I SA/Op 465/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 lipca 2025 r. sprawy ze sprzeciwu R. M. od decyzji Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 28 maja 2025 r., nr 52/II/2025 w przedmiocie nakazu rozbiórki 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz R. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest sprzeciw wniesiony przez R. M. (zwanego dalej: skarżącym) od decyzji Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (dalej także: OWINB) z dnia 28 maja 2025 r., nr 52/II/2025, uchylającej w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie strzeleckim (dalej także: PINB) z dnia 15 stycznia 2025 r., nr 3/2025 – nakazującą B. P. (dalej także: właścicielka) rozbiórkę dwóch silosów na zboże, znajdujących się na terenie działki nr a w Z. przy ul. [...], wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę - i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Sprzeciw został wniesiony w następującym stanie faktycznym i prawnym. W wyniku interwencji skarżącego, w dniu 29 maja 2024 r. PINB przeprowadził kontrolę silosów na zboże znajdujących się na terenie działki nr a w Z. przy ul. [...]. Kontrola miała miejsce w związku z przedłożeniem przez skarżącego nowych dowodów, w postaci archiwalnych zdjęć lotniczych, do zakończonej sprawy, prowadzonej przez ten organ w latach wcześniejszych. W toku kontroli ustalono, że na działce nr a znajduje się budynek mieszkalny i zabudowania gospodarcze. Działka stanowi zabudowę zagrodową, na której znajduje się stanowisko zbiorników na zboże. Zbiorniki - sztuk: 2, o wysokości 7m i pojemności ok. 70 ton, posadowione są na płycie żelbetowej o wymiarach 12m x 5,0m - posiadają średnicę 4,5m. Płyta posadowiona jest w odległości 0,65 m od ogrodzenia sąsiedniej działki, a zbiorniki na zboże w odległości 1m od ogrodzenia. W toku kontroli właścicielka nieruchomości oświadczyła, że zbiorniki powstały w roku 2004, jednakże nie posiada zgłoszenia ani pozwolenia na ich budowę. Z czynności kontrolnych został sporządzony protokół, do którego dołączono wykonaną na miejscu dokumentację zdjęciową. W dniu 18 czerwca 2024 r. skarżący przesłał do organu drogą mailową pełny raport archiwalnych zdjęć lotniczych, przedstawiający teren działki nr b (jednostka ew. L. - obszar wiejski) oraz tereny sąsiednie, wygenerowany w dniu 29 kwietnia 2024 r. poprzez www.OnGeo.pl. Pismem z dnia 4 lipca 2024 r. PINB poinformował strony o wszczęciu postępowania w sprawie legalności dwóch silosów na zboże, znajdujących się na terenie działki nr a w Z. przy ul. [...]. PINB - postanowieniem z dnia 9 sierpnia 2024 r., nr [...], działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1, ust. 3 , 4 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2024 r., poz. 725 ze zm., w dacie orzekania Dz.U. z 2025 r., poz. 418) zwanej dalej p.b. - wstrzymał budowę przedmiotowych silosów na zboże, bez wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu na budowę. Wnioskiem z dnia 2 września 2024 r. właścicielka wystąpiła o legalizację silosów. Postanowieniem z dnia 7 października 2024 r., nr [...], na podstawie art. 48b ust. 1 i 2 p.b. organ powiatowy nałożył na B. P. obowiązek przedłożenia w terminie 60 dni od doręczenia postanowienia dokumentów w postaci: - zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu lub uchwał w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub towarzyszącej; - dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 p.b., tj. trzech egzemplarzy projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, których obowiązek dołączenia wynika z przepisów odrębnych ustaw, lub kopii tych opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, a także oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; - dwóch egzemplarzy projektu technicznego. Postanowienie to zostało doręczone inwestorce 10 października 2024 r. Następnie, organ powiatowy decyzją z dnia 15 stycznia 2025 r., nr 3/2025, na podstawie art. 49e pkt 3 p.b. nakazał właścicielce rozbiórkę silosów objętych postępowaniem. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że według dokonanych ustaleń przedmiotowe silosy powstały około roku 2009, a ich budowa nastąpiła bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, co stanowiło samowolę budowlaną regulowaną art. 48 p.b. Dostrzegł przy tym PINB, że właścicielka złożyła wniosek o legalizację spornej inwestycji, jednakże – jak stwierdził – w określonym terminie nie przedłożyła wymaganych dokumentów i wobec tego orzeczono nakaz rozbiórki. Dodatkowo organ wyjaśnił też, że przepisy prawa nie przewidują określenia w decyzji terminu wykonania orzeczonej rozbiórki, a decyzja nakładająca obowiązek podlega wykonaniu z dniem, kiedy staje się ostateczna. Od powyższej decyzji B. P. wniosła odwołanie, w którym domagała się sprawdzenia zgodności z prawem podjętego rozstrzygnięcia, poprzez ustalenie czy zachodzi niezwłoczna konieczność rozbiórki silosów. Podniosła, że aktualnie w silosach składowane jest zboże, a z uwagi na to, że są one znacznych gabarytów, do ich rozbiórki niezbędne jest zaangażowanie ciężkiego sprzętu oraz osób o odpowiednich kwalifikacjach celem zapewnienia bezpieczeństwa podczas wykonywania prac rozbiórkowych. W toku postępowania odwoławczego, skarżący wnosił do sprawy swoje uwagi i zastrzeżenia. Organ odwoławczy podjął dodatkowe czynności wyjaśniające występując w tym zakresie do organu pierwszej instancji o akta sprawy tożsamej podmiotowo i przedmiotowo, w której podejmowane były czynności interwencyjne, wystąpił z wnioskiem do Głównego Geodety Kraju o przekazanie zdjęć lotniczych wykonanych w latach 1990-2010 celem uzupełnienia materiału dowodowego o dokumenty, umożliwiające dokonanie dokładnych ustaleń w zakresie daty posadowienia silosów na działce. Na wezwanie organu B. P. przedłożyła: kopię umowy zlecenia z dnia 5 maja 2004 r. na dostawę i montaż dwóch silosów, z treści której wynika, że zlecającym usługę był jej syn P. P., wykonawcą P., natomiast termin montażu silosów ustalono na 15-30 czerwca 2004 r. oraz kopię dowodu dostawy z dnia 23 czerwca 2004 r. potwierdzającego dostarczenie dwóch silosów wraz z zestawem 76 szt. wsporników podłogi na palecie, w którym jako odbierający wskazany został P. P., a jako dostawca: P. W treści pisma z dnia 28 kwietnia 2025 r. B. P. oświadczyła ponadto, że inwestorem spornych robót budowlanych był jej syn P. P., z którym w przeszłości wspólnie prowadziła gospodarstwo rolne i domowe. Inwestycja ta nie wymagała jej zgody na piśmie i została przez nią zaakceptowana oraz zaaprobowana jako korzystna dla rozwoju gospodarstwa. Poinformowała również, że montaż silosów odbył się zgodnie z umową tj. w dniach 15-30 czerwca 2004 r., jednakże nie posiada ona zdjęć z etapu realizacji tejże inwestycji. Decyzją z 28 maja 2025 r., nr 52/II/2025, OWINB uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnianiu wskazał kolejno regulacje art. 48 ust. 1, ust. 3- ust. 5, art. 48a ust. 1, art. 48b ust. 1, art. 48b ust. 2 i ust. 3, art. 49 oraz art. 49e Prawa budowlanego (Dz.U. z 2025 r., poz. 418). Wyjaśnił, że zaistnienie którejkolwiek z przesłanek wskazanych art. 49e p.b. obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji o rozbiórce. Przepis ten ma charakter związany i organ nie działa tu w ramach uznania administracyjnego. Stosownie do tego wskazał, że w rozpoznawanej sprawie nie został przez stronę wykonany obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych, nałożony w drodze postanowienia PINB z dnia 7 października 2024 r., co obligowało organ powiatowy do wydania zaskarżonej decyzji, której podstawę stanowi art. 49e pkt 3 p.b. Przechodząc do oceny merytorycznej organ odwoławczy wyjaśnił, że sama okoliczność, czy dany obiekt stanowi samowolę budowlaną podlega ocenie według przepisów z daty jego budowy (realizacji), natomiast możliwość legalizacji oceniana jest na datę wydawania decyzji w procedurze sanacyjnej. W konsekwencji w sprawie, której przedmiotem jest ocena legalności budowy, istotne jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, albowiem pozwala to na dokonanie adekwatnej kwalifikacji prawnej badanej inwestycji, a następnie oceny, czy jej realizacja wymagała wcześniejszego zgłoszenia czy pozwolenia na budowę, czy też mamy do czynienia z inwestycją niepodlegającą reglamentacji Prawa budowlanego. Kwestia prawidłowego ustalenia daty zakończenia budowy ma również fundamentalne znaczenie dla ustalenia czy w sprawie doszło do ziszczenia się przesłanki z art. 49f ust. 1 p.b. tj. sytuacji, w której od zakończenia budowy w warunkach samowoli upłynęło co najmniej 20 lat, obligującej organ nadzoru budowlanego do wszczęcia wobec takich obiektów uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W tym kontekście OWINB podkreślił, że badanie przesłanki z art. 49f ust. 1 p.b., tj. upływu co najmniej 20 lat od zakończenia budowy w warunkach samowoli, wiąże się z koniecznością ustalenia okoliczność faktycznych sprzed wielu lat, które często nie są udokumentowane w wystarczający sposób, z uwagi na to, że budowa była realizowana właśnie w warunkach samowoli. Podstawowym dowodem w zakresie ustalenia daty zakończenia budowy, stosownie do poglądów orzecznictwa, jest przede wszystkim oświadczenie inwestora o terminie zakończenia robót budowlanych obiektu podlegającego legalizacji. W przypadku gdy inwestor nie dysponuje dokumentami dotyczącymi bezpośrednio prowadzonych robót budowlanych, oświadczenie powinno być poparte innymi dowodami na tę okoliczności, np. z zeznań świadków, umów, aktów notarialnych, map geodezyjnych, fotografii, w tym zdjęć lotniczych. W niniejszej sprawie skarżący przedłożył dokument w postaci raportu zdjęć archiwalnych pozyskanych poprzez www.OnGeo.pl, który to dokument nie zawiera jednak zdjęć terenu, na którym posadowione zostały silosy z lat 2004-2008. W toku postępowania pierwszoinstancyjnego podstawowym dowodem w zakresie ustalenia daty budowy było oświadczenie właściciela spornych silosów – B. P. - o terminie zakończenia robót budowlanych obiektów podlegających legalizacji (2004 r.), do którego nie dołączono jednak żadnych dodatkowych dokumentów potwierdzających datę budowy. Wątpliwości tych nie rozwiał również przedłożony przez skarżącego raport zdjęć archiwalnych, z którego wynika, że w/w obiekty budowlane zostały wzniesione pomiędzy 2004-2009 r. Zebrane w ten sposób dowody – zdaniem OWINB – nie pozwalały na jednoznacznie ustalenie daty zakończenia budowy silosów, a ostateczne rozstrzygnięcie tej kwestii należało do organu I instancji (np. poprzez pozyskanie zdjęć lotniczych, przesłuchanie stron, świadków). W ocenie organu odwoławczego organ powiatowy rozstrzygając powyższą kwestię dokonał własnych ustaleń w oparciu o zdjęcia archiwalne dostępne na stronie geoportal.gov.pl., na podstawie których uznał, że sporne obiekty powstały na początku 2009 r., gdyż jak stwierdził, przed tą datą nie zostały ujawnione na zamieszczonych tam ortomapach archiwalnych. Tymczasem analiza tychże map, dokonana w oparciu o dostępne na geoportalu materiały prowadzi do wniosku, że brak ujawnienia na mapach spornych obiektów do grudnia 2008 r. w niniejszym przypadku oznacza tyle, że dla obszaru, na którym zostały usytuowane, nie ma dostępnych zdjęć wykonanych w okresie od 2003 do 2008 r. (zmiany na pasku czasu dot. lat 2003-2008 nie powodowały zmiany widoku na mapie w w/w przedziale czasowym). Z tego względu, jak wyjaśnił OWINB, w postępowaniu odwoławczym, realizując zasadę dwuinstancyjności, na podstawie art. 136 k.p.a. przeprowadził postępowanie wyjaśniające w zakresie ustalenia daty zakończenia budowy spornych obiektów. Wobec nasuwających się wątpliwości w zakresie daty zakończenia spornej budowy uzyskał od Głównego Geodety Kraju, znajdujące się w jego zasobach zdjęcia lotnicze wykonane w dniach: 24 maja 1992 r., 14 sierpnia 1997 r., 22 lipca 1998 r., 8 sierpnia 2003 r., 1 kwietnia 2009 r. oraz 19 października 2012 r. Wskazując, że sporne silosy są widoczne tylko na zdjęciach wykonanych w dniach: 1 kwietnia 2009 r. oraz 19 października 2012 r. organ odwoławczy stwierdził, że z pozyskanych dowodów wynika, iż przedmiotowe silosy powstały pomiędzy 8 sierpnia 2003 r., a 1 kwietnia 2009 r. Choć ustalenia te korespondują z wnioskami wynikającymi z przedłożonego przez skarżącego dowodu w postaci raportu zdjęć lotniczych, to nie doprowadziły do rozstrzygnięcia kwestii daty realizacji inwestycji, którą należy ocenić zgodnie z przepisami obowiązującymi w czasie budowy. Podkreślając, że przeprowadzenie postępowania dowodowego przez organ odwoławczy w całości lub w znacznej części naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania OWINB wskazał, że analizując pozyskane w sprawie dowody dokonał ich oceny w kontekście znajdujących się w aktach sprawy oświadczeń, w szczególności oświadczenia złożonego do protokołu kontroli z dnia 29 maja 2024 r. przez B. P. Wyniki tejże analizy prowadzą do uznania, że wskazana przez B. P. data wzniesienia kwestionowanych silosów tj. 2004 r. zawiera się w ustalonym na podstawie zdjęć lotniczych przedziale czasowym obejmującym lata 2003 - 2009. Oświadczenie złożone przez B. P. o dacie powstania samowoli budowlanej koresponduje zatem z faktami ustalonymi na podstawie innych dostępnych dowodów. W takim kontekście – jak podniósł OWINB – nawet gdyby organ posłużył się tym dowodem i dał wiarę wynikającym z treści oświadczenia faktom nie przesądziłoby to o wadliwości działania organu administracji publicznej. Nie świadczyłoby to również o dowolności w zakresie poczynionych przez tut organ ustaleń. Odnosząc się do obowiązków wynikających kolejno z regulacji art. 80, art. 77 § 1, art. 7, art. 8 § 1, art. 12 § 1 i art. 75 § 1 k.p.a. oraz zaznaczając, że strona nie jest zwolniona od współdziałania z organem w realizacji obowiązku organu co do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego organ odwoławczy wskazał, że zobligowany był do podjęcia czynności procesowych skutkujących wezwaniem B. P. do przedłożenia posiadanych dokumentów dotyczących daty spornej budowy. Z przedłożonej dokumentacji wynika, że montaż silosów miał odbyć się w II połowie czerwca 2004 r. (zob. pkt 3 umowy). Stosownie do tego OWINB uznał, że odwołująca się nie dołożyła należytej staranności w toku postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji. Nie wykazała żadnej inicjatywy dowodowej, poprzestając wyłącznie na złożonym w toku kontroli oświadczeniu o dacie budowy. Nie przedłożyła też na wezwanie organu posiadanej od 2004 r. dokumentacji i nie kwestionowała poczynionych przez ten organ ustaleń. Dalej dokonując oceny budowy spornych silosów, na podstawie art. 28 ust. 1, art. 3 pkt 1 i pkt 3 p.b. oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa o Gospodarki Żywnościowej z 13 stycznia 2023 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz.U. z 2023 roku poz. 297) stwierdził, że obiekt budowlany przeznaczony do przechowywania sypkich produktów rolnych, takich jak pasze w specjalnych zasobnikach (komorach) niezależnie od nadanej mu nazwy - silosu, elewatora zbożowego, czy spichlerza, bądź użytych do jego budowy wyrobów budowlanych (wyroby ceramiczne bądź metalowe) powinien być uważany za budowlę. W niniejszej sprawie ustalono, że sporne obiekty budowlane zostały wykonane najprawdopodobniej w czerwcu 2004 roku (II połowa). W świetle obowiązujących wówczas przepisów, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. d p.b., pozwolenia na budowę nie wymagała budowa naziemnych silosów na materiały sypkie pojemności do 30 m3 i wysokości nie większej niż 4,50 m. Z kolei w świetle art. 30 ust. 1 pkt 1 zgłoszenia właściwemu organowi wymagała budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3,pkt 5-21 p.b. Zgodnie natomiast z art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. d p.b.w brzmieniu obowiązującym do 18 września 2020 r., pozwolenia na budowę nie wymagała budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej: naziemnych silosów na materiały sypkie o pojemności do 30 m3 i wysokości nie większej niż 7 m. W dalszych motywach OWINB podkreślił, że jak wynika z art. 30 ust. 1 p.b., w brzmieniu obowiązującym do 18 września 2020 r., zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej wymagała, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 i 4, budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. b-d i f, pkt 1a-2b, 3, 3a, 9, 11, 12, 14, 16, 19, 19a, 20b, 28 oraz 30. Natomiast w obecnym stanie prawnym, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 29 lit. c nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej: naziemnych silosów na materiały sypkie, o pojemności do 250 m3 i wysokości nie większej niż 15m. Powyższe oznacza, jak uznał OWINB, że budowa silosu na materiały sypkie (np. pasze) o parametrach (według ustaleń organu pierwszej instancji: pojemności ok. 70 ton i wysokości ok. 7m, natomiast zgodnie z parametrami technicznymi silosu typu [...] dla pszenicy o ładowności: 68,8 ton i wysokości 7,07m, źródło: [...]), z którymi mamy do czynienia w niniejszej sprawie, według stanu prawnego obowiązującego zarówno w dacie realizacji inwestycji (najprawdopodobniej 2004 r.) jak i w dacie orzekania przez organ nadzoru budowlanego wymagała dopełnienia wymaganych prawem formalności, czego inwestor nie uczynił. Odrębną kwestią jak wskazał, jest natomiast prawidłowe ustalenie inwestora przedmiotowej budowy. W tym zakresie organ odwoławczy wyjaśnił, że w myśl art. 52 ust. 1 p.b., obowiązki, w formie nakazów zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w rozdziale 5B, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Zgodnie z treścią przedłożonej przez B. P. umowy zlecenia montażu silosów oraz dowodu ich dostawy, inwestorem wskazanych tam robót budowlanych jest P. P. Powyższe potwierdziła B. P. w treści swojego pisma z dnia 28 kwietnia 2025 r. Ustalenie adresata obowiązków, o których mowa wyżej wymagałoby więc wcześniejszego rozważenia jeszcze kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Niemniej jednak, z uwagi na to, że na gruncie niniejszej sprawy roboty budowlane zostały zakończone, adresatem przedmiotowych nakazów jest w tym przypadku B. P. występująca w sprawie nie jako inwestor lecz właściciel obiektów budowlanych objętych nakazem rozbiórki nałożonym w drodze decyzji organu pierwszej instancji, w konsekwencji nieprzedłożenia wymaganych dokumentów legalizacyjnych. Następnie OWINB wskazał, że nieprzedłożenie w wyznaczonym terminie nakazanych dokumentów skutkuje bowiem wydaniem nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Takie rozstrzygnięcie, jak uznał OWINB, byłoby jednak zasadne i zgodne z przewidzianą w p.b. procedurą w przypadku, gdyby z materiału dowodowego bezsprzecznie wynikało, że silosy zostały wybudowane, tak jak ustalił to organ I instancji - w roku 2009. Jednakże, w świetle ustaleń dokonanych przez organ odwoławczy, na gruncie niniejszej sprawy mogą zachodzić przesłanki do zastosowania uproszczonej procedury legalizacyjnej, o której mowa w art. 49f ust. 1 Prawa budowlanego. Z dowodów pozyskanych w postępowaniu odwoławczym wynika bowiem, że budowa spornych silosów mogła zakończyć się w czerwcu 2004 r., a więc spełniać przesłankę upływu co najmniej 20 lat od zakończenia budowy - z zastrzeżeniem art. 49f ust. 5 Prawa budowlanego. Uproszczone postępowanie legalizacyjne, jako względniejsze dla sprawcy samowoli budowlanej, ma natomiast pierwszeństwo przed zwykłą procedurą legalizacyjną i może być wszczęte jako odrębna sprawa, niezależnie od toczących się postępowań legalizacyjnych. Prowadzenie zwykłego postępowania legalizacyjnego nie wyklucza zatem możliwości wszczęcia i prowadzenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego jednakże oba postępowania nie mogą się toczyć jednocześnie. Ta kwestia – jak uznał OWINB – "techniczna" może być rozwiązana poprzez np. wszczęcie nowej sprawy co do procedury uproszczonej a, że ma ona pierwszeństwo (jako względniejsza dla sprawcy samowoli budowlanej) to procedurę zwykłą należałoby zawiesić do czasu zakończenia postępowania uproszczonego. W niniejszej sprawie, jak dostrzegł OWINB, postanowienie o wstrzymaniu budowy silosów zostało wydane w dniu 9 sierpnia 2024 r. natomiast 20-letni termin od zakończenia budowy, o którym mowa w art. 49f ust. 1 mógł upłynąć pomiędzy 15-30 czerwca 2024 r. a zatem przed dniem wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy. Powyższe obliguje organ nadzoru budowlanego do wszczęcia w takim przypadku uproszczonego postępowania legalizacyjnego "z urzędu". Odnosząc się do zarzutów odwołania, dotyczących parametrów technicznych obiektu, przechowywania w nim czegokolwiek (w tym zboża) czy też skomplikowanego stopnia robót rozbiórkowych organ odwoławczy wskazał, że sprawa została przekazana organowi pierwszej instancji, który przeprowadzi ponownie postępowanie administracyjne i podejmie stosowne rozstrzygnięcie. OWINB natomiast, jako organ drugiej instancji ogranicza się jedynie do stwierdzenia, że ich oceny należy dokonać przez pryzmat bezwzględnego charakteru wydawanych przez organy nadzoru budowlanego nakazów, niezależnych od uznania organu. Odnośnie do uwag wniesionych w sprawie przez skarżącego kolejno wyjaśnił, że biorąc pod uwagę ujawnione nowe okoliczności mogące mieć wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie, oczekiwania skarżącego co do szybkiej i sprawnej egzekucji orzeczonej rozbiórki, należy uznać za pozostające w sprzeczności z zasadami prawdy obiektywnej i pogłębiania zaufania do władzy publicznej, którymi winien kierować się organ administracji publicznej prowadzący postępowanie. Status dokumentów prywatnych przedkładanych w postępowaniu przez strony został z kolei wyjaśniony, podobnie jak wskazane zostały powody wystąpienia do Głównego Geodety Kraju z wnioskiem o udostępnienie danych z rejestru publicznego. Zgłaszane przez skarżącego uwagi co do prowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego stanowią z kolei jedynie wyraz niezadowolenia z podejmowanych przez organ czynności mających na celu ustalenie prawidłowego stanu faktycznego w sprawie. W dalszej kolejności organ odwoławczy wyjaśnił miejsce organów nadzoru budowlanego w strukturach administracji publicznej wskazując na regulacje art. 33a i art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2024 r. poz. 107 ze zm.) zwanej dalej u.s.p. oraz art. 83 ust. 2 i art. 86 ust. 1 p.b. Stwierdził stosownie do tego, że nie istnieje jakiekolwiek cząstkowe nawet podporządkowanie służbowe organu nadzoru budowlanego stopnia powiatowego, wojewódzkiemu inspektorowi nadzoru budowlanego. W związku też z tym brak jest możliwości, aby organ odwoławczy mógł wymóc na organie powiatowym wykonanie żądanych przez skarżącego czynności i wyciągnięcia wobec niego "konsekwencji", zgodnie z oczekiwaniami strony. Następnie organ odwoławczy wskazał, że PINB w 2014 r. przeprowadził kontrolę, w związku ze zgłoszoną interwencją w sprawie spornych silosów i sprawa ta, jak wynika z przekazanych dokumentów, zakończyła się 4 lutego 2016 r. zawiadomieniem o braku podstaw do wszczęcia postępowania. Z tego też względu obecnie organ odwoławczy nie ma podstaw do podejmowania działań w tej sprawie i zweryfikowania prawidłowości podjętych w niej ustaleń. Skoro jednak w sprawie tej PINB odpowiedział na skargę przekazaną mu w dniu 12 sierpnia 2014 r. dopiero w 4 lutego 2016 r. to przyznać należy, że organ powiatowy dopuścił się w tym zakresie zwłoki. Niemniej jednak nie można zarzucić mu bezczynności albowiem od dnia otrzymania skargi do dnia przeprowadzenia czynności kontrolnych (15 września 2014 r.), poprzedzonych wystosowaniem w dniu 27 sierpnia 2014 r. zawiadomienia o zamiarze przeprowadzenia kontroli, upłynęły 34 dni. Odnosząc się do podnoszonej przez skarżącego kwestii bezczynności PINB w prowadzonym obecnie postępowaniu organ odwoławczy ustalił z kolei, że organ pierwszej instancji bezsprzecznie pozostawał przez okres około jednego miesiąca w zwłoce, licząc od dnia, w którym upłynął stronie 60-dniowy termin na przedłożenie dokumentów legalizacyjnych do dnia wydania decyzji o rozbiórce. Okoliczność ta, jak uznał OWINB nie miała jednak wpływu na ostateczny wynik sprawy. W podnoszonej przez skarżącego kwestii, że sporne silosy oddziałują negatywnie na jego posesję, stwarzając zagrożenie dla życia, zdrowia oraz mienia stwierdził z kolei, że okoliczności tych nie potwierdzają ustalenia dokonane przez organ pierwszej instancji, który to nie zastosował w stosunku do nich żadnego z przewidzianych przepisami prawa środków zabezpieczeń (np. art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego). Dalej organ odwoławczy zaznaczył, nie ma też wiedzy na temat tego czy organ powiatowy złożył do organów ścigania zawiadomienie o możliwości popełnienia przez B. P. w 2014 r. przestępstwa z art. 272 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks Karny. Ponadto wskazał, że nie jest uprawniony do stwierdzenia czy działaniu polegającemu na złożeniu przez B. P. do protokołu kontroli z 15 września 2014 r. oświadczenia dotyczącego daty budowy silosów towarzyszyła intencja podstępnego wprowadzenia w błąd. Z art. 101 pkt 4 k.k. wynika natomiast, że taki czyn stanowi występek, którego karalność ustaje, jeżeli od czasu jego popełnienia upłynęło 5 lat. Co więcej, czynności prowadzone przez organ powiatowy w 2014 r. nie były czynnościami w toku postępowania administracyjnego, i oświadczenia B. P. złożonego do protokołu kontroli nie można uznać za zeznania złożone przez stronę postępowania w jego toku, ze wszystkimi wynikającymi z tego konsekwencjami. Niemniej jednak, złożone przez nią w toku kontroli z dnia 29 maja 2024 r. oświadczenie dotyczące daty budowy silosów, należy uznać, jako niepozostające w sprzeczności z pozostałymi dowodami zebranymi w sprawie, a jego treść zostanie poddana weryfikacji w toku ponownie prowadzonego postępowania przez organ pierwszej instancji. Na zakończenie, w kontekście zgłoszonego przez skarżącego sprzeciwu wobec możliwości zastosowania w niniejszej sprawie uproszczonej procedury legalizacyjnej z uwagi na zgłoszenie sprawy nielegalnie posadowionych silosów w latach wcześniejszych wyjaśnił, że sprawa skargowa prowadzona przez organ powiatowy w 2014 r. nie stanowi ustawowej negatywnej przesłanki zastosowania procedury uproszczonej, gdyż nie przerywa ona biegu 20-letniego terminu wskazanego w przepisie art. 49f ust. 1 p.b. Uproszczonego postępowania legalizacyjnego nie można wszcząć jedynie w ściśle określonych przypadkach, m.in. w stosunku do obiektów budowlanych, co do których wydano decyzję o rozbiórce przed wejściem w życie nowelizacji ustawy Prawo budowlane, tj. przed 19 września 2020 r. (art. 25 i art. 32 ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw; Dz.U. z 2020 r. poz. 471). Dodatkowym przepisem ograniczającym możliwość wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego jest też art. 49 ust. 5 p.b. Na gruncie niniejszej sprawy, żadna z tych negatywnych przesłanek wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego nie została spełniona, zatem prawidłowe ustalenie daty zakończenia budowy nadal pozostaje przesłanką determinującą zastosowanie odpowiedniego, określonego przepisami p.b. trybu legalizacji. Podsumowując dokonaną ocenę OWINB stwierdził, że organ pierwszej instancji naruszył art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wprawdzie sam, jak wskazał OWINB, podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak będąc związany treścią przepisu art. 136 § 1 k.p.a., nie mógł bez naruszenia zasady dwuinstancyjności wyeliminować stwierdzonych uchybień, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zdaniem OWINB dotychczas zgromadzone dowody nie pozwalają na jednoznaczne ustalenie daty zakończenia budowy kwestionowanych obiektów, co jest niezbędne ze względu na treść art. 49f ust. 1 p.b., który uzależnia wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego od upływu 20 lat od momentu zakończenia budowy. Równocześnie stwierdził, że przedłożone w sprawie przez B. P. nowe dowody są jedynie kopiami dokumentów, a jej pisemne oświadczenie dotyczące osoby inwestora oraz daty budowy nie zostało opatrzone własnoręcznym podpisem. Z tego względu, w kontekście podnoszonych przez skarżącego okoliczności, stanowić one mogą jedynie sygnał dla organu do podjęcia kolejnych czynności dowodowych w sprawie, zmierzających do należytego jej zbadania i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, na podstawie którego możliwe będzie ustalenie prawidłowego stanu faktycznego. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji winien zatem zbadać czy posiadane przez B. P. dokumenty dotyczące budowy spornych silosów tj. umowa na montaż z 5 maja 2004 r. oraz dowód dostawy z 23 czerwca 2004 r. nie budzą wątpliwości. W tym celu – w ocenie OWINB – powinien pozyskać od strony oryginalną dokumentację a następnie dokonać jej oceny przez pryzmat pozostałych dowodów, tj. tych zgromadzonych dotychczas oraz nowych, o które należy uzupełnić materiał dowodowy (tj. o dowód z przesłuchania stron postępowania oraz świadków - zgodnie z procedurą przewidzianą w przepisach k.p.a., a także inne - w miarę potrzeby, a to na okoliczność daty zakończenia samowolnej budowy). Konieczne przy tym jest zastosowanie zasad postępowania administracyjnego w tym, wyrażonej art. 12 k.p.a. zasady szybkości postępowania. W sprzeciwie wniesionym od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skarżący zarzucił, że: po pierwsze - została ona wydana z naruszeniem art. 49f i art. 49e p.b.; po drugie – pozostaje ona sprzeczna z obowiązującym orzecznictwem sądów administracyjnych, a także, że została wydana w oparciu o niekompletny i niewiarygodny materiał dowodowy i rażąco narusza zasady praworządności oraz ochrony interesu publicznego. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie organu do ponownego rozpatrzenia sprawy z uwzględnieniem: niedopuszczalności uproszczonej legalizacji; braku spełnienia przesłanek z art. 49f p.b.; istnienia obowiązku wydania decyzji o rozbiórce (art. 49e p.b.). W uzasadnieniu skargi skarżący wywodził, że decyzja odwoławcza nie uwzględnia okoliczności faktycznych potwierdzonych m.in. przez archiwalne zdjęcia lotnicze, dokumentację geodezyjną oraz przebieg postępowań administracyjnych prowadzonych od roku 2014. Zaznaczył, że samowola budowlana została zgłoszona w 2014 r., a postępowanie zakończono w 2016 r. decyzją o umorzeniu. Ponadto w jego ocenie brak jest dowodów na to, by inwestorzy zakończyli budowę ponad 20 lat temu. Organy obu instancji dysponowały wystarczającym materiałem, by stwierdzić, że budowla nie kwalifikuje się do legalizacji w trybie uproszczonym. Jego zdaniem wbrew faktom WINB nie wydał decyzji o rozbiórce, choć zachodziły wszystkie przesłanki z art. 49e p.b. Zamiast tego przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez PINB, który już raz, w latach 2014-2016, nie potrafił zakończyć sprawy zgodnie z – jak określił –obowiązującą literą prawa. Zaznaczył, że zarówno przekazana do WINB skarga na bezczynność PINB, jak i kolejne zawiadomienia o nowych dowodach, nie spotkały się z żadną skuteczną reakcją. Organ odwoławczy, mimo posiadanych informacji, nie podjął żadnych realnych działań nadzorczych w odpowiedzi na wielokrotnie zgłaszane nieprawidłowości. Sprawa została przeciągana latami bez podjęcia merytorycznej decyzji, a interes publiczny został tym samym rażąco naruszony. Skarżący wskazał, że pomimo przekazania przez niego wiarygodnych zdjęć lotniczych ukazujących stan zagospodarowania działki w latach 2003-2009, ich rzetelność była w toku postępowania podważana. Skutkowało to koniecznością wystąpienia do Głównego Geodety Kraju o oficjalne dane archiwalne. Uzyskane w ten sposób materiały jedynie potwierdziły prawdziwość zgłoszonych wcześniejszych twierdzeń, jednak doprowadziły do nieuzasadnionego wydłużenia procesu decyzyjnego. Ponadto, zeznania i oświadczenia składane przez Państwa P. — mimo że wielokrotnie zawierały nieprawdziwe informacje co do daty zakończenia budowy— zostały przez organy przyjęte bezkrytycznie. Inwestorzy nie przedłożyli wymaganej dokumentacji w wyznaczonych przez PINB terminach, a mimo to ich stanowisko zostało zaakceptowane, co stoi w sprzeczności z zasadami prowadzenia postępowania administracyjnego oraz równością stron. Podnosząc, że sporna samowola budowlana stwarza realne zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi skarżący wskazał, że z obiektów tych wielokrotnie spadały elementy konstrukcyjne i użytkowe na jego działkę, co stwarzało bezpośrednie niebezpieczeństwo dla niego i jego rodziny. Ponadto, działalność związana z użytkowaniem silosów powoduje uciążliwe zakurzenie powietrza, które w sposób ciągły oddziałuje na jego nieruchomość. Jak podniósł, zgłaszał te problemy wielokrotnie do właściwych organów, jednak nie zostały podjęte żadne skuteczne działania w celu ich usunięcia ani ograniczenia negatywnego wpływu na zdrowie i warunki życia. W odpowiedzi na sprzeciw OWINB podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że organ pierwszej instancji nie zebrał kompletnego materiału dowodowego, a w szczególności nie ustalił dokładnej daty posadowienia spornych silosów, co miało istotny wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie. Zdaniem OWINB w świetle nowych dowodów zgromadzonych w postępowaniu odwoławczym mogło bowiem dojść do spełnienia przesłanki z art. 49f ust. 1 p.b. tj. sytuacji, w której od zakończenia budowy w warunkach samowoli upłynęło co najmniej 20 lat, obligującej organ nadzoru budowlanego do wszczęcia wobec takich obiektów uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Ponadto, w zaskarżonej decyzji szczegółowo odniesiono się do uwag zgłaszanych przez skarżącego dotyczących sposobu prowadzenia postępowania. Wbrew zarzutom skarżącego, prowadzenie w przeszłości czynności w tożsamej przedmiotowo i podmiotowo sprawie nie stanowi z kolei przesłanki wyłączającej możliwość zastosowania uproszczonego postępowania legalizacyjnego wobec spornych obiektów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Na podstawie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) zwanej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. To z kolei oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu i może uwzględnić skargę także z powodu innych uchybień niż te, które w niej wskazano. Przechodząc do meritum sprawy przypomnienia wymaga, że przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej stanowiła decyzja drugoinstancyjna Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (zwanego nadal OWINB), wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.), która stosowanie art. 64a p.p.s.a. podlegała zaskarżeniu w drodze sprzeciwu. Stad też, wniesione przez skarżącego do Sądu pismo kwestionujące powyższą decyzję, oznaczone jako skarga, zostało rozpoznane w trybie przewidzianym dla sprzeciwu. Mocą art. 64d § 1 p.p.s.a. wniesiony sprzeciw podlegał rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, a w myśl art. 64b § 1 p.p.s.a. odpowiednie zastosowanie znajdował do niego ww. przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. Zakres kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie wynikał natomiast z art. 64e p.p.s.a. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że sprzeciw jest środkiem prawnym służącym wyłącznie skontrolowaniu, czy uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania znajduje uzasadnienie w treści art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola decyzji objętej sprzeciwem, dokonywana przez sąd administracyjny, ma charakter formalny i w porównaniu z zakresem kontroli w odniesieniu do decyzji objętej skargą jest ograniczona jedynie do oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej. Zakres kontroli sądowej ogranicza się wyłącznie do rozważenia, czy w okolicznościach badanej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej. Kontrolując legalność rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. zasadniczo sąd nie weryfikuje zatem prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, w ramach których organ odwoławczy stwierdził potrzebę wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Niemniej jednak, jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Zaznaczyć należy, że gwarancją prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego jest należyte wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W konsekwencji, w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć w danej sprawie zastosowanie. Oceniając, czy zostały należycie wyjaśnione okoliczności sprawy konieczne do jej rozstrzygnięcia, nie można abstrahować od przepisów prawa materialnego. Sąd nie może sprowadzać kontroli legalności decyzji kasacyjnej do fikcji, "uciekając" od przepisów prawa mających w danej sprawie zastosowanie. Przepis art. 64e p.p.s.a. nie oznacza braku kompetencji sądu administracyjnego do oceny prawidłowości wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w świetle hipotezy określonych przepisów prawa materialnego. Nie eliminuje też stosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. O ile zatem sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej, to jednak musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy (por. wyrok NSA z 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19 i powołane tam orzecznictwo, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dokonując oceny, w tak ustalonych granicach, Sąd uznał, że wniesiony sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, choć z innych względów niż zostały podniesione przez skarżącego. Przeprowadzona kontrola legalności wykazała, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., co powodowało konieczność jej uchylenia na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. Uzasadniając dokonaną ocenę podkreślić należy, że postępowanie odwoławcze nie może sprowadzać się jedynie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Zasadniczym jego celem, wynikającym wprost z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - określonej w art. 15 k.p.a., jest ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy. Wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. dopuszczalne jest natomiast jedynie wyjątkowo. Na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, nie tylko jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy ale wykazać, a nie tylko stwierdzić, że czynności te nie mogą być zrealizowane przez organ odwoławczy. Określona w tym przepisie konstrukcja prawna rozstrzygnięcia kasacyjnego odwołuje się do dwóch kumulatywnych przesłanek którymi są: pierwszej – stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów k.p.a. (ewentualnie przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych) oraz drugiej – uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wystąpienie ww. przesłanek nawiązuje do nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Powyższe oznacza, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie będzie znajdował zastosowania wtedy, gdy zasadniczo materiał wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie tylko jego ocena lub gdy zakres koniecznego postępowania wyjaśniającego będzie możliwy do zrealizowania przy wykorzystaniu regulacji art. 136 k.p.a. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy pominął, że na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, podjęcie rozstrzygnięcia kasacyjnego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu. Przepis art. 136 § 1 k.p.a. służy bowiem realizacji zasad wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które co należy podkreślić obowiązują również w postępowaniu odwoławczym. Zaakcentować trzeba, że skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ drugiej instancji obowiązek rozpatrzenia sprawy na nowo w jej całokształcie. Wobec tego, organ ten nie jest uprawniony wyłącznie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji w zaskarżonym zakresie i ograniczenia się tylko do badania zgodności z prawem decyzji zakwestionowanej przez stronę. Właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada ich podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Wydając decyzję kasacyjną, organ drugiej instancji powinien więc nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., ale również wyjaśnić – przy pomocy argumentacji stosownej do okoliczności faktycznych sprawy, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a. W konsekwencji, zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. wymaga ustalenia przez organ odwoławczy, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, wykazania wpływu takiego naruszenia na niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych oraz potwierdzenia, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie mieści się w granicach kompetencji wyznaczonych treścią art. 136 § 1 k.p.a., tj. że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Ustaleń tych, zgodnie z art. 6 i art. 80 k.p.a., organ odwoławczy dokonuje wg stanu prawnego i faktycznego obowiązujących na dzień podjęcia rozstrzygnięcia. Wyjaśnienie okoliczności w tym zakresie powinno natomiast znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji, co służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. i realizacji ustalonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. Dokonując oceny w niniejszej sprawie Sąd uznał, że przedstawione w zaskarżonej decyzji powody podjętego rozstrzygnięcia nie stanowiły bo ze swej istoty nie mogły stanowić wystarczającej podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. O ile w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że dla rozpoznania sprawy w przedmiocie oceny legalności spornych silosów na zboże, podstawowe znaczenie ma ustalenie daty ich powstania o tyle kwestionując ustalenia z tego zakresu organu powiatowego przy możliwych do przeprowadzenia – w jego ocenie – dowodach zaniechał tego. Uwaga ta jest istotna albowiem tych ustaleń w odwołaniu nie dowodzi odmiennie odwołująca, podnosząc i akcentując, że prosi o sprawdzenie "zgodności z prawem wydanego rozstrzygnięcia czy zachodzi konieczność niezwłocznego ich rozbiórki". Kwestia legalności inwestycji, jak wskazał OWINB, podlega bowiem ocenie zgodnie z przepisami obowiązującymi w czasie jej zrealizowania, zasadnie wywodząc, że okoliczność ta jest istotna dla ustalenia właściwej procedury legalizacji samowoli budowlanej. Zgodnie bowiem z art. 49f ust. 1 p.b., jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, to legalizacja samowoli budowlanej następuje w uproszczonym postępowaniu uregulowanym przepisami art. 49f – art. 49i p.b., a nie w trybie art. 48 – art. 49 p.b. Stosownie do art. 49f ust. 5 p.b. zaznaczyć przy tym trzeba, że dla wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego istotne jest to, aby termin 20 lat upłynął przed wydaniem na podstawie art. 48 ust. 1 p.b. postanowienia o wstrzymaniu budowy, a nie przed podjęciem w związku z podejrzeniem samowoli budowlanej. W niniejszej sprawie, w której postanowienie o wstrzymaniu budowy zostało wydane dnia 9 sierpnia 2024 r., organ odwoławczy oceniając zgromadzony materiał dowodowy stwierdził, że budowa spornych silosów mogła zakończyć się już w czerwcu 2004 r., co wypełniałoby przesłankę z art. 49f ust. 5 p.b., a nie jak przyjął organ pierwszej instancji około 2009 r., co skutkowało prowadzeniem postępowania w trybie art. 48 p.b. Tych twierdzeń jednak nie poparł dowodem pozostającym w opozycji do dowodów zebranych w toku postępowania przed organem powiatowym. W zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego uzyskał od organu pierwszej instancji akta wcześniej prowadzonego postępowania kontrolnego dotyczącego tych obiektów i uzyskał dane w postaci zdjęć lotniczych od Głównego Geodety Kraju. Wezwał też B. P. do złożenia pisemnych wyjaśnień oraz dokumentów dotyczących daty zakończenia robót związanych z budową silosów, w wyniku czego ta złożyła oświadczenie oraz kopie dokumentów. Działania te mieściły się w granicach przysługujących mu kompetencji. Służyły ustaleniu okoliczności istotnej z punktu widzenia rozpoznania sprawy i miały na celu doprowadzenie do ponownego rozpoznania sprawy. Dokonując oceny zgromadzonego materiału dowodowego, na podstawie zdjęć przekazanych przez Głównego Geodetę Kraju OWINB, po pierwsze – stwierdził, że skoro sporne silosy są widoczne na zdjęciach wykonanych w dniach 1 kwietnia 2009 r. i 19 października 2012 r. to powstały pomiędzy 8 sierpnia 2003 r. (wcześniejsze zdjęcie) a 1 kwietnia 2009 r.; po drugie – uznał, że sporne obiekty zostały wykonane najprawdopodobniej w czerwcu 2004 r. (II połowa); po trzecie - przyjął, że budowa spornych silosów według stanu prawnego obowiązującego zarówno w dacie realizacji inwestycji (najprawdopodobniej 2004 r.) jak i w dacie orzekania przez organ nadzoru budowlanego wymagała dopełnienia wymaganych prawem formalności, czego inwestor nie uczynił. W tych okolicznościach OWINB podniósł, że: "w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji winien zatem zbadać czy posiadane przez B. P. dokumenty dotyczące budowy spornych silosów, tj. umowa na montaż (...) nie budzą wątpliwości". Ponadto OWINB stwierdził, że przedłożone w sprawie przez B. P. "nowe dowody" są "jedynie kopiami dokumentów", a jej pisemne oświadczenie dotyczące osoby inwestora oraz daty budowy nie zostało opatrzone własnoręcznym podpisem. Wskazał także, że mogą być jedynie sygnałem do podjęcia kolejnych czynności dowodowych w sprawie, zmierzających do ustalenia prawidłowego stanu faktycznego – to jednak tych czynności nie podjął. Jednocześnie OWINB, wskazując na konieczność zastosowania w sprawie wyrażonej w art. 12 k.p.a. zasady szybkości postępowania, za konieczne – co istotne – uznał: a) zbadanie przez organ pierwszej instancji czy posiadane przez B. P. dokumenty dotyczące budowy spornych silosów (umowa na montaż, dowód dostawy) nie budzą wątpliwości i pozyskanie w tym celu od strony oryginalnej dokumentacji oraz b) przeprowadzenie nowych dowodów z przesłuchania stron oraz świadków, a także innych - na okoliczność daty zakończenia samowolnej budowy. Przy czym, czego już nie ocenił organ odwoławczy, są to kserokopie przedstawione przez B. P. na etapie postępowania odwoławczego w sytuacji gdy w toku czynności kontrolnych oświadczyła ona do protokołu kontroli, że na budowę silosów nie posiada żadnych dokumentów. W ocenie Sądu właśnie z uwagi na szybkość i ekonomikę postępowania przeprowadzenie tych dowodów powinien przeprowadzić organ odwoławczy. Dostrzec także należy, że uzasadniając zaskarżoną decyzję, jako wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., OWINB zarzucił organowi powiatowemu naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i uznał, że "zgromadzone dowody nie pozwalają na jednoznaczne ustalenie daty zakończenia budowy kwestionowanych obiektów". Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że organ odwoławczy nie wykazał w zaskarżonej decyzji, aby zaktualizowały się przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem Sądu wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy nie wskazał na czym konkretnie polegało naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji. Ogólnie stwierdził jedynie naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. bez odniesienia stwierdzonych naruszeń do konkretnych okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. W istocie też dokonał odmiennej od organu pierwszej instancji oceny. Wprawdzie zakwestionował ustalenia faktyczne organu pierwszej instancji co do daty powstania spornych silosów, jednak nie wyjaśnia dlaczego nie jest możliwe ustalenie tej daty oraz ponowne rozpoznanie sprawy i podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia w postępowaniu odwoławczym przy uwzględnieniu wskazanych, nowych okoliczności faktycznych, w tym dlaczego nie może rozpatrzyć całego materiału dowodowego. Wskazując na konieczność zastosowania zasady szybkości postępowania nie uzasadnił dlaczego, skoro wezwał B. P. do złożenia wyjaśnień i dokumentów, nie mógł również sam, na podstawie art. 136 § 1 k.p.a., podjąć czynności w zakresie wezwania jej do złożenia oryginałów dokumentów oraz podpisania złożonego oświadczenia. Nie wskazał też jacy świadkowie, których przesłuchanie uznał za konieczne, mogliby wnieść istotne dla sprawy informacje lub jakie inne dowody powinny zostać przeprowadzone. Ponadto, dokonując oceny materiału dowodowego nie uwzględnił tego, że wnosząc odwołanie B. P. nie zakwestionowała w żaden sposób ustaleń organu pierwszej instancji co do wykonania spornych silosów w 2009 r., a w niepodpisanym oświadczeniu, na które powołał się organ odwoławczy, wskazała jedynie datę, w której zgodnie z posiadaną umową silosy miały być wykonane. Odnotowania też wymaga to, że z przedłożonych akt administracyjnych – w tym z ich metryki, nie wynika okoliczność, która zgodnie z opisem stanu faktycznego zawartym w zaskarżonej decyzji dała OWINB asumpt do wezwania B. P. o dokumenty, tj. że w dniu 15 kwietnia 2025 r. w organie stawił się P. P., który ujawnił nowe okoliczności związane z budową silosów. W decyzji wskazano bowiem, że na okoliczność tę sporządzono notatkę urzędową, której jednak brak w przekazanych aktach. Co istotne zatem, w ocenie Sądu, organ odwoławczy nie wyjaśnił, w odniesieniu do okoliczności sprawy, że nie miał możliwości zastosowania art. 136 § 1 k.p.a., a zakres jaki uznał za mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, wymagał podjęcia czynności wyjaśniających przez organ pierwszej instancji. Wywodził jedynie, że materiał dowodowy zebrany w pierwszej instancji i uzupełniony w postępowaniu odwoławczym uniemożliwia mu rozpatrzenie całego materiału dowodowego bowiem w postępowaniu odwoławczym wykazano - wbrew ustaleniom PINB, że prawdopodobnie sporne silosy powstały w czerwcu 2004 r. Wobec tego też, zdaniem organu odwoławczego decyzja organu pierwszej instancji nie mogła zostać utrzymana w mocy. OWINB nie uzasadnił jednak konieczności prowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie, w kontekście ustalonej przez PINB daty wykonania silosów. Podkreślić w tym miejscu również trzeba, że z określonymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. zasadami prawdy obiektywnej, oficjalności, ciężaru dowodu, bezpośredniości i zupełności zgromadzonego materiału, koresponduje wskazana w zaskarżonej decyzji zasada współdziałania strony z organem w wyjaśnieniu istoty sprawy. O ile zatem to na organie spoczywa ciężar dowodu, to w przypadkach, w których możliwości poczynienia ustaleń przez organ są ograniczone, zwłaszcza, gdy wykazanie określonych faktów pozostaje w interesie strony, ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na stronie, która z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. Nałożenie na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. W celu wyjaśniania okoliczności faktycznych, strona powinna zatem przedstawić wszystkie informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak również udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu, które tylko ona może przedstawić, potwierdzające okoliczności istotne dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. O ile zatem organ ma obowiązek poszukiwania dowodów, to jednak nie ma obowiązku poszukiwania dowodów służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy strona środków takich nie przedstawia. Nie można bowiem w takim przypadku założyć, że przy bierności strony, na organie spoczywa cały ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom poczynionym przez organ. Przyjmuje się również, że jeżeli organ wyprowadził określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z posiadanych, nienasuwających zastrzeżeń dowodów, to skuteczne ich zakwestionowanie wymaga przeprowadzenia stosownego kontrdowodu z inicjatywy strony toczącego się postępowania. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić trzeba, że jeśli B. P. nie podważa w jakikolwiek sposób ustaleń organu co do daty powstania spornych silosów – w tym nie przedkłada stosownych dokumentów, a te znajdują umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym to organ nie ma obowiązku prowadzenia dalej postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Z przedstawionych wyżej względów Sąd uznał, że sprzeciw od decyzji kasatoryjnej OWINB zasługuje na uwzględnienie i działając stosownie do art. 151a § 1 w zw. z art. 64d § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy winien odnieść się do zarzutów odwołania i podnoszonej w toku postępowania odwoławczego argumentacji strony, oceniając w szczególności jej wpływ na rozstrzygnięcie sprawy także poprzez pryzmat materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu odwoławczym. Zobowiązany będzie przy tym do oceny merytorycznej całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym w postępowaniu odwoławczym. Organ odwoławczy będzie uprawniony do wydania decyzji kasatoryjnej, wyłącznie w sytuacji, gdy wykaże, że zakres postępowania uzupełniającego możliwy do przeprowadzenia w postępowaniu odwoławczym jest niewystarczający do podjęcia decyzji merytorycznej i organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, a wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa rozstrzygana byłaby w istocie w jednej instancji. Takie okoliczności nie zostały, w ocenie Sądu, dotychczas wykazane przez organ odwoławczy. Istota zasady dwuinstancyjności polega na przeprowadzeniu postępowania administracyjnego przez organy obu instancji w odniesieniu do całokształtu sprawy, a zatem na podstawie materiału dowodowego (czy szerzej - procesowego) uzyskanego w postępowaniu odwoławczym przy zastosowaniu instytucji z art. 136 k.p.a. Dla stwierdzenia legalności postępowania administracyjnego przeprowadzanego w obydwu instancjach nie ma natomiast znaczenia ewentualna odmienna materialnoprawna ocena dokonana przez organy obu instancji tych samych okoliczności sprawy. Zasada ta wymaga, aby to sprawa administracyjna była rozpatrzona w dwóch instancjach, nie zaś aby wszystkie dowody przeprowadzono i oceniono na etapie postępowania prowadzonego przed organem I instancji. Konieczność natomiast uzupełnienia w pewnym zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej. Mając na uwadze powyższe, zdaniem Sądu należało uznać, że wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy nie wykazał aby zaistniały przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. Nie określił w jaki sposób w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, nie wykazał wpływu takiego naruszenia na niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych oraz tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie mieści się w granicach kompetencji wyznaczonych treścią art. 136 § 1 k.p.a. Zauważyć natomiast trzeba, że zasadniczym obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, a wydanie decyzji kasacyjnej, jak już wcześniej wskazano, stanowi wyjątek od zasady merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 K.p.a., służy realizacji obowiązków wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Dlatego, wydając decyzję kasacyjną, organ drugiej instancji powinien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., ale również podać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Wydając decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy musi stwierdzić i wykazać, że rozstrzygnięcie sprawy na podstawie określonego przepisu prawa materialnego wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym jego kompetencje wynikające z art. 136 § 1 k.p.a. Powinien wskazać jakie konkretnie okoliczności wymagają ustalenia i rozważenia. Nie może ograniczać się jedynie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, lecz obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę w jej całokształcie, dążąc do merytorycznego jej rozstrzygnięcia. Odmienna ocena merytoryczna, w tym dokonana w kontekście uwzględnienia nowych, ujawnionych okoliczności faktycznych, wpisuje się natomiast w uprawnienia organu odwoławczego, którego obowiązkiem jest ponowne rozpoznanie sprawy i wydanie rozstrzygnięcia, o czym stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. świadczą przyznane mu kompetencje reformacyjno – merytoryczne. W rozpoznawanej sprawie OWINB w Opolu nie dopełnił powyższych obowiązków, a przeprowadzona przez niego ocena nie była wystarczająca do zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów skargi zauważyć natomiast trzeba, że kontrola sądu dokonywana na etapie rozpoznania sprzeciwu nie może, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy – w tym przypadku dotyczącej trybu legalizacji, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Stąd brak było podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi dotyczących błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 49e i art. 49f p.b. Reasumując Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. i z tego powodu, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., orzekł w pkt 1 sentencji wyroku o uchyleniu zaskarżonej decyzji. W pkt 2, na podstawie art. 64b § 1 w zw. z art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., Sąd postanowił natomiast o kosztach postępowania sądowego, na które składa się wpis uiszczony od sprzeciwu w kwocie 100 zł. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu i sprowadzają się do ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy w jej całokształcie, a w przypadku stwierdzenia, że zachodzą przesłanki do uchylenia decyzji i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, uzasadnienia w sposób wyczerpujący dokonanej w tym zakresie oceny w kontekście okoliczności faktycznych sprawy i przyczyn odstąpienia od zastosowania art. 136 § 1 k.p.a. Ponadto, podejmując rozstrzygnięcie, organ powinien uwzględnić i rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla dokonywanej oceny oraz mieć na uwadze, że rozstrzygnięcie kasacyjne wydawane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i wymaga wykazania, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a dla jej rozstrzygnięcia konieczne jest wyjaśnienie istotnych okoliczności, co do których możliwe jest przeprowadzenie postępowania dowodowego.