I SA/Op 4/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Judecki Sędziowie: Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur Protokolant: St. Referent Dagmara Jugo po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2025 r. sprawy ze skargi G. Sp. z o.o. w K. na postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 14 listopada 2024 r., nr 114/II/2024 w przedmiocie wstrzymania budowy oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez G. Sp. z o.o. w K. (wcześniej: G.1 Sp. z o.o.; zwaną dalej też: Spółką lub skarżącą) jest postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (zwanego dalej też: "OWINB" lub "organ odwoławczy") z dnia 14 listopada 2024 r., nr 114/II/2024, utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie strzeleckim (zwanego dalej też: organem powiatowym, "PINB" lub organem) z dnia 11 lipca 2024 r., nr 12/2024, o wstrzymaniu budowy konstrukcji reklamowej, stanowiącej budowlę, posadowioną na działce nr a w K.1, jako zrealizowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym: pismem datowanym na 16 maja 2022 r. PINB w powiecie strzeleckim zawiadomił właściciela działki nr a w K.1 – M. G. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie legalności konstrukcji reklamowej posadowionej na tej działce oraz o wyznaczonych na dzień 1 czerwca 2022 r. oględzinach. Pismem z dnia 19 maja 2024 r. pełnomocnik właściciela działki poinformował organ, że inwestorem i właścicielem spornego nośnika reklamowego jest spółka G.1 Sp. z o.o., która dzierżawi część gruntu. W dniu 1 czerwca 2022 r. PINB przeprowadził oględziny dotyczące legalności spornego obiektu podczas których ustalił, że na działce nr a w K.1 posadowiona jest reklama na konstrukcji stalowej o wymiarach 15,0 x 4,50 x 6,0 m, w odległości 58,5 m od krawędzi jezdni autostrady; reklama na konstrukcji stalowej z słupów Ø 300, na płytach fundamentowych 4,0 x 1,5x4 szt. gr. 0,5 m; płyty żelbetowe o ww. wymiarach posadowione na gruncie; tablica reklamowa posiada wymiary: długość 18,0 m i wysokość 6,0 m. Do protokołu z oględzin załączono dokumentację fotograficzną oraz pisma zawierające stanowisko GUNB dotyczące urządzeń reklamowych niezwiązanych trwale z gruntem. Podczas oględzin pełnomocnik właściciela działki zacytował § 5 ust. 1 uchwały gm. L. nr [...] stanowiący, że "wzdłuż pasa autostrady (250 m od linii rozgraniczającej autostradę) dopuszcza się lokalizację urządzeń reklamowych". W jego ocenie przedmiotowa reklama jest zgodna z tymi regulacjami. Tym samym w jego ocenie zgłoszenia nie dokonano, ponieważ nie jest to budowla trwale związana z gruntem. Pismem z dnia 27 czerwca 2022 r. organ wezwał Spółkę do przedłożenia umowy dzierżawy części działki nr a w K.1, celem ustalenia prawidłowego stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy oraz uznania Spółki za stronę postępowania. W odpowiedzi, przy piśmie z dnia 21 lipca 2024 r., Spółka przesłała kopię umowy dzierżawy części działki nr a w miejscowości K.1 (nr Księgi Wieczystej [...]) o powierzchni 100m2 w celu ustawienia na niej tablicy reklamowej o wymiarach 18 m x 6 m, zawartej dnia 13 czerwca 2019 r. W tych okolicznościach pismem z dnia 5 kwietnia 2024 r. organ powiatowy poinformował Spółkę o uznaniu jej za stronę postępowania oraz o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Odrębnym pismem z tej samej daty (5 kwietnia 2024 r.) wezwał ją do złożenia wyjaśnień oraz przedstawienia stosownych dokumentów, tj. pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Odpowiadając na powyższe, w piśmie z 23 kwietnia 2024 r., Spółka wyjaśniła, że obiekt objęty postępowaniem nie jest "konstrukcją reklamową", lecz wolnostojącym urządzeniem reklamowym. Z uwagi na brak trwałego związania z gruntem nie może być zakwalifikowany jako budowla, jego ustawienie nie może być zakwalifikowane do wykonywania robót budowlanych ani do budowy. W związku z tym nie jest możliwe wylegitymowanie się posiadaniem pozwolenia na budowę bądź zgłoszeniem dotyczącym tej realizacji. Pismem z dnia 17 maja 2024 r. organ wezwał M. G. – jako stronę postępowania, do złożenia wyjaśnień. Następnie, pismem z dnia 28 maja 2024 r., PINB poinformował Spółkę, że nie uznaje jej stanowiska zaprezentowanego w piśmie z dnia 23 kwietnia 2024 r. i przedstawiając własne w kwestii kwalifikacji spornego obiektu jako trwale związanej z gruntem budowli wyjaśnił, że konieczne jest wdrożenie procedury na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. W dniu 4 czerwca 2024 r. wyjaśnienia do protokołu złożył pełnomocnik właściciela działki, który oświadczył, że tablica reklamowa posadowiona na działce nr a w K.1 nie jest w jego opinii trwale związana z gruntem i nie jest obiektem budowlanym (budowlą). Tym samy potwierdził, że M. G. jako właściciel działki nie posiada pozwolenia na budowę tablicy reklamowej, która została posadowiona przez Spółkę. Postanowieniem z dnia 11 lipca 2024 r. nr 12/2024, działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm.), dalej także: Pb, organ powiatowy wstrzymał Spółce budowę konstrukcji reklamowej, stanowiącej – w jego ocenie – budowlę. Jednocześnie poinformował, że w przeciągu 30 dni inwestor może złożyć wniosek o legalizację wzniesionego obiektu budowlanego oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej i sposobie jej obliczenia zgodnie z art. 49d ust. 1 Pb. Wyjaśnił przy tym, że objęta postępowaniem tablica reklamowa jest budowlą, w rozumieniu art. 3 pkt 3 Pb, trwale związaną z gruntem i została wzniesiona bez wymaganego pozwolenia na budowę, a więc z naruszeniem art. 28 ust. 1 Pb. Odnosząc się do kwestii trwałego związania z gruntem organ stwierdził, że w sprawie nie ma znaczenia to, iż stopy fundamentowe położone są na powierzchni gruntu, albowiem – jak podniósł PINB – w dalszym ciągu pełnią one funkcję fundamentu, gdyż przeciwdziałają czynnikom zewnętrznym (warunkom atmosferycznym, siłom oddziałującym na obiekt) i zapewniają stabilność budowli (konstrukcji reklamowej). W dalszych motywach wyjaśnił, że posadowienie obiektu na płytach fundamentowych nie znajdujących się poniżej poziomu gruntu lecz posadowionych na gruncie nie przemawia za tymczasowością obiektu, ani za nietrwałym związaniem z gruntem. Organ zaakcentował, że cechą trwałego związania z gruntem jest posadowienia obiektu na tyle trwale, aby zapewnić jego stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce. Następnie wobec ustalonego stanu faktycznego wskazał, że wzniesienie obiektu budowlanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, skutkuje zastosowaniem trybu z art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Dalej organ wskazał również, na podstawie art. 48 ust. 3 – ust. 5 Pb, na zasady postępowania legalizacyjnego podnosząc, że prawidłowe złożenie wniosku w tym przedmiocie spowoduje wezwanie inwestora o przedłożenie dokumentów legalizacyjnych, o których mowa w art. 48b ust. 2 Pb, a następnie poddanie ich weryfikacji i w przypadku możliwości zatwierdzenia dokumentacji na podstawie art. 49d ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego zostanie naliczona opłata legalizacyjna. W przypadku niedostarczenia dokumentów legalizacyjnych w terminie zostanie natomiast wydana na podstawie art. 49e pkt 3 Pb decyzja nakazująca rozbiórkę. W zażaleniu wniesionym na powyższe postanowienie (pismo z dnia 23 lipca 2024 r.) Spółka podniosła, że: po pierwsze – oględziny odbyły się wyłącznie przy udziale właściciela gruntu reprezentowanego przez ustanowionego pełnomocnika podczas, gdy dowody winny być przeprowadzane w obecności wszystkich stron postępowania, po drugie – podczas oględzin nie dokonano pomiaru odległości "konstrukcji reklamowej" od krawędzi jezdni autostrady, wymiary konstrukcji były korygowane na protokole bez opatrzenia podpisami, a mimo to odległość została wskazana w postanowieniu; po trzecie – organ w sposób nieuzasadniony posługuje się różnym nazewnictwem w odniesieniu do przedmiotu sprawy, tj. konstrukcja reklamowa, czy nośnik reklamowy, podczas gdy jest to urządzenie budowlane niezwiązane trwale z gruntem, co w konsekwencji budzi wątpliwości odnośnie do prawidłowości określenia obiektu objętego postępowaniem; po czwarte – organ nie przywołał żadnego przepisu prawa na potwierdzenie istnienia trwałości związania obiektu z gruntem, podczas gdy obowiązek zapewnienia stabilności i trwałości obiektu dotyczy wszystkich obiektów budowlanych na mocy art. 5 Prawa budowlanego i odnosi się zarówno do obiektów trwale związanych z gruntem, jak i tych, które takiego związania nie posiadają (np. tymczasowe obiekty budowlane posadowione na okres krótszy niż 180 dni). Spółka wskazała również na zasady wynikające z art. 6 i art. 7a k.p.a. oraz powołała się na interpretacje zawarte w pismach Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego i na decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie strzeleckim z dnia 17 stycznia 2005 r. Pismem z dnia 30 lipca 2024 r. M. G., reprezentowany przez pełnomocnika, na podstawie art. 111 k.p.a. wniósł o uzupełnienie wydanego postanowienia co do rozstrzygnięcia poprzez jednoznaczne określenie (np. w sposób graficzny) lokalizacji "konstrukcji reklamowej" będącej przedmiotem postępowania, co pozwoli na uniknięcie ewentualnych nieporozumień. Sformułował również wniosek o jednoznaczne określenie, jaki obiekt jest przedmiotem postępowania, a to z uwagi na to, że w postanowieniu używane jest różne nazewnictwo: konstrukcja reklamowa, nośnik reklamowy, reklama konstrukcji stalowej, reklama, obiekt reklamy, stalowa konstrukcja reklamowa, tablica reklamowa. Postanowieniem z dnia 21 sierpnia 2024 r., nr [...], PINB odmówił uzupełnienia postanowienia dnia 11 lipca 2024 r., nr 12/2024 uznając, że w sposób właściwy i jednoznaczny określił w sentencji postanowienia, iż przedmiotem postępowania jest konstrukcja reklamowa stanowiąca budowlę. Wyjaśnił, że kwalifikacji przedmiotu postępowania dokonano na podstawie art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, a użyta nazwa "konstrukcja reklamowa" wynika z funkcji użytkowej budowli. Inne określenia (nazwy), pochodzą z przywołanych w uzasadnieniu postanowienia orzeczeń sądów, zapisów planu miejscowego, cytowanych przepisów prawa lub zostały użyte przez organ w celu opisania sposobu wykorzystania bądź konstrukcji budowli stanowiącej przedmiot postępowania. W sentencji postępowania określono również w sposób prawidłowy lokalizację przedmiotu postępowania wskazując, że konstrukcja reklamowa stanowiąca budowlę posadowiona jest na działce nr a w K.1, która to poza posadowioną budowlą jest niezabudowana. W uzasadnieniu postanowienia szerzej natomiast opisano lokalizację, który to opis pozwala na bezsporną identyfikację przedmiotu postępowania. Pismem z dnia 26 sierpnia 2024 r. właściciel działki, nadal reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł zażalenie na postanowienie z dnia 11 lipca 2024 r., zaskarżając jednocześnie postanowienie o odmowie jego uzupełnienia. Formułując zarzuty podniósł, że: a) nie wiadomo kto i kiedy dokonał pomiaru lokalizacji obiektu od krawędzi jezdni autostrady; b) organ nazwał przedmiot sprawy konstrukcją reklamową, co wynika z funkcji użytkowej budowli, podczas gdy nazewnictwo powinno odpowiadać określeniom zawartym w Prawie budowlanym, jeżeli odnosi się ono do wolnostojących urządzeń reklamowych opisanych w art. 3 Pb; c) organ nie udowodnił, że przedmiotowa "konstrukcja reklamowa" jest trwale związana z gruntem i dlatego też należy ją zakwalifikować do budowli; d) organ nie uwzględnił przedstawionych w toku postępowania stanowisk różnych przedstawicieli Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego odnoszących się do zagadnienia trwałego związania z gruntem i nie wskazał dlaczego stanowiska te nie mogły być wzięte pod uwagę ze względu na treść art. 7a i 81a k.p.a.; e) organ nie wykazał, dlaczego wydał diametralnie inne rozstrzygnięcie od wydanego kilka lat wcześniej co do urządzenia reklamowego zlokalizowanego niedaleko przedmiotowego obiektu, co do którego uznał, że wolnostojące urządzenie reklamowe nie musi posiadać trwałego związania z gruntem, aby mogło służyć takim samym celom użytkowym. Ponadto pełnomocnik właściciela działki zakwestionował stanowisko dotyczące trwałego związania z gruntem wskazując, że stabilność i bezpieczeństwo musi być zapewniona zawsze, także co do obiektów, które nie są z gruntem trwale związane w tym np. tymczasowych obiektów budowlanych. Równocześnie akcentując, że "definicja" trwałego związania z gruntem nie pochodzi z przepisów prawa, a jedynie z orzecznictwa sądowoadministracyjnego podniósł, że organ naruszył zasadę z art. 6 k.p.a. Wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia 14 listopada 2024 r., nr 114/II/2024, OWINB utrzymał w mocy postanowienie PINB. Argumentując, w pierwszej kolejności, wskazał na ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji i uznając je – co do meritum – za prawidłowe, dokonał kwalifikacji spornych robót budowlanych. W tym zakresie powołał regulacje art. 3 pkt 1, pkt 2, pkt 3, pkt 4, pkt 6 i pkt 7 Pb, po czym stwierdził, że na działce nr a w K.1 posadowiony jest obiekt budowlany w postaci budowli - wolno stojącego trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego. Wyjaśnił, że o ile organ pierwszej instancji użył nazewnictwa, które nie wynika wprost z Prawa budowlanego jednak - jak uznał, nie jest to okoliczność, która stanowiłaby naruszenie prawa powodujące konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia. PINB, na co zwrócił uwagę, użył określenia "konstrukcja reklamowa" jako wynikającego z funkcji użytkowej spornego obiektu. Organ odwoławczy zaakcentował, że również podmioty postępowania w toku postępowania posługiwali się różną nomenklaturą na określenie przedmiotowego obiektu. Zaznaczył następnie OWINB, że stosownie do art. 3 pkt 3 Pb, który zawiera otwarty katalog obiektów spełniających kryteria budowli, budowlami będą również wszystkie inne obiekty nie wymienione w ww. przepisie, a które nie są budynkiem lub obiektem małej architektury. W ocenie organu odwoławczego mając na uwadze rodzaj i wielkość obiektu objętego postępowaniem oraz jego przeznaczenie, nie sposób uznać, że jest on obiektem małej architektury lub budynkiem. Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że pojęcia "tablic reklamowych" i "urządzeń reklamowych" nie zostały zdefiniowane w Prawie budowlanym, a w orzecznictwie sądowym stosowane są różne określenia dotyczące urządzeń reklamowych stanowiących budowle. Celem wyjaśnienia tych pojęć posłużyć się jednak można posiłkowo przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.), dalej także: u.p.z.p., gdzie w art. 2 pkt 16b wskazano, że przez tablicę reklamową należy rozumieć przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklamę naklejaną na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem. Natomiast w myśl art. 2 pkt 16c ww. ustawy za urządzenie reklamowe należy uznać przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, inny niż tablica reklamowa, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem. W ocenie organu odwoławczego nie ulega zatem wątpliwości, że przedmiotem niniejszego postępowania jest urządzenie reklamowe. Sporny obiekt jest posadowiony na działce nr a w K.1, w pobliżu [...]+[...] km autostrady w kierunku K.2. Dokonując jego prawnej klasyfikacji wskazał, że jest to obiekt wolno stojący, posiada konstrukcję stalową składającą się z 4 stalowych słupów średnicy 30 cm i wysokości 6 m przytwierdzonych kotwami do betonowych bloków fundamentowanych o wymiarach 4 x 1,5 x 0,5 m posadowionych na gruncie. Na słupach stalowych zamontowana jest ramowa konstrukcja stalowa reklamy o wymiarach 18x6 m. Każdy słup stalowy dodatkowo stabilizowany jest dwoma ceownikami stalowymi przykręconymi do słupa oraz bloków fundamentowych. Rozpiętość między skrajnymi słupami stalowymi wynosi 15 m. O trwałości związania tego obiektu z gruntem świadczy więc jego konstrukcja. Wyjaśnił przy tym, że pomimo iż betonowa podstawa nie jest zagłębiona w podłożu, to stabilność konstrukcji zapewniona jest dzięki znacznemu ciężarowi bloków fundamentowych. OWINB wskazał, że dla uznania określonego obiektu za trwale związanego z gruntem nie jest wymagane umiejscowienie go na fundamencie, który został zagłębiony w gruncie. Podniósł nadto, że żaden przepis prawa nie ustanawia bowiem takiego wymogu. Odnosząc się do zarzutu braku przytoczenia uzasadnienia prawnego potwierdzającego istnienie trwałości związania spornego obiektu z gruntem OWINB wyjaśnił, że przepisy prawa nie definiują pojęć "trwałego związania z gruntem" oraz "fundamentów". Stąd, przy ocenie okoliczności danej sprawy każdorazowo konieczne jest uwzględnienie aktualnego stanu wiedzy technicznej. Pomocne jest również odniesienie się do wykładni prawa przedstawionej w wyrokach sądów administracyjnych, która stanowi ważny kierunek interpretacyjny w sprawach o analogicznych ustaleniach faktycznych i podstawach prawnych. Odnosząc się do kwestii trwałego związania z gruntem organ odwoławczy uznał, że nie ma tu znaczenia okoliczność posiadania przez obiekt fundamentów czy wielkość zagłębienia w gruncie, o ile takowe w ogóle występuje. Istotne jest, czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję, a w istocie decydują o tym parametry techniczne obiektu. Trwale związane z gruntem są również budowle posadowione na powierzchni gruntu, jednakże w sposób uniemożliwiający ich przemieszczanie. Cecha trwałego związania z gruntem odnosi się do kwestii techniczno-użytkowych i sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. O tym zaś czy dane urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem, czy też nie jest z nim trwale związane, nie decyduje jedynie technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia go w inne miejsce, lecz całość ustaleń organu dotyczących tego, czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania. Pojęcia trwałości związania z gruntem nie można utożsamiać z pojęciem nierozerwalności. W dalszych motywach, argumentując podjęte rozstrzygnięcie, OWINB zaznaczył, że to, iż określony obiekt budowlany można przestawić nie oznacza, że nie jest on trwale związany z gruntem. Parametry techniczne, a zwłaszcza wielkość i konstrukcja nośna obiektu mogą świadczyć o tym, że stanowi on trwale związany z gruntem wolnostojący obiekt. To właśnie wielkość obiektu podyktowana względami bezpieczeństwa - a nie technologia wykonania fundamentu oraz możliwości techniczne przeniesienia w inne miejsce - przesądzają o tym, że obiekt należy traktować jako trwale związany z gruntem. W konsekwencji, wykonywanie urządzenia reklamowego składającego się z konstrukcji nośnej, tablicy i fundamentu stanowi budowę, a nie instalowanie reklamy na istniejącym obiekcie budowlanym. Wolnostojący nośnik reklamowy, zwieńczony tablicą reklamową, mający konstrukcję stalową i osadzony na słupie zakotwiczonym w fundamencie osadzonym na gruncie ze względu na swoje rozmiary, a także sposób połączenia z gruntem, wynikający z obciążeniowego działania stopy fundamentowej tworzy budowlę, o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Uwzględniając tym samym wymiary, masę i rodzaj całej konstrukcji spornego urządzenia reklamowego, w tym rodzaj użytych materiałów, nie może budzić wątpliwości fakt, że obiekt ten wymaga trwałego związania z gruntem dla zapewnienia jego stabilności i bezpieczeństwa (zarówno dla otoczenia, jak i samego urządzenia). Okoliczności sprawy jednoznacznie wskazują, że sporna budowla jest wolnostojąca trwale związana z gruntem, poprzez stabilne przytwierdzenie do gruntu za pomocą betonowych bloków fundamentowych i jest na tyle unieruchomiona, że opiera się czynnikom atmosferycznym. W dalszej kolejności organ odwoławczy wskazał na wymóg uzyskania pozwolenia na budowę spornego obiektu, którego Spółka nie dopełniła. W tej kwestii ustalił na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, w tym treść umowy dzierżawy z 13 czerwca 2019 r. oraz informacji (zdjęcia lotnicze) zamieszczonych w serwisie www.geoportal.gov.pl, którego administratorem jest Główny Geodeta Kraju, że budowa spornego obiektu nastąpiła w latach 2019-2021. Zaznaczając, że ustawa z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane od czasu jej wejścia w życie nigdy nie przewidywała możliwości budowy urządzeń reklamowych bez uzyskania pozwolenia na budowę wskazał na stan prawny obowiązujący w dacie wybudowania budowli, tj. obowiązujące wówczas brzmienie art. 28 (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm.; Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 z póżn. zm.; Dz.U. z 2020 r. poz. 1333), a także art. 29 ust. 2 pkt 6 p.b. i art. 30 ust.1 pkt 2 w brzmieniu obowiązującym do 18 września 2020 r. oraz art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c. p.b. w brzmieniu obowiązującym od dnia 19 września 2020 r. Podkreślił, że użyty w przepisach termin "instalowanie" nie obejmuje wykonywania nowego obiektu budowlanego, lecz zawiera takie prace budowlane, które są związane z już istniejącym obiektem. Jeżeli więc wykonanie jakichś robót budowlanych ma być zakwalifikowane jako instalowanie, to wówczas powinno nastąpić przymocowanie (połączenie, przyłączenia) urządzenia instalowanego do innego obiektu w sposób pozwalający na jego odinstalowanie bez uszkodzenia bądź naruszenia struktury obiektu "podstawowego" (por. wyrok WSA w Krakowie z 24 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 360/10). Stosownie do tego organ odwoławczy uznał, że w niniejszej sprawie zakres wykonanych przez inwestora robót budowlanych przesądza, że nie mogą być one potraktowane jako instalacja, o jakiej jest mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c Pb. Wielkość, masa urządzenia reklamowego, sposób jego posadowienia, który musi być odporny na czynniki zewnętrzne, a także konieczność uprzedniego zbudowania konstrukcji wsporczej wskazują, że realizacja przedmiotowego obiektu znacznie wykracza poza pojęcie instalacji. Podsumowując ten wywód stwierdził, że skoro wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe stanowią budowle, zaliczone do obiektów budowlanych, to przyjąć należy, że wykonanie takiego urządzenia w określonym miejscu stanowi budowę, a nie instalację i wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, czego Spółka zaniechał, dopuszczając się samowoli budowlanej. Dalej powołując obowiązujące przepisy art. 48 Pb OWINB uznał, że skoro inwestor nie uzyskał wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, PINB zobligowany był do wszczęcia procedury legalizacyjnej, o której mowa w tych regulacjach. Prawidłowo wydał zaskarżone postanowienie i umożliwił inwestorowi legalizację obiektu. Tym samym – zdaniem OWINB – brak jest podstaw do uwzględnienia zażaleń. Końcowo organ odwoławczy podkreślił, że postanowienie o wstrzymaniu budowy otwiera drogę do legalizacji samowoli budowlanej, a dalszy przebieg postępowania zależy od decyzji inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. Wskazując na przepisy art. 48a ust. 1 i ust. 3, art. 49e pkt 1 oraz art. 49e pkt 2 w zw. z art. 48a ust. 2) Pb zaznaczył, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych jest postanowieniem wypadkowym, które nie rozstrzyga w żaden sposób o zasadności składanego w dalszej kolejności wniosku o legalizację. Odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych w zażaleniach stwierdził z kolei, że wprawdzie inwestor formalnie nie brał udziału w przeprowadzonych oględzinach jednak przedstawiciel Spółki - Prezes Zarządu I. P. - uczestniczył w tych czynnościach w charakterze pełnomocnika właściciela działki M. G. Inwestor w żaden sposób nie wykazał natomiast, że uniemożliwienie mu udziału w oględzinach - jako stronie postępowania, miało istotny wpływ na treść zaskarżonego postanowienia. Tym bardziej, że pismem z dnia 5 kwietnia 2024 r. został powiadomiony o możliwości zapoznania się z całym zebranym materiałem dowodowym, z czego nie skorzystał. Wyjaśnił przy tym, że stanowiska Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego zawarte w pismach z lat 1997-2001, przedstawionych w toku postępowania: po pierwsze – nie stanowią oficjalnej wykładni prawa i nie są wiążące dla organów administracji w sprawach indywidualnych, po drugie – co istotne, są to interpretacje przepisów sprzed ponad 20 lat, a każda sprawa musi zostać rozpatrzona indywidualnie w ramach odrębnego postępowania administracyjnego, z uwzględnieniem konkretnych okoliczności faktycznych i zgodnie z odpowiednim trybem uregulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. W kwestii pomiarów ujętych w protokole oględzin organ odwoławczy stwierdził, że istotnie parafowane zostały tylko dwie z czterech poprawek (skreśleń), jednak pełnomocnik strony obecny podczas oględzin nie wniósł w tym zakresie żadnych uwag do protokołu. W dalszej kolejności nie uznał natomiast za zasadny zarzut zaniechania dokonania pomiaru odległości spornego obiektu od krawędzi jezdni autostrady. Wyjaśnił nadto, że w protokole oględzin z dnia 1 czerwca 2022 r. wskazano, iż odległość ta wynosi 58,5 m. Dostrzegł, że co prawda PINB odniósł się do treści obowiązującego dla przedmiotowego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednak zgodność budowy z jego ustaleniami winna zostać określona dopiero w zaświadczeniu wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, o którym mowa w art. 48b ust. 2 i 3 Pb. Podał także, że dopiero po złożeniu dokumentacji legalizacyjnej organ nadzoru budowlanego zgodnie z art. 49 ust. 1 Pb sprawdza kompletność dokumentów legalizacyjnych, w tym kompletność projektu budowlanego oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami ustawy, w tym zgodność z przepisami techniczno- budowlanymi; jeżeli budowa została zakończona. W związku z powyższym ustalenie dokładnej odległości spornego obiektu od krawędzi jezdni autostrady nie ma znaczenia na obecnym etapie postępowania legalizacyjnego, które przesądza jedynie o dokonaniu budowy bez wymaganego pozwolenia. Podsumowując dokonaną ocenę OWIB stwierdził, że sprawa dotyczy budowy wolno stojącego urządzenia reklamowego trwale związanego z gruntem, tj. stanowiącego budowlę, o której mowa w art. 3 pkt 3 Pb. Użycie przez organ pierwszej instancji sformułowania "konstrukcja reklamowa" nie powoduje wadliwości zaskarżonego postanowienia, gdyż jest to nazewnictwo o charakterze bliskoznacznym i nie ma wpływu na kwalifikację tego obiektu jako budowli. Obiekt został prawidłowo opisany w postanowieniu i nie ma wątpliwości co do przedmiotu postępowania. Inwestor nie wystąpił do właściwego organu z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę spornego obiektu, jak również nie dokonał zgłoszenia jego budowy wobec czego słusznie zostało wszczęte postępowanie w sprawie jego legalności i prawidłowo zastosowana została procedura z art. 48 Pb. W jego ocenie organ I instancji dokonał wystarczających ustaleń co do stanu faktycznego sprawy, właściwie ocenił zebrany materiał dowodowy, a także zastosował się do zasad wynikających z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Dokonał prawidłowej subsumcji stanu faktycznego pod powołane przepisy, a ustalenia oraz ocena wykonanych robót znalazła wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Prawidłowo też pouczył Inwestora o możliwości złożenia wniosku o legalizację oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu Spółka zarzuciła, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem: a) art. 6 k.p.a., poprzez niezasadne powoływanie się na interpretacje "trwałego związania z gruntem" pochodzące z wyroków sądów administracyjnych wobec braku legalnej definicji takiego powiązania w powszechnie obowiązujących przepisach, b) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, c) art. 7a i 81a k.p.a., poprzez nieuwzględnienie przedstawionych przez stronę dowodów potwierdzających brak trwałego związania z gruntem, d) art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nieuzasadnione stwierdzenie, że przedstawione interpretacje przepisów dokonane ponad 20 lat temu nie posiadają mocy dowodowej, e) art. 48 ust. 3 Pb, poprzez brak określenia kategorii obiektu budowlanego podlegającego ewentualnej legalizacji, co skutkuje brakiem możliwości popełnienia wadliwego obliczenia opłaty przez zobowiązanego. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych skarżąca podniosła kolejno, że: - w protokole z oględzin stanowiących podstawę rozstrzygnięcia dokonano zmian praktycznie wszystkich podstawowych danych obiektu (miejscowości, numeru działki, wymiarów konstrukcji) , które nie zostały parafowane, jak również wpisana została odległość urządzenia od krawędzi jezdni autostrady pomimo tego, że nie były w tym zakresie dokonywane pomiary; - od czasu przeprowadzenia oględzin, do dnia wydania postanowienia minęły ponad dwa lata; - brak jednoznacznego określenia rodzaju obiektu budowlanego nie pozwala na precyzyjne ustalenie wartości opłaty legalizacyjnej, a pouczenie w zakresie "zasad obliczania opłaty legalizacyjnej" jest niewystarczające. Dalej skarżąca zakwestionowała stanowisko organu dotyczące kwalifikacji przedmiotu postępowania jako wolno stojącego trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego w postaci budowli i wskazała na pominięcie, w kwestii oceny trwałego związania z gruntem wykładni wynikającej z pism przedstawionych w toku postępowania. Stwierdziła, że przedmiot objęty postępowaniem winien być nazwany urządzeniem reklamowym, a nie konstrukcją reklamową, gdzie brakuje tablicy reklamowej i fundamentu. Podniosła, że wobec art. 87 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. również wyroki wydawane przez sądy administracyjne nie mogą stanowić "oficjalnej wykładni prawa", a trwałe związanie z gruntem choć wiąże się oczywiście z koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa obiektu i osób przebywających w nim i w jego otoczeniu, to jednak nie może być z tym bezpieczeństwem utożsamiane, podobnie jak nie może być również utożsamiane z istnieniem fundamentów. Zarzucając organowi automatyczne przywoływanie fragmentów wyroków wskazała na pozorną zgodność tezy o tożsamości bezpieczeństwa z trwałym związaniem z gruntem. Wyjaśniła ponadto, że przedmiotowe urządzenie reklamowe zostało odpowiednio obliczone i zaprojektowane przez osobę posiadającą stosowne przygotowanie i uprawnienia zawodowe, w sposób zapewniający bezpieczeństwo konstrukcji bez konieczności zastosowania dodatkowego trwałego związania z gruntem. Stopy fundamentowe zostały ułożone wprost na powierzchni ziemi i przenoszą wyłącznie obciążenia pionowe na grunt. Odpowiednia masa fundamentów zapewnia natomiast odporność konstrukcji na siły poziome pochodzące od wiatrów. Jednocześnie też organ pierwszej instancji w innej sprawie potraktował sprawę wolnostojącego urządzenia reklamowego nie związanego trwale z gruntem w sposób całkowicie odmienny. W odpowiedzi na skargę OWINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Ustosunkowując się do zarzutów skarżącej stwierdził, że nie mają one uzasadnionych podstaw i wyjaśnił, że w sprawie mamy do czynienia z budową wolno stojącego urządzenia reklamowego trwale związanego z gruntem, tj. stanowiącego budowlę, o której mowa w art. 3 pkt 3 Pb. Podniósł, że użycie przez organ pierwszej instancji sformułowania "konstrukcja reklamowa" nie powoduje wadliwości zaskarżonego postanowienia, gdyż jest to nazewnictwo o charakterze bliskoznacznym i nie ma wpływu na kwalifikację tego obiektu jako budowli - obiekt został prawidłowo opisany w postanowieniu. OWINB powtórzył zasadnicze motywy rozstrzygnięcia, akcentując, że: po pierwsze – budowa wolno stojących, trwale związanych z gruntem urządzeń reklamowych nie została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę; po drugie – o trwałości związania obiektu z gruntem świadczy jego konstrukcja i pomimo, że betonowa podstawa nie jest zagłębiona w podłożu, to stabilność konstrukcji zapewniona jest dzięki znacznemu ciężarowi bloków fundamentowych; po trzecie – dla uznania określonego obiektu za trwale związanego z gruntem nie jest wymagane umiejscowienie go na fundamencie, który został zagłębiony w gruncie; po czwarte – stanowiska GUNB zawartego w pismach z lat 1997-2001, przedstawionych w toku postępowania, nie stanowią oficjalnej wykładni prawa i nie są wiążące dla organów administracji w sprawach indywidualnych, a co więcej są to interpretacje przepisów sprzed ponad 20 lat i nie uwzględniają obecnych realiów oraz postępu wiedzy technicznej; po piąte – w świetle materiału dowodowego nie ma wątpliwości zarówno lokalizacja, jak i rodzaj obiektu objętego postępowaniem legalizacyjnym. Na zakończenie zaznaczył, że przepis art. 48 ust. 3 Pb nie nakłada obowiązku określenia kategorii obiektu budowlanego, lecz jedynie zasady obliczania opłaty, które z kolei wynikają z art. 49d Prawa budowlanego i co istotne, konkretne ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej następuje dopiero na dalszym etapie postępowania legalizacyjnego, zgodnie z jego art. 49 ust. 2a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935), dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Orzekanie, w myśl art. 135 p.p.s.a., następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Ponadto wyjaśnić należy, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czyli weryfikuje, czy jest on zgodny z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, lecz ocenia zgodność z przepisami prawa decyzji, postanowień i innych aktów podejmowanych przez organy administracji publicznej. Badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Sąd administracyjny nie rozstrzyga o uprawnieniach, czy też obowiązkach, a jedynie może uchylić zaskarżony akt lub czynność, lub stwierdzić ich nieważność w przypadkach wskazanych w ustawie. W konsekwencji sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego, zasadami ekonomiki obrotu gospodarczego, czy uznawanymi społecznie normami pozaprawnymi, ale w zakresie dokonywanej kontroli zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji – orzekając w sprawie – nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie Sąd nie stwierdził naruszeń, które uzasadniałyby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia i utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji. W ocenie Sądu, postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone prawidłowo, ustalenia organów nie pozostawiają wątpliwości, a ocena dokonana na podstawie przyjętych ustaleń znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. Przechodząc do motywów rozstrzygnięcia zaznaczenia wymaga, że ustalając istotny dla sprawy stan faktyczny Sąd stwierdza, że – co do meritum – nie jest on sporny i został nakreślony powyżej przy omawianiu stanowiska organów pierwszej oraz drugiej instancji, jak i strony skarżącej. W ocenie Sądu nie ma zatem konieczności jego ponownego powielania. Istotą sporu jest kwalifikacja wykonanych robót budowlanych. W ocenie organów obu instancji, którą Sąd podziela, zakwalifikowanie przedmiotowego urządzenia jako budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 Pb jest prawidłowe bowiem wskazuje na to zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, z uwagi na trwałość konstrukcji, jej wielkość, istniejący fundament powierzchniowy, mający przeciwdziałać czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie, czy też doprowadzenie do powstania szkód na osobie lub mieniu, a co za tym idzie trwałe połączenie z gruntem. Z uwagi na zarzuty skargi, stanowisko strony prezentowane w niej – jak i całym postępowaniu – wskazując na motywy mające wpływ na dokonaną ocenę Sądu jawi się ogólna uwaga, że kwestia trwałego związania z gruntem i kwalifikacji robót była przedmiotem licznego orzecznictwa sądowoadministracyjnego dotyczącego wolnostojących obiektów reklamowych, które skład orzekający w pełni podziela. Za utrwalony należy uznać pogląd, że o trwałości połączenia z gruntem decyduje na tyle względna stabilizacja lokalizacji, że obiekt nie może być swobodnie i w każdym czasie, bez potrzeby zastosowania specjalistycznych urządzeń lub częściowej rozbiórki przesuwany i jest tak ustabilizowany, że w wyniku wykonanych robót wyeliminowana jest możliwość niekontrolowanej zmiany położenia tego obiektu bądź utraty kontaktu z gruntem, wskutek działania sił fizycznych wywołanych samą konstrukcją obiektu, albo kumulatywnie: jego konstrukcją i działaniami natury, ewentualnie innymi czynnikami zewnętrznymi. Nie jest konieczne, aby fundamenty były zagłębione w gruncie oraz by były konstrukcyjnie połączone z obiektem. Stanowisko to – co wymaga powtórzenia – jest utrwalone w judykaturze, por. wyroki NSA z 18 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2077/16, z 5 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 25/10, z 10 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1596/09, z 1 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1461/08, z 13 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3338/14, z 23 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 923/05; z 3 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 249/09; z 29 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1233/09; z 13 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 647/10). Akcentuje się w nich, że cecha trwałego związania z gruntem sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie w inne miejsce. O tym, czy urządzenie reklamowe jest trwale połączone z gruntem decyduje to, czy wielkość konkretnego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają trwałego posadowienia. Mając to na uwadze przypomnienia wymaga także, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć stanowiły przepisy wielokrotnie przywoływanej powyżej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualnie tekst jedn. Dz.U. z 2025 r. poz. 418), dalej nadal przywoływanej jako Pb. Prawo budowlane, O ile ustawa ta nie zawiera definicji legalnej "nośnika reklamowego", "tablicy reklamowej" czy "urządzenia reklamowego", to z uwagi na ich charakter i przeznaczenia nie jest to wymagane, albowiem ustalenie tych pojęć wymaga uwzględnienia stanu faktycznego sprawy, ich umiejscowienia. Tym samym ich interpretacji należy dokonać w oparciu o regulacje ustaw tak planowania i zagospodarowania przestrzennego, jak i drogach publicznych (zob. wyroki NSA z 15 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2880/17; z dnia 12 grudnia 2018 r., sygn. akt II FSK 1897/18). W orzecznictwie podkreśla się, że o tym, czy urządzenie związanie jest trwale z gruntem nie decydują sposób i metoda związania z gruntem ani technologia wykonania fundamentu. Wielkość przedmiotowego obiektu, względy bezpieczeństwa i sposób posadowienia przedmiotowego nośnika reklamowego pozwalają zakwalifikować obiekt jako budowlę, a nie urządzenie budowlane. Nawet montaż nośnika z elementów gotowych, które mogą być rozmontowane, nie pozbawia go cech związania z gruntem o trwałym charakterze (wyrok NSA z 7 sierpnia 2018 r., sygn. akt FSK 1983/16). W przedmiotowej sprawie, zdaniem Sądu, czego dowodzą niesporne parametry urządzenia reklamowego zostało ono trafnie uznane za budowlę z uwagi na sposób jego użytkowania i zamiar trwałego związania z gruntem poprzez obciążenie betonowymi prefabrykatami o znacznym przekroju i ciężarze. Ta sytuacja wymagała interwencji organów nadzoru budowlanego. Dostrzeżenia wymaga, że stosownie do art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 1376, ze zm.), obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi - drogi krajowej - 10 m. Jako obiekt budowlany - należy przez to rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych (art. 3 pkt 1 Pb). Zgodnie z art. 29 ust. 2, pkt. 6 Prawa budowlanego zwolnienie od konieczności uzyskania pozwolenia na budowę nie dotyczy reklam świetlnych i podświetlanych umieszczanych poza terenem zabudowanym w rozumieniu Prawa drogowego. Taka obostrzona regulacja ze względu na przedmiot ochrony, jakim jest bezpieczeństwo na drodze jest w pełni zrozumiała przez co też nie wymaga szerszego ustosunkowania. Art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych zawiera definicję reklamy - jest to nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. Z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zwolnione zostały wyłącznie tablice reklamowe, których powstanie w danym miejscu będzie wynikiem robót budowlanych polegających na "instalowaniu". Wyjaśniając pojęcie "instalowania tablic" sądownictwo administracyjne od kliku lat stoi na jednolitym stanowisku, że instalacja może dotyczyć robót budowlanych, polegających na umocowaniu jakiegoś elementu do istniejącej konstrukcji, ustawienia niewielkich rozmiarów urządzenia na istniejącym obiekcie czyli robót o małym stopniu technicznego skomplikowania. Jeśli zatem umieszczenie reklamy nie będzie mieściło się wskazanej powyżej definicji "instalowania" należy uzyskać pozwolenie na budowę. Taka sytuacja wystąpiła w przedmiotowej sprawie. Wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, w skład którego wchodzą części typowo budowlane, jak np. fundament, konstrukcja nośna, bez względu na to gdzie czy jak fundament oraz konstrukcja nośna zostały wykonane, przesądza o tym, że wykonywanie tego obiektu, jako całości w tym miejscu jest budową (por. wyrok NSA z 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 982/07. Zdaniem Sądu w tym stanie rzeczy, dokonaną przez organ kwalifikację prawną przedmiotowego obiektu jako budowli, która do zrealizowania wymagała uzyskania pozwolenia na budowę i zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego, należy uznać za trafną i w pełni uzasadnioną. Przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego – bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Na poparcie wyrażonej oceny skład orzekający odwoła się, i tym razem, do stanowiska NSA, zgodnie z którym za wymagające uzyskania pozwolenia na budowę został uznany wolno stojący nośnik reklamowy o konstrukcji stalowej, wsparty na dwóch stalowych słupach, wzmocniony u podstawy bloczkami betonowymi (por. wyrok NSA z 11 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2008/16). Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że prawidłowo organ odwoławczy stwierdził, że sporny obiekt jest trwale związany z gruntem, wobec czego zasadnie zaakceptował jego kwalifikacje dokonaną przez organ powiatowy jako budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 Pb, dając temu wyraz w obszernym uzasadnieniu (s. 10-13 decyzji). Należało podzielić powyższą ocenę organu odwoławczego, że przedmiotowa tablica reklamowa, ze względu na swoje rozmiary, a także sposób połączenia z gruntem, stanowi - wymienioną w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego - wolnostojącą trwale związane z gruntem tablicę reklamową. Wzniesienie przedmiotowego obiektu nie jest zatem objęte zwolnieniem z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3) lit. c Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, że nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Roboty budowlane polegające na instalowaniu, zostały wymienione w art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego, w którym wyszczególniono – poza nimi, jeszcze roboty budowlane polegające na przebudowie – w art. 29 ust. 3 pkt 1) oraz roboty budowlane polegające na remoncie – w art. 29 ust. 3 pkt 2). Natomiast przepisy zawarte w art. 29 ust. 1 oraz w art. 29 ust. 2 dotyczą budowy. Z powyższego wynika, że termin – o czym także szerzej powyżej – instalowanie oznacza roboty budowlane inne niż budowa. Jak podkreślił NSA w wyroku z 13 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 647/10 - pewne trudności z kwalifikowaniem robót budowlanych wynikają z tego, iż użyte w przepisach Prawa budowlanego pojęcie "instalowania" nie jest definiowane legalnie na gruncie ustawy. W tej sytuacji, określając zakres znaczeniowy tego terminu, odnieść się należy zarówno do jego znaczenia w języku potocznym, jak i do sposobu użycia tego słowa przez ustawodawcę w innych przepisach ustawy Prawo budowlane. Zarówno definicje słownikowe pojęcia "instalowania czegoś", jak również jego potoczne rozumienie, zakładają każdorazowo związek techniczny lub funkcjonalny z istniejącym (funkcjonującym) wcześniej obiektem (rzeczą). Wychodząc z założenia, które dla zapewnienia spójności regulacji prawnej nakazuje przypisywać to samo znaczenie pojęciu użytemu kilkakrotnie w tym samym akcie prawnym, a szczególnie pojęciu użytemu kilkakrotnie w tym samym przepisie – wskazać należy, iż pojęcie "instalowania" jest przez ustawodawcę używane w Prawie budowlanym zawsze w sposób zakładający związek instalowanego elementu (urządzenia) z istniejącym już obiektem np. instalowanie krat na obiektach budowlanych, instalowanie urządzeń na obiektach budowlanych (art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a – d), a nie instalowanie na gruncie (podobnie w wyroku NSA z 25 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 754/06). Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że wykonanie przedmiotowej tablicy reklamowej, wbrew oczekiwaniom strony, nie mogło być zakwalifikowane jako wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, o którym mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3) lit. c Prawa budowlanego. Podstawowe znaczenie ma bowiem stwierdzona przez organ okoliczność, jej trwałego połączenia z gruntem. Okoliczność ta została natomiast prawidłowo ustalona przez organ na podstawie przeprowadzonych w sprawie czynności dowodowych, w tym oględzin na działce, na której zrealizowano roboty budowlane dotyczące jej wzniesienia i posadowienia. Zasadnie również, w ocenie składu orzekającego, organ podkreślił w zaskarżonym postanowieniu, że żaden z przepisów Prawa budowlanego nie uzależnia kwalifikacji obiektu od metody, techniki i technologii jego wykonania czy od tego, że w każdej chwili może on być rozebrany – zob. motywy szeroko przytoczone na str. 14- 18 zaskarżonej decyzji). Tym samym za prawidłowe uznaje Sąd zakwalifikowanie przez organ spornej tablicy reklamowej jako budowle wymienione w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, tj. wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe. Natomiast zarzuty skargi sprowadzające się do kwestionowania powyższego stwierdzenia organu, były bezzasadne ze wskazanych wyżej przyczyn. W okolicznościach przedmiotowej sprawy zasadne było wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych i poinformowanie o możliwości złożenia wniosku o legalizację. Postanowienia zawiera wszystkie elementy wymagane z tym przedmiocie, co nie jest kontestowane stąd wymaga li tylko wskazania. W podsumowaniu stwierdzić zatem należało, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż przy wydaniu zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, ani też przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na jej wynik. Zdaniem Sądu organy nie naruszyły zasad postępowania obowiązujących w postępowaniu administracyjnym. Wszechstronne wyjaśniły sprawę, a wydane rozstrzygnięcia uwzględniają porządek prawny i nie naruszają uzasadnionego interesu strony skarżącej. W sprawie nie doszło do naruszenia prawa, a organy orzekające prawidłowo zastosowały obowiązujące przepisy Prawa budowlanego. W ocenie Sądu przedstawione w skardze zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie. Sąd stwierdził, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie przeprowadzone zostało prawidłowo i doprowadziło do ustalenia stanu faktycznego niezbędnego do podjęcia rozstrzygnięcia. W sprawie prawidłowo zebrano i oceniono materiał dowodowy, a w zaskarżonej decyzji wyjaśniono okoliczności faktyczne istotne z punktu widzenia podjęcia rozstrzygnięcia. Mając to na uwadze, Sąd - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - skargę oddalił. Końcowo Sąd wskazuje, że orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w treści niniejszego uzasadnienia, dostępne są w Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl.