I SA/Op 437/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Łozowska Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Gocki Asesor sądowy WSA Anna Komorowska-Kaczkowska (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Iwona Bergiel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Brzegu na uchwałę Rady Gminy Skarbimierz z dnia 27 października 2023 r., nr XLII/319/2023 w przedmiocie wyboru metody i ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty stwierdza nieważność § 4 uchwały we fragmencie "po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego". Przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego w Brzegu (dalej: Prokurator Rejonowy) jest uchwała Rady Gminy Skarbimierz nr XLII/319/2023 z 27 października 2023 r. w sprawie wyboru metody i ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami oraz ustalenia stawki tej opłaty. W skardze Prokurator Rejonowy zarzucił, iż zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461 z późn. zm., dalej: "ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych"), poprzez zawarcie w § 4 uchwały sformułowania, iż wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2024r., w sytuacji gdy została ona ogłoszona w dniu 31 października 2023r., w wyniku czego powstała rozbieżność co do daty wejścia w uchwały w życie, co narusza zasadę demokratycznego państwa prawnego. Prokurator Rejonowy argumentował, że początek mocy obowiązującej uchwały oznacza jej wejście w życie. Podnosił również, że zapis § 4 uchwały pozostaje bowiem w sprzeczności z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, że warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego, a zarazem warunkiem stosowania i przestrzegania uregulowań zawartych w akcie normatywnym jest ich ogłoszenie. Celem wprowadzenia tej regulacji była realizacja zasady, iż w demokratycznym państwie prawnym prawo jest jawne, a więc dostępne każdemu zainteresowanemu, co może mieć miejsce tylko wówczas, gdy zostanie ono należycie ogłoszone. Zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych, zgodnie z art. 88 ust. 2 Konstytucji RP, określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych. Powtórzeniem przepisu konstytucyjnego jest art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa przytaczana wyżej ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i innych aktów prawnych, a w szczególności art. 4 ust. 1 wymienionej ustawy. W art. 4 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych została wyrażona pewna ogólna zasada, w myśl której akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dniu od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy (ust. 1). W uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z wyjątkiem przepisów porządkowych - ust. 3, mogą wchodzić w życie w terminach krótszych niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym (ust. 2). Co do zasady, ust. 2 nie ma zastosowania do aktów prawa miejscowego, ponieważ ze swej istoty akty te mają charakter lokalny i wydawane są w interesie lokalnym. Prokurator podkreślał, że ustalając termin wejścia aktu w życie ustawodawca nie tylko zatem określił minimalny okres, jaki powinien upłynąć od momentu ogłoszenia aktu normatywnego do momentu jego wejścia w życie (dwa tygodnie), ale także wprowadził de facto nakaz rozdzielenia dnia wejścia w życie od dnia ogłoszenia aktu normatywnego, co jest przejawem realizacji konstytucyjnej zasady stanowienia aktów normatywnych z zachowaniem odpowiedniej vacatio legis. Kategoryczne sformułowanie "wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia" wskazuje na to, że stanowi on normę powszechnie obowiązującą, a więc ma on zastosowanie zarówno w przypadku, gdy dany akt nie zawiera postanowień w tym zakresie jak też wówczas, gdy wskazują one termin wejścia w życie w sposób nieprawidłowy. Tym samym treść § 4 kwestionowanej uchwały zawiera nie tylko wewnętrzną sprzeczność, ale także narusza ww. art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Data wejścia w życia aktu prawa miejscowego nie może bowiem budzić wątpliwości, czy też wprowadzać w błąd, godząc jednocześnie w wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego, dlatego tez zasadne jest zaskarżenie uchwały. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości. opinii strony przeciwnej zastosowany zapis w uchwale w żaden sposób nie narusza przepisów prawa. Jednocześnie zwrócono uwagę na skutki prawne, jakie wywoła stwierdzenie nieważności uchwały w całości. W stanowisku Rady Gminy przekazanym wraz z aktami sprawy, podnoszono, że organ stanowiący gminy jakim jest Rada Gminy, nie jest w stanie podczas procedowania Uchwały prognozować termin jej publikacji (np. nie można wykluczyć, że zostanie ona opublikowana po wskazanej dacie jej obowiązywania), a stosowanie uchwały wymaga ścisłego przestrzegania terminów jej obowiązywania (w tym przypadku ma ona znaczenia dla składanych deklaracji w zakresie wywozu odpadów komunalnych). Podkreślano, że w przestrzeni stanowienia prawa miejscowego przez Rady Gminy, gdzie dla wejścia w życie Uchwały wymagana jest publikacja w Dzienniku Urzędowym Województwa, w praktyce stosowane są dwa modele określania daty wejścia w życie takiego aktu prawa miejscowego: - pierwszy - stosowany między innymi przez Gminę Skarbimierz - zawiera sformułowania, iż Uchwała wchodzi na w życie 14 dni po opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Województwa z mocą obowiązującą od wskazanej daty; - drugi - stosowany przez inne gminy - zawiera sformułowania, iż uchwała podlega opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Województwa również ze wskazaniem daty obowiązywania, ale bez odniesienia się do trybu prawomocności / wykonalności podlegającego publikacji aktu prawa miejscowego (bez wskazaniem czternastodniowego uprawomocnienia aktu). De facto oba modele w praktyce oznaczają to samo; pierwszy kwestionowany przez stronę skarżącą model, zawiera zapisany instrukcyjny tryb uprawomocnienia Uchwały, natomiast drugi zawiera tylko informację o publikacji w Dzienniku Urzędowym bez wskazania instrukcyjnego terminu uprawomocnienia ale nie zmienia to faktu, iż również w drugim modelu uprawomocnienie następuję po 14 dniach od publikacji. Na rozprawie w dniu 17 lipca 2024 r. Prokurator Okręgowy zmodyfikował żądnie skargi, w ten sposób, że wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w § 4, we fragmencie "po upływie 14 dniu od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego". Co skutkować będzie pozostawieniem zapisu § 4 w brzmieniu "uchwała wchodzi w życie z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2024 r." Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 – dalej jako: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy jednak nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie, tj. w części w jakiej zostało ona zmodyfikowana przez Prokuratora Okręgowego na rozprawie w dniu 17 lipca 2024r. W pierwszej kolejności trzeba podnieść, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego - ma, bowiem charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny. Brak jest, zatem przeszkód, aby w razie stwierdzenia naruszenia prawa w stopniu istotnym – stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 4 ustawy Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm.) dalej jako u.s.g. Sąd mógł stwierdzić nieważność uchwały, w całości lub w części. Stosownie do wskazanego art. 147 § 1 p.p.s.a. nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. (chyba, że przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia nieważności). W ustawie o samorządzie gminnym (przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Brak jest jednak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W rozpatrywanej sprawie stwierdzić należy istotne naruszenie prawa. Zaskarżony przepis zawiera bowiem dwie normy prawne, wzajemnie się wykluczające. Pierwsza z nich określa wejście uchwały w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia a druga wskazuje konkretną datę. Ogłoszenie uchwały nastąpiło jak już wyżej wskazano – 31 października 2023 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego pod poz. 3156 a zatem wejście w życie uchwały nastąpiło w dniu 15 listopada 2023 r. Druga norma z § 4 Uchwały wskazuje na uzyskanie przez nią mocy obowiązującej od dnia 1 stycznia 2024 r. Są to dwie różne daty a zatem przepis ten zawiera wewnętrzną sprzeczność. W orzecznictwie słusznie wskazuje się, bowiem, że wejście w życie i uzyskanie mocy obowiązującej przez akt prawny są zdarzeniami tożsamymi, polegającymi na rozpoczęciu od ich spełnienia się, prawnego kwalifikowania stosunków społecznych przez przepisy, które "weszły w życie" lub "uzyskały moc". Wejście w życie przepisu oznacza, że uzyskuje on moc prawną i w konsekwencji ma zastosowanie do określonych zdarzeń i stosunków. Akt prawny (przepis) nie może, bowiem wejść w życie bez uzyskania przez niego mocy obowiązującej a uzyskanie mocy obowiązującej oznacza jego wejście w życie. (por. wyrok NSA z 27 listopada 2019 r. sygn. akt II FSK 1271/19 CBOSA; uchwała Sądu Najwyższego z 24 maja 1996 r., I PZP 12/96, OSNP/1197/1/8, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 24 października 1995 r., K 14/95 - Orzecznictwo TK 1995 nr 2, poz. 12). Poglądy te należy podzielić i uznać za zasadne w odniesieniu do § 4 zaskarżonego aktu. Przyjęta w Uchwale regulacja nie jest do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa. Jak stanowi, bowiem art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Z art. 7 Konstytucji RP wynika, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Norma art. 88 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP stanowi natomiast, że warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie a zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, akty prawne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane są w dziennikach urzędowych i wchodzą w życie po upływie 14 dni od ich ogłoszenia, chyba, że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Ponadto, w art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych postanowiono, że przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Nie zachodzi jednak w tym przypadku sytuacja unormowana w art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych gdyż, jak dowodzi brzmienie § 5 Uchwały zamiarem prawodawcy gminnego nie było nadanie temu aktowi wstecznej mocy obowiązującej. Sąd podziela, zatem argumentację Skarżącego przedstawioną w złożonym środku zaskarżenia, że treść § 4 Uchwały zawiera wewnętrzną sprzeczność, przez co godzi w zasadę demokratycznego państwa prawnego i istotnie narusza art. 4 ust. 1 ustawy. Data wejścia w życia aktu prawa miejscowego nie może bowiem budzić wątpliwości czy też wprowadzać w błąd. Jednocześnie uznać należy, że niewątpliwą intencją uchwałodawcy było, aby uchwała weszła w życie z dniem 1 stycznia 2024 r. W innym wypadku zamieszczanie § 4 byłoby w ogóle zbędne, skoro z mocy prawa uchwała weszłaby w życie 14 dni od daty publikacji. Intencja taka nie budzi wątpliwości także ze względu na materię regulowaną uchwałą. Daleko idąca, swoboda ustawodawcy w kształtowaniu materialnych treści prawa podatkowego jest w swoisty sposób "równoważona" istnieniem po stronie ustawodawcy obowiązku szanowania proceduralnych aspektów zasady demokratycznego państwa prawnego, a w szczególności szanowania zasad "przyzwoitej legislacji". Zasady te - stanowiące przejaw ogólnej zasady zaufania obywatela do państwa - wyrażają się m.in. obowiązkiem ustawodawcy do ustanawiania "odpowiedniej" vacatio legis (orzeczenia z: 24 maja 1994 r., K.1/94, OTK w 1994 r., cz. I, s. 78-79 i z 18 października 1994 r., K. 2/94, OTK 1994, cz. II., s. 49-51.) oraz do należytego formułowania przepisów przejściowych. "W demokratycznym państwie prawnym stanowienie i stosowanie prawa nie mogą być pułapką dla obywatela, a obywatel powinien mieć możliwość układania swoich spraw w zaufaniu, iż nie naraża się na niekorzystne skutki prawne swoich decyzji i działań niemożliwe do przewidzenia w chwili podejmowania tych decyzji i działań (orzeczenie z 3 grudnia 1996 r., K. 25/95, OTK ZU Nr 6/1996, s. 301). W niniejszej sprawie okresem rozliczeniowym dla opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest miesiąc kalendarzowy. Uzasadnione jest, więc twierdzenie, że wszelkie zmiany w wysokości podatku powinny następować z dniem pierwszego kolejnego miesiąca. Ustalenie vacatio legis dłuższego niż 14 dni od daty publikacji z całą pewnością lepiej realizuje te zasady i zapewnia większą pewność prawa. Z żadnych natomiast okoliczności nie wynika, aby uchwała była w jakimkolwiek stopniu realizowana przed 1 stycznia 2024 r. Natomiast stwierdzenie nieważności w całości § 4 Uchwały, naruszałoby powyższe zasady powodując, iż uchwała weszłaby w życie w trakcie miesiąca rozliczeniowego. Nie usunęłoby też podstawowej sprzeczności wynikającej z rzeczywistej daty realizacji uchwały (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 6 lipca 2023 r., sygn. akt I SA/Wr 796/22). Ocena treści § 4 uchwały nie może być jednak dokonywana w sposób abstrakcyjny, oderwany od pozostałej jej przedmiotu i celu. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd przychylił się do zarzutów skargi w zakresie zmodyfikowanym na rozprawie przez Prokuratora Okręgowego, i stwierdził nieważność Uchwały w części dotyczącej § 4 Uchwały, w zakresie określenia: " po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego." Wyeliminowanie wskazanego określenia usunie istotne naruszenie prawa z treści § 4 Uchwały. Pozostały zakres § 5 zaskarżonej Uchwały odpowiada ustawowemu określeniu wejścia aktu prawnego w życie i jest zgodny z art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Takie rozstrzygnięcie uwzględnia także ocenę skutków zaskarżonej uchwały w sferze społecznej, a zwłaszcza w relacji pomiędzy adresatami tego aktu i właściwą jednostką samorządu terytorialnego.