano wiarę oświadczeniu A. M. i przyjęto dane z korekty jako prawidłowe. Po uchyleniu decyzji Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Głubczycach ponownie wezwał A. M. do złożenia wyjaśnień odnośnie działki ewidencyjnej nr 59 i znajdującej się na niej działki rolnej "D" oraz działki ewidencyjnej nr 55 i znajdującej się na niej działki rolnej ,,B". W dniu 12.09.2008r. strona złożyła kolejną korektę wniosku deklarując tym razem w sekcji VI działkę ewidencyjną nr 55 o całkowitej powierzchni 1,86 ha, o powierzchni gruntów rolnych ogółem 1,26 ha, w tym 0,58 ha zalesionych oraz działkę ewidencyjną nr 59 o całkowitej powierzchni 2,07 ha, o powierzchni gruntów rolnych ogółem 0,72 ha w tym 0,49 ha zalesionych. Nadto A. M. złożył dwa oświadczenia, w których szczegółowo wyjaśnił przyczynę dokonanych korekt oraz wskazał na błąd, który popełnił w przypadku działki 59 kierując się wypisem z rejestru gruntów, podczas gdy w rzeczywistości powierzchnia lasu jest dużo większa niż wykazana w tym rejestrze. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Głubczycach decyzją nr [...] z dnia 26.09.2008r. odmówił A. M. przyznania jednolitej płatności obszarowej i nałożył sankcje wieloletnie. W uzasadnieniu decyzji Kierownik wskazał, że A. M. zadeklarował we wniosku u o przyznanie jednolitej płatności obszarowej do gruntów rolnych na rok 2007 grunty o powierzchni 3,42 ha. Na skutek dokonanych przez stronę korekt zgłoszona powierzchnia uległa zmniejszeniu i stwierdzona powierzchnia wyniosła 1,42 ha. Z uwagi na wyliczoną procentową różnicę między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej, która wyniosła 140,85 %, organ odmówił przyznania jednolitej płatności obszarowej i nałożył sankcję. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia Kierownik wskazał m.in. art. 138 ust 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 roku ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (Dz.Urz. WE Nr L 345 z 20.11.2004 r., str. 1 ze zm.). Stosownie do powołanego przepisu, gdy różnica między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną przekracza 50 %, to nie przyznaje się płatności, a dodatkowo na rolnika nakłada się sankcje w wysokości przypadającej na różnicę między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną, która ma być potrącana w kolejnych trzech latach kalendarzowych, następujących po roku wykrycia nieprawidłowości. Od powyższej decyzji A. M. złożył odwołanie, w którym jeszcze raz przytoczył powody zmniejszenia zadeklarowanych powierzchni i nie zgodził się z procentowymi wyliczeniami różnic pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną. Stwierdził ponadto, że za ujawnienie prawdy został bezpodstawnie ukarany i domagając się uchylenia decyzji, żądał także wypłacenia sumy 603,08 zł z tytułu dopłat. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu rozpatrując ponownie sprawę wskazał, że w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej z dnia 26 stycznia 2007 roku (Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm.), gdyż w myśl art. 4 ustawy z dnia 29 lutego 2008 roku o zmianie ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz ustawy o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2008 r. Nr 44, poz. 262) do postępowań w sprawach przyznania płatności lub płatności cukrowej, o których mowa w ustawie wymienionej w art. 1, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Zatem, odwołując się do treści art.1 wymienionej ustawy i art.3 ust.1-3 ustawy Dyrektor podkreślił, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej. W postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej oraz płatności cukrowej organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych; które mogą mieć: wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Jednocześnie Dyrektor wskazał na zasady postępowania w sprawach o przyznanie jednolitej płatności obszarowej wynikające z treści art. 7 ust.1 i 2, 25 ust. 1-3 wskazanej ustawy oraz art. 22 ust. 1-2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 i podkreślił, że na podstawie art.30 ust.1 przywołanej ustawy, Agencja uprawniona jest do przeprowadzenia kontroli administracyjnej i kontroli na miejscu określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1. Z kolei w myśl art. 23 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 Państwa Członkowskie przeprowadzają kontrole administracyjne wniosków o pomoc, obejmujące weryfikację kwalifikujących się powierzchni oraz odpowiadających im uprawnień do płatności. Kontrole administracyjne są uzupełniane przez system kontroli na miejscu w celu zweryfikowania kwalifikowania się do pomocy. Natomiast zgodnie z art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 kontrole administracyjne i kontrole na miejscu mają na celu zweryfikowanie zgodności z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności. Kontrole administracyjne (art. 24 ust. 1 wyżej cyt. rozporządzenia) pozwalają na wykrycie nieprawidłowości, a w szczególności na ich automatyczne wykrycie za pomocą narzędzi informatycznych. Kontrole administracyjne są przeprowadzone w Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli, który zgodnie z art. 18 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 obejmuje skomputeryzowaną bazę danych, system identyfikacji działek rolnych, system identyfikacji i rejestracji uprawnień do płatności, wnioski o pomoc, zintegrowany system kontroli oraz jednolity system rejestrowania tożsamości każdego rolnika, który składa wniosek o pomoc. Dyrektor zwrócił także uwagę na to, że stosownie do art. 22 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, każdy wniosek o przyznanie pomocy może być w każdej chwili wycofany w całości lub w części po pisemnym zawiadomieniu (ust.1). Jeżeli jednak właściwe władze poinformowały rolnika o nieprawidłowościach we wniosku pomocowym lub jeśli powiadomiły go o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu i jeśli ta kontrola ujawni nieprawidłowości, wycofanie nie będzie zatwierdzone w odniesieniu do części wniosku, w której wykryto nieprawidłowości. W przypadku wykrycia nieprawidłowości przy kontroli administracyjnej lub przy kontroli na miejscu w stosunku do jednolitej płatności obszarowej ma zastosowanie art. 138 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004, według którego jeśli w wyniku kontroli administracyjnej bądź wizji lokalnej wykryte zostanie, iż ustalona różnica między zadeklarowanym a wyznaczonym obszarem w rozumieniu art. 2 pkt 22 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 (WE) przekracza 3%, lecz nie więcej niż 30% wyznaczonego obszaru, to kwota, jaka ma być przyznana w ramach programu dopłat za jeden obszar, jest pomniejszana w przedmiotowym roku o dwukrotną wykrytą różnicę. Jeżeli z kolei ta różnica przekracza 30% wyznaczonego obszaru, za ten rok nie przyznaje się żadnej pomocy, a w przypadku, gdy różnica przekroczy 50%, to rolnik jest wykluczany ponownie z przywileju uzyskania premii do kwoty, która odpowiada różnicy między areałem zadeklarowanym a wyznaczonym. Taka kwota jest odejmowana z wypłaty pomocy, do której rolnik jest uprawniony na podstawie wniosków składanych przez niego w ciągu trzech lat kalendarzowych po upływie roku kalendarzowego, w którym wykryto tę różnicę. Mając na względzie te regulacje Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu, po dokonaniu analizy stanu faktycznego sprawy pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ I instancji przepisów prawa powszechnie obowiązującego, stwierdził, iż podjęte przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Głubczycach rozstrzygnięcie w sprawie odmowy przyznania A. M. jednolitej płatności obszarowej oraz nałożeniu sankcji jest zgodne obowiązującymi przepisami prawa. W dalszej części uzasadnienia Dyrektor wskazał, że strona stawiła się na wezwanie w Biurze Powiatowym ARiMR w Głubczycach i złożyła korektę wniosku, w której w sekcji VI w oświadczeniu o powierzchni działek ewidencyjnych zadeklarowała działkę ewidencyjną nr 55 o całkowitej powierzchni 1,86 ha, w tym o powierzchni gruntów rolnych ogółem 1,26 ha, a zalesionych o powierzchni 0,58 ha oraz działkę ewidencyjną nr 59 o całkowitej powierzchni 2.07 ha, w tym o powierzchni gruntów rolnych ogółem 0,72 ha, a zalesionych o powierzchni 0,49 ha. Zatem we wniosku złożonym w dniu 23 marca 2007r. o przyznanie płatności do gruntów rolnych strona zadeklarowała do jednolitej płatności obszarowej cztery działki rolne o powierzchni 3,42 ha, a następnie wskutek poinformowania przez organ o stwierdzonych nieprawidłowościach strona dokonała korekty wniosku, pomniejszając zgłoszoną powierzchnię działek rolnych do 1,42 ha. W związku z tym faktem, z uwagi na wartość procentową zawyżenia tej powierzchni w pierwotnym wniosku, zasadnym było zastosowanie sankcji przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Głubczycach. Taki obowiązek wynika z art. 138 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 dla jednolitej płatności obszarowej. Dyrektor podkreślił przy tym, że strona zarówno na etapie postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ I instancji jak i w piśmie odwoławczym deklaruje, iż na części działek ewidencyjnych nr 55 i nr 59 znajduje się zalesienie, co potwierdza słuszność wnioskowania organu. Ponieważ strona dokonała korekty na skutek wezwania do usunięcia nieprawidłowości, to z uwagi na treść art. 22 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Głubczycach nie mógł zatwierdzić przedmiotowych zmian na korzyść strony. Jednocześnie organ odwoławczy zaaprobował wyliczenia Kierownika dotyczące zarówno powierzchni zadeklarowanej do jednolitej płatności obszarowej, jak i powierzchni stwierdzonej wskutek przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, a także dotyczące procentowego zawyżenia powierzchni i przedstawił te dane szczegółowo w tabelach. Nadto Dyrektor zwrócił uwagę na fakt, iż zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej postępowanie o przyznanie płatności do gruntów rolnych jest wszczynane na wniosek strony, co oznacza, że to strona kształtuje zakres swojego żądania. Tym samym organ administracji publicznej nie ma możliwości modyfikowania wniosku strony, a jedynie uprawniony jest do weryfikacji jego prawidłowości. Dlatego też w każdej z wątpliwych sytuacji, mających wpływ na rozstrzygnięcie przedmiotu sprawy, organ daje stronie możliwość wypowiedzenia się odnośnie dokonanych ustaleń i to strona zmienia lub modyfikuje zakres swojego żądania. Odnosząc się z kolei do wyliczeń procentowych dotyczących zawyżenia powierzchni Dyrektor wskazał, że nie można im zarzucić dowolności, bowiem wynikają z ustalonego stanu faktycznego i z aktów prawnych na podstawie, których przyznawane są płatności bezpośrednie do gruntów rolnych. Nie godząc się w wydaną decyzją A. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w której domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i powtórzył argumenty dotychczas podnoszone w toku postępowania, w szczególności dotyczące błędnego wyliczenia w procentach zawyżenia powierzchni zgłoszonej do dopłat. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności, przeprowadzona przez sąd na podstawie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) wykazała, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom prawa. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Stosownie do przepisu art.145 §1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 Nr 153,poz.1270 ze. zm.), sąd uchyla decyzję, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź gdy stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także gdy stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził naruszenie prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 29 lutego 2008 r. o zmianie ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz o opłacie skarbowej (Dz. U. Nr 44, poz. 262), do postępowań w sprawach przyznania płatności lub płatności cukrowej, o których mowa w art. 1, tj. ustawie z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. Nr 35, poz. 217 i Nr 99, poz. 666), wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Z kolei w myśl z art. 3 ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej - z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej (ust. 1). W postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej oraz płatności cukrowej organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych; które mogą mieć: wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30, poz.168 ze zm., dalej Kpa). Zgodnie z tą zasadą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis obliguje organ administracji publicznej do podjęcia wszelkich niezbędnych kroków celem wnikliwego (dokładnego) zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dowodów. Dopełnieniem tej zasady są z kolei wyrażone w art. 77 § 1 Kpa gwarancje regulujące postępowanie dowodowe. Zgodnie z nimi organy administracji publicznej obowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, co oznacza, że każdorazowo organy winny określić, jakie dowody są konieczne do wyjaśnienia stanu faktycznego, a następnie dowody te zgromadzić i ocenić. Nadto w myśl art. 80 Kpa, organy oceniają na podstawie całokształtu materiału dowodnego czy dana okoliczność została udowodniona. Kierując się zasadą swobodnej oceny dowodów organy winny dokonać oceny poszczególnych dowodów zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem określonych reguł tej oceny. Aby taka ocena nie przekształciła się w dowolną, ustalenia faktyczne powinny być potwierdzone materiałem dowodowym kompletnym i w pełni rozpatrzonym. Jak wynika z przytoczonych przepisów organy zarówno na podstawie Kpa, jak i art. 3 ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej, stoją na straży praworządności, podejmują wszelkie niezbędne kroki zmierzające do wyjaśnienia sprawy i zobowiązane są w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Wprawdzie to strona składając wniosek inicjuje wszczęcie postępowania dotyczącego przyznania dopłat i to ona kształtuje zakres takiego żądania, to jednak organ administracji publicznej ma obowiązek zweryfikować prawidłowość złożonego wniosku, w tym zgodność deklarowanych do dopłat powierzchni gruntów ze stanem rzeczywistym. Organ I instancji w niniejszej sprawie dokonał takiej weryfikacji stwierdzając nieprawidłowości we wniosku złożonym przez stronę, jednak poza samym stwierdzeniem nieprawidłowości, podjęta przez organ kontrola administracyjna nie znalazła odzwierciedlenia w przedłożonym sądowi materiale. Organ II instancji ten stan rzeczy zaaprobował. W ocenie Sądu organy prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie naruszyły obowiązującą procedurę, ponieważ nie zebrały i nie wyjaśniły w sposób wyczerpujący pełnego materiału dowodnego, który pozwoliłby wyjaśnić wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Spór w przedmiotowej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia czy organ zasadnie przyjął różnicę pomiędzy powierzchnią działek rolnych zadeklarowaną we wniosku pomocowym, a powierzchnią stwierdzoną w wyniku kontroli administracyjnej. Przede wszystkim wskazać należy, że akta administracyjne nie pozwalają na weryfikację twierdzeń zawartych w rozstrzygnięciach obu organów, albowiem brakuje w nich dokumentacji związanej z kontrolą administracyjną nieprawidłowości dotyczących wniosku strony o przyznanie płatności do gruntów rolnych. Jak wskazał Dyrektor w zaskarżonej decyzji zgodnie z art. 23 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 Państwa Członkowskie przeprowadzają kontrole administracyjne wniosków o pomoc, obejmujące weryfikację kwalifikujących się powierzchni oraz odpowiadających im uprawnień do płatności (ust. 1). Kontrole administracyjne są uzupełniane przez system kontroli na miejscu w celu zweryfikowania kwalifikowania się do pomocy. W myśl art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przeprowadza się tak, aby skutecznie zweryfikować zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności. Kontrole administracyjne stosownie do art. 24 ust. 1 wskazanego rozporządzenia, pozwalają z kolei na wykrycie nieprawidłowości za pomocą narzędzi informatycznych. Są one przeprowadzane w Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli, który obejmuje skomputeryzowaną bazę danych, system identyfikacji działek rolnych, system identyfikacji i rejestracji uprawnień do płatności (umożliwiający weryfikację uprawnień, kontrole krzyżowe z wnioskami o pomoc i systemem identyfikacji działek rolnych), wnioski o pomoc, zintegrowany system kontroli oraz jednolity system rejestrowania tożsamości każdego rolnika, który składa wniosek o pomoc. Zatem przeprowadzając kontrolę administracyjną wniosku organy dysponowały odpowiednimi narzędziami do jej przeprowadzenia, a realizując zasadę prawdy obiektywnej i wynikający z art. 77 Kpa obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, powinny włączyć do akt dowody na podstawie, których weryfikowały przedmiotowy wniosek. Bez tych dokumentów Sąd nie może dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji, albowiem nie możne ustalić stwierdzonej powierzchni gruntów, a co się z tym wiąże zweryfikować zawyżenia zgłoszonych do jednolitej płatności obszarowej gruntów i ocenić zasadności stanowisk obu organów. Podkreślić przy tym należy, iż Dyrektor Opolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu w decyzji z dnia 23.07.2008r. uchylającej pierwszą decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Głubczycach stwierdził naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 3 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz art. 80 kpa. Z uzasadnienia tamtej decyzji wynikało, że A. M. w dniu 03.01.2008 skorygował swój wniosek o przyznanie płatności w zakresie działki rolnej "B", w ten sposób, że zmniejszył jej areał z 1,04 ha do 0,46 ha (dzięki temu powierzchnia gruntów rolnych ogółem dla działki ewidencyjnej nr 55 - 1,04 ha - była równa powierzchni zalesionej oraz powierzchni działki rolnej "B"). Korekta ta spowodowała odmowę przyznania płatności. Tymczasem, według Dyrektora, z danych zawartych w Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli (ZSZiK), w tym przede wszystkim z dostępnej tam możliwości wizualizacji działek ewidencyjnych i rolnych oraz ich pomiaru w oparciu o aktualne zdjęcia satelitarne, jednoznacznie wynikało, iż obszar gruntów rolnych na działce ewidencyjnej nr 55 kwalifikujący się do przyznania płatności bezpośrednich był większy niż powierzchnia działki rolnej "B" wskazana przez stronę w korekcie wniosku. W związku z tym Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Głubczycach będąc w posiadaniu materiałów dowodowych takich jak wizualizacja i pomiar działek rolnych w systemie ZSZiK, które wskazywały na większą niż określona przez stronę powierzchnię działki rolnej "B", powinien dowody te uwzględnić i poinformować o tym stronę ewentualnie umożliwiając jej modyfikację (zwiększenie) deklaracji w zakresie powierzchni gruntów rolnych ogółem na działce ewidencyjnej nr 55 (kolumna 10 sekcji VI wniosku). Nadto Dyrektor zwrócił uwagę, że dodatkowego postępowania wyjaśniającego wymaga także kwestia powierzchni działki rolnej "D" (w wyniku korekty wniosku wyniosła ona 1,38 ha). Pomimo tego, że deklaracja Strony w zakresie tej działki nie znajduje potwierdzenia w posiadanych przez organy Agencji danych zawartych w Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli uzyskanych w wyniku wizualizacji przedmiotowej działki rolnej, to Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Głubczycach przyjął powyższą deklarację za prawidłową i wiążąca. Jednocześnie Dyrektor zauważył, iż w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów świadczących o przeprowadzeniu przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w tej kwestii. Po przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organ I instancji wezwał po raz kolejny stronę do złożenia wyjaśnień w związku z nieścisłościami wykrytymi we wniosku o przyznanie płatności, przyjął wyjaśnienia strony wraz z nową korektą i dołączył do akt nieczytelną kserokopię wizualizacji działek nr 55 i 59 z adnotacją, że A. M. na ekranie monitora wskazał, gdzie znajdują się grunty rolne. Nie zostały do akt włączone jakiekolwiek inne dokumenty świadczące o przeprowadzeniu przez organ postępowania wyjaśniającego odnośnie powierzchni wskazanych działek, w tym działki "D", chociaż potrzebę takiego postępowania już wówczas widział organ II instancji. W ogóle nie dołączono do akt dowodów na podstawie, których organ weryfikował obszar gruntów na działkach zgłoszonych do dopłat. Organ dysponując możliwością wizualizacji działek ewidencyjnych i rolnych oraz możliwością ich pomiaru w oparciu o aktualne zdjęcia satelitarne niewątpliwie był w posiadaniu dowodów pozwalających na weryfikację złożonego wniosku. Nawet, jeżeli rozstrzygając sprawę organ sięgał do tych dowodów, to nie oznacza, że dowody te przeprowadził. Jak wynika bowiem z art. 77 organ winien te dowody w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć, a zatem powinien włączyć je do akt sprawy. Oznacza to, że dowody w prowadzonym postępowaniu organ zobligowany jest odpowiednio udokumentować i zgromadzić w aktach sprawy, aby Sąd badając legalność wydanej decyzji mógł dokonać jej kontroli. Tymczasem, w ocenie Sądu, przedstawione ustalenia organów nie wynikają z dokumentacji zebranej w sprawie, a akta sprawy przedłożone Sądowi nie zawierają dowodów dotyczących stwierdzonej powierzchni. Zgodnie z art. 133 ustawy p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. W aktach sprawy, jak wykazano to wyżej, brak jest dowodów na podstawie, których organy weryfikowały przedmiotowy wniosek. Zatem, skoro organy zobowiązane są do realizowania zasady prawdy obiektywnej m.in. poprzez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, to braki w tym zakresie prowadzą do naruszenia art. 7, 77, 80 Kpa oraz art.3 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów należało orzec o uchyleniu zaskarżonych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200, a na podstawie art. 152 wskazanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.