I SA/Op 397/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kuczyńska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Grzegorz Gocki Sędzia WSA Ewa Janowska Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Frydryk po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 13 lipca 2010r. sprawy ze skargi Urzędu Kontroli Skarbowej w Opolu na ocenę projektu Zarządu Województwa Opolskiego z dnia 26 maja 2010r., nr DPO.VIII.AP.02182-2-6/10 w przedmiocie dofinansowania wniosku złożonego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Opolskiego na lata 2007-2013 oddala skargę. Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej w Opolu złożył w dniu 15 lutego 2010 r. w Urzędzie Marszałkowskim Województwa Opolskiego wniosek o dofinansowanie projektu nazwanego "Termomodernizacja budynku Urzędu Kontroli Skarbowej w Opolu – kompleksowa wymiana stolarki okiennej" . Pismem z dnia 21 kwietnia 2010 r. Zarząd Województwa Opolskiego poinformował wnioskodawcę, że podczas oceny formalnej wniosku w ramach pierwszego naboru stwierdzono, iż projekt nie kwalifikuje się do wsparcia, ponieważ nie spełnia kryterium formalnego tj "Kwalifikowalności wydatków" w zakresie obejmującym 100 % wnioskowanych wydatków. Z uzasadnienia pisma wynikało, że zgodnie z zapisami Vademecum dla beneficjentów Tom II oraz Szczegółowego opisu osi priorytetowych RPO WO na lata 2007 – 2013, powodem odrzucenia wniosku na etapie oceny formalnej jest nie spełnienie minimum jednego z bezwzględnych kryteriów formalnych bądź niedokonanie korekty wniosku w zakresie względnych kryteriów formalnych. Z uwagi na fakt, iż w zakresie przedmiotowego projektu 100 % wydatków określono jako niekwalifikowalne, bezzasadnym było zdaniem organu kierowanie przedmiotowego projektu do korekty, celem przeniesienia nieprawidłowo zakwalifikowanych wydatków do wydatków niekwalifikowanych. Zgodnie z zapisami punktu 26 załącznika nr 6 Szczegółowego opisu osi priorytetowych RPG WO na lata 2007 - 2013 finansowanie obiektów, pomieszczeń lub elementów ich wyposażenia o charakterze administracyjnym, biurowym bądź socjalnym uznaje się jako wydatki, które nie kwalifikują się do wsparcia w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Opolskiego na lata 2007-2013. Ze względu na to, iż przedmiotem projektu była wymiana stolarki okiennej wraz z poprawą systemu wentylacji tylko i wyłącznie w budynku administracyjnym, przedstawione we wniosku wydatki związane z termomodernizacją budynku Urzędu Kontroli Skarbowej w Opolu nie kwalifikowały się do wsparcia. Zaznaczył organ, że Instytucja Zarządzającą RPO WO na lata 2007 - 2013 ograniczyła finansowanie obiektów, pomieszczeń lub elementów ich wyposażenia o charakterze administracyjnym, biurowym bądź socjalnym w ramach RPO WO na lata 2007 - 2013, na podstawie zalecenia Ministerstwa Rozwoju Regionalnego. Z przedmiotowych zaleceń wynika, iż finansowanie obiektów, pomieszczeń lub elementów ich wyposażenia o charakterze administracyjnym, biurowym bądź socjalnym jest jednym z najbardziej nieefektywnych sposobów wykorzystania funduszy strukturalnych, w związku z tym winno zostać ograniczone. Natomiast niezastosowanie powyższych zasad może spowodować zakwestionowanie zasadności lub efektywności pomocy przez Komisję Europejską oraz konieczność zwrotu dofinansowania. Niezależnie od powyższego w wyniku oceny formalnej stwierdzono również inne uchybienia i braki wniosku. Te okoliczności spowodowały zdaniem Jednostki Zarządzającej, że wniosek zastał odrzucony z przyczyn formalnych i nie może podlegać dalszej ocenie. Dodatkowo organ wyjaśnił, że oceny dokonano w oparciu o zapisy Szczegółowego opisu osi priorytetowych RPO WO 2007- 2013 wersja nr 12, przyjęty przez Zarząd Województwa Opolskiego Uchwałą nr 1324/2008 z dnia 3 stycznia 2008 r. z późniejszymi zmianami oraz Vademecum dla beneficjentów RPO WO 2007-2013 wersja nr 9 Tom I przyjęty przez Zarząd Województwa Opolskiego Uchwałą nr 4370/2010 z dnia 12 stycznia 2010 r. oraz Tom II przyjęty przez Zarząd Województwa Opolskiego Uchwałą nr 4371/2010 z dnia 12 stycznia 2010 r. Wnioskodawca pismem z dnia 7 maja 2010 r. złożył protest, wnosząc o przeprowadzenie ponownej weryfikacji wniosku pod kątem zgodności kryterium kwalifikowalności i wskazując argumenty przemawiające za rozstrzygnięciem na jego korzyść. Zdaniem wnoszącego protest Instytucja Zarządzająca błędnie stwierdziła, że przedmiotem projektu jest wymiana stolarki okiennej oraz poprawa systemu wentylacji tylko i wyłącznie w budynku administracyjnym , tym samym uznając , że przedstawione we wniosku wydatki związane z termomodernizacją budynku Urzędu Kontroli Skarbowej w Opolu nie kwalifikują się do wsparcia. W ocenie wnioskodawcy oceniający niewłaściwie zakwalifikowali budynek będący siedzibą Urzędu Kontroli Skarbowej w Opolu przy ul. Drzymały 22, jako obiekt o charakterze administracyjnym, biurowym bądź socjalnym. Dla kwalifikacji danego obiektu jako administracyjnego, funkcja administracyjna winna być dominującą i podstawową. Urząd Kontroli Skarbowej niczym nie administruje, ani też niczym czy nikim nie zarządza w taki sposób aby stanowiło to jego funkcję podstawową. Urząd Kontroli Skarbowej jest państwową jednostką administracyjną, realizującą funkcje kontrolne w imieniu i pod kontrolą organu władzy państwowej, jakim jest Minister Finansów, a także Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej, jako organ kontroli skarbowej wyższego stopnia. Budynek siedziby Urzędu Kontroli Skarbowej jest budynkiem użyteczności publicznej przeznaczonym na potrzeby państwowego organu kontroli skarbowej i jego służb, których zadanie nie polega na czynnościach administracyjno - biurowych lub socjalnych. Funkcje "administracji publicznych" nie są tożsame z funkcjami administracyjno - biurowymi. Działalność Urzędu dotyczy ogółu ludzi i ogółu podmiotów będących podatnikami w rozumieniu ustawodawstwa podatkowego, zatem służy ogółowi, jest przeznaczony i dostępny dla wszystkich jak każdy urząd państwowy , zatem publiczny (powszechny). Budynek ten służy realizacji funkcji kontrolnych państwa wobec obywateli, jest miejscem realizacji ustawowych procedur kontrolnych z udziałem stron postępowania, w których wydawane są decyzje kończące postępowanie kontrolne. Wymieniona działalność stanowi działalność podstawową i dominującą. Kontrola skarbowa realizowana jest na podstawie ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej i obejmuje także "wywiad skarbowy", który mieści się w budynku wnioskodawcy. Przedmiotem działalności realizowanej w obiekcie objętym projektem nie jest zatem działalność o charakterze administracyjnym, biurowym, bądź socjalnym. Urząd Kontroli Skarbowej w Opolu jest jednostką organizacyjną kontroli skarbowej, którego celem jest ochrona interesów i praw majątkowych Skarbu Państwa oraz zapewnienie skuteczności wykonywania zobowiązań podatkowych i innych należności stanowiących dochód budżetu państwa lub państwowych funduszy celowych. Działalności komórek merytorycznych Urzędu nie można zakwalifikować jako administracyjne, ponieważ stanowią one sens działalności podmiotu na rynku i jako takie nie służą obsłudze administracyjnej, biurowej lub socjalnej jednostki ubiegającej się o wsparcie. Komórki organizacyjne wchodzące w skład Urzędu oraz zakres ich działania określa Statut urzędów kontroli skarbowej. Większość z nich to komórki o charakterze merytorycznym służące realizowaniu podstawowych funkcji jednostki, tj. ochrony interesów i praw majątkowych Skarbu Państwa, zapewnieniu skuteczności wykonywania zobowiązań podatkowych i innych należności stanowiących dochód budżetu państwa, przeciwdziałaniu i zwalczaniu naruszeń prawa obowiązującego w zakresie obrotu towarowego z zagranicą, zapobieganiu i ujawnianiu przestępstw określonych w art. 228-231 Kodeksu karnego wśród osób zatrudnionych lub pełniących służbę w jednostkach organizacyjnych podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych. Działalność Urzędu należy zakwalifikować jako administrację publiczną. Typowa administracja, gdzie finansowanie związanych z nią obiektów, pomieszczeń i wyposażenia zgodnie z zaleceniami Ministerstwa Rozwoju Regionalnego należy ograniczać, jest natomiast pojmowana jako działanie na rzecz obsługi wewnętrznej tj. kadry, sekretariat, księgowość (komórki o charakterze ogólnym). Komórki te znajdują się w obiekcie objętym projektem, jednak stanowią część marginalną. Wydatki przedstawione we wniosku o dofinansowanie dotyczą obiektu użyteczności publicznej, w którym podstawowy przedmiot działalności służy realizowaniu przez urząd Kontroli Skarbowej funkcji i celów, do których został powołany. Obiekt o takim przeznaczeniu błędnie zakwalifikowano nadając mu wyłącznie charakter administracyjny. Zarząd Województwa Opolskiego - Instytucja Zarządzająca Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Opolskiego na lata 2007-2013 pismem z dnia 26 maja 2010 r. zwanym "rozstrzygnięcie protestu", poinformowała wnioskodawcę, iż wniesiony protest został rozpatrzony negatywnie. W uzasadnieniu podtrzymano zasadniczo argumenty wskazane w piśmie z dnia 21 kwietnia 2010 r. informującym o negatywnej ocenie wniosku. Stwierdzono, że ocena wniosku o dofinansowanie została przeprowadzona prawidłowo , zatem nie ma podstaw do jej zmiany. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Opolu, skarżący - Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej w Opolu reprezentowany przez pełnomocnika, wnosił o uwzględnienie skargi poprzez stwierdzenie, że ocena wniosku została przeprowadzona w sposób naruszający prawo oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Instytucję Zarządzającą RPO WO 2007-2013. W uzasadnieniu skargi podtrzymano stanowisko przedstawione w proteście z dnia 7 maja 2010 r. Zdaniem Skarżącego budynek będący siedzibą Urzędu Kontroli Skarbowej jest budynkiem użyteczności publicznej , przeznaczonym na potrzeby państwowego organu kontroli skarbowej i jego służb, których zadanie nie polega na czynnościach administracyjno- biurowych lub socjalnych. Obiekt podlegający ocenie błędnie zakwalifikowano nadając mu charakter wyłącznie administracyjny co spowodowało, że zgodnie z zapisami punktu 26 załącznika nr 6 do Szczegółowego opisu osi priorytetowych RPO WO na lata 2007-2013 uznaje się planowane wydatki za nie kwalifikujące się do wsparcia. W skardze pełnomocnik wnosił o dopuszczenie dowodów z przesłuchania świadków na okoliczność tego, że wniosek o dofinansowanie był zasadny. W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa Opolskiego – Instytucja Zarządzająca RPO WO na lata 2007-2013 reprezentowany przez pełnomocnika, wnosił o oddalenie skargi oraz odrzucenie wniosków dowodowych jako niedopuszczalnych w postępowaniu przed sądem administracyjnym. W uzasadnieniu skargi podtrzymano argumenty przedstawione w piśmie z dnia 21 kwietnia 2010 r. informującym o tym, że projekt nie kwalifikuje się do wsparcia oraz rozstrzygnięciu protestu z dnia 26 maja 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył co następuje : Zgodnie z art. 30c ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U.09.84.712 j.t.) po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4, wnioskodawca może wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.). Skarżąca spełniła wymogi formalne przewidziane w art. 30c ust. 2 ustawy cyt. wyżej , zatem Sąd po wyznaczeniu terminu rozprawy przystąpił do rozpoznania wniesionej skargi. Katalog rozstrzygnięć Sądu zawarty został w art. 30 c ust. 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. W wyniku rozpatrzenia skargi, sąd oddalił skargę jako nieuzasadnioną. Skarżący wnosił o przeprowadzenie ponownej weryfikacji oceny formalnej pod kątem jej zgodności z kryteriami wyboru projektów w ramach RPO WO 2007-2013, zatwierdzonych przez Komitet Monitorujący RPO WO 2007-2013, w szczególności kryterium formalnego, tj. Kwalifikowalność wydatków, a następnie skierowanie wniosku do dalszego etapu oceny. Z treści złożonego protestu wynika, iż Skarżący nie zgadza się z decyzją Instytucji Zarządzającej, twierdząc, że oceniający błędnie stwierdzili, iż przedmiotem projektu jest wymiana stolarki okiennej wraz z poprawą wentylacji tylko i wyłącznie w budynku administracyjnym, uznając tym samym, że przedstawione wydatki związane z termomodernizacją budynku UKS w Opolu nie kwalifikują się do wsparcia. Skarżący nie podziela stanowiska Instytucji Zarządzającej, że budynek ten jest obiektem o charakterze administracyjnym, ponieważ urząd niczym nie administruje, ani niczym nie zarządza, w taki sposób aby stanowiło to jego funkcję podstawową. Urząd Kontroli Skarbowej jest państwową jednostką administracyjną, realizującą funkcje kontrolne w imieniu i pod kontrolą organu władzy państwowej. Działalność urzędu dotyczy ogółu ludzi i podmiotów będących podatnikami, zatem służy ogółowi, jest przeznaczony i dostępny dla wszystkich. Zatem przedstawione we wniosku o dofinansowanie wydatki dotyczą obiektu użyteczności publicznej, w którym przedstawiony przedmiot działalności służy realizowaniu przez UKS funkcji i celów, poprzez wydawanie decyzji i innych aktów kończących postępowania. Obiekt o takim przeznaczeniu błędnie zdaniem Skarżącego zakwalifikowano nadając mu charakter wyłącznie administracyjny, którego finansowanie, zgodnie z zapisami punktu 26 załącznika nr 6 do Szczegółowego opisu osi priorytetowych RPO WO na lata 20072013 uznaje się za wydatki niekwalifikujące się do wsparcia. Sąd dokonał analizy dokumentacji dotyczącej złożonego wniosku, zapisów Vademecum dla beneficjentów RPO WO 2007 - 2013 Tom II - Przygotowanie i wybór projektów w ramach RPO WO 2007 - 2013 (wersja nr 9 przyjęta Uchwałą Zarządu Województwa Opolskiego nr 4371/2010 r. Z dnia 12.01.2010 r.) oraz Szczegółowego opisu osi priorytetowych RPO WO 2007 - 2013 (wersja nr 12 przyjęta Uchwałą Zarządu Województwa Opolskiego nr 1324/2008 z dnia 03.01.2008 ze zm. ). Zgodnie z Rozdziałem I. Przygotowanie i wybór projektów w ramach RPO WO 2007 - 2013, pkt. 1.2 Proces wyboru projektów w trybie konkursowym, pkt. 1.2.4 Etapy oceny projektów, ppkt. 1.2.4.1 Ocena formalna: W przypadku stwierdzenia braków lub błędów formalnych odnośnie względnych kryteriów formalnych beneficjent ma możliwość dokonania stosownych poprawek i uzupełnień we wniosku oraz załączonej dokumentacji w terminie wskazanym przez rozpatrującą projekt instytucję w piśmie z uwagami . W sytuacji, gdy wniosek nie spełnia bezwzględnych kryteriów formalnych, bądź beneficjent nie dokona w danym terminie stosownych poprawek czy uzupełnień w dokumentacji projektowej, wniosek zostaje odrzucony, a beneficjent pisemnie o tym fakcie poinformowany. Jednym z formalnych kryteriów względnych, które na etapie oceny formalnej musi spełnić wniosek o dofinansowanie, zgodnie z Załącznikiem nr 5 do Szczegółowego opisu osi pn. Kryteria wyboru projektów w ramach RPO WO 2007 - 2013, jest kryterium tzw. kwalifikowalności wydatków, w którym osoby dokonujące oceny mają obowiązek sprawdzić, czy wydatki planowane do współfinansowania są wydatkami kwalifikowanymi określonymi w Szczegółowym opisie osi priorytetowej oraz odpowiednich rozporządzeniach Ministra Rozwoju Regionalnego określających zasady udzielenia pomocy publicznej. Zgodnie z treścią pkt. 26.1 lit. k. załącznika nr 6 do Szczegółowego opisu osi finansowanie obiektów, pomieszczeń lub elementów ich wyposażenia o charakterze administracyjnym, biurowym bądź socjalnym nie kwalifikuje się do współfinansowania w ramach RPO WO 2007-2013. Sąd podziela stanowisko Instytucji Zarządzającej, która uznała podczas oceny formalnej, że ze względu na to, iż przedmiotem projektu jest wymiana stolarki okiennej wraz z poprawą systemu wentylacji w budynku administracyjnym UKS w Opolu, przedstawione wydatki nie kwalifikują się do wsparcia. Zdaniem Sądu, nie jest uprawnione stanowisko sformułowane w proteście a następnie w skardze, że budynek stanowiący siedzibę UKS w Opolu nie jest obiektem o charakterze administracyjno-biurowym, a jest budynkiem użyteczności publicznej przeznaczonym na potrzeby państwowego organu kontroli skarbowej i jego służb. Oprócz załącznika nr 6 Szczegółowego opisu osi (. . .) należy bowiem zwrócić także uwagę na zapisy karty określającej szczegółowy opis działania 4.3 Ochrona powietrza, odnawialne źródła energii. W punkcie 13 - Cel i uzasadnienie działania znajduje się m.in. zapis , iż dofinansowanie uzyskają projekty prowadzące do uzyskania energooszczędności obiektów publicznych poprzez m.in. wymianę okien, drzwi zewnętrznych, ocieplenie budynku, modernizację systemu grzewczego. Zgodnie ze znajdującym się w szczegółowym opisie osi słownikiem pojęć obiekt publiczny to taki obiekt, w którym świadczone są usługi publiczne. Usługi publiczne natomiast obejmują dobra publiczne, w odniesieniu do których niemożliwe jest wykluczenie kogokolwiek z korzystania z nich. Obszar usług publicznych obejmuje szeroki zakres aktywności jednostki samorządu terytorialnego, przybierający różnorodne formy organizacyjne. Usługi świadczone są m.in. przez jednostki budżetowe (np. urzędy), zakłady budżetowe, gospodarstwa pomocnicze, spółki prawa handlowego. Wymienia się następujące grupy usług publicznych: - usługi administracyjne, w tym w szczególności: wydawanie zezwoleń, decyzji, koncesji związanych z działalnością gospodarczą reglamentowaną przez państwo, - usługi społeczne, między innymi: ochrona zdrowia, oświata, wychowanie, edukacja, kultura, kultura fizyczna, rekreacja, pomoc i opieka społeczna, mieszkalnictwo, bezpieczeństwo publiczne, - usługi techniczne, w tym m.in.: usługi transportu publicznego, infrastruktura transportowa, gospodarka wodna itd. W świetle powyższej definicji nie można zgodzić się twierdzeniem Skarżącego, że budynek UKS jest budyniem gdzie świadczone są usługi publiczne. Niewątpliwie Urząd Kontroli Skarbowej jest swoistym budynkiem użyteczności publicznej, którego działalność dotyczy ogółu ludzi i podmiotów będących podatnikami, zatem służy ogółowi, jest przeznaczony i dostępny dla wszystkich jak każdy urząd , zatem publiczny (powszechny) . Jednocześnie zwrócić trzeba uwagę na to, że budynek siedziby Urzędu Kontroli Skarbowej w Opolu nie jest takim obiektem publicznym, w którym w rozumieniu definicji przyjętej przez Szczegółowy opis osi (. . .) na potrzeby realizacji RPO WO 2007-2013, świadczone są zgodnie z tą definicją usługi publiczne. Zgodnie z art. 1 Ustawy o Urzędzie kontroli skarbowej z dnia 28.09.1991r. (Dz. U. z 1991r. nr 100, poz. 442 ze zm.), celem kontroli skarbowej jest realizacja funkcji kontrolnych państwa wobec obywateli poprzez ochronę interesów i praw majątkowych Skarbu Państwa oraz zapewnienie skuteczności wykonywania zobowiązań podatkowych i innych należności stanowiących dochód budżetu państwa lub państwowych funduszy celowych. Celem kontroli skarbowej jest również m.in. badanie zgodności z prawem gospodarowania mieniem innych państwowych osób prawnych, przeciwdziałanie i zwalczanie naruszeń prawa obowiązującego w zakresie obrotu towarowego z zagranicą i obrotu towarami przywożonymi z zagranicy. Budynek służy zatem realizacji tych celów wymienionych wyżej ale do wykonania pracy biurowo-administracyjnej związanej z opracowaniem i omówieniem materiałów z kontroli i wydawaniem decyzji kończących postępowanie kontrolne. Dlatego też przedstawione we wniosku o dofinansowanie wydatki obejmujące termomodernizację obiektu poprzez wymianę stolarki okiennej w budynku siedziby UKS w Opolu są w 100% niekwalifikowane. Należy zgodzić się ze stanowiskiem oceniających, iż w związku z tym że , wniosek o dofinansowanie nie spełnia względnego kryterium formalnego pn. Kwalifikowalność wydatków, bezzasadnym jest jego kierowanie do korekty, celem przeniesienia wszystkich wydatków do wydatków niekwalifikowanych. Również pozostałe wskazane w piśmie odrzucającym, uchybienia i braki nie wymagają omówienia, ponieważ nie stanowią one bezpośredniej przyczyny odrzucenia wniosku. Nie zostały także w stosunku do tych uchybień sformułowane przez Skarżącego zarzuty. Stanowisko Instytucji Zarządzającej, iż wniosek o dofinansowanie nr [...] nie może zostać skierowany do dalszego etapu oceny, bowiem wszystkie przedstawione we wniosku wydatki są niekwalifikowane jest uzasadnione, to zaś prowadzi do stwierdzenia, że przedmiotowy wniosek należało odrzucić. Mając na względzie powyższe , zgodnie z art. 30 c ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju ( Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 tj. ) Sąd postanowił skargę oddalić.