I SA/Op 475/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wójcik Sędziowie Sędzia NSA Joanna Kuczyńska (spr.) Sędzia WSA Marzena Łozowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Zamojska – Jaszczyk po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 27 października 2010 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, uchylenie decyzji o odmowie zwrotu należności z tytułu ubezpieczenia społecznego, ubezpieczenia zdrowotnego i na Fundusz Pracy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Opolu z dnia 18 marca 2010r. nr 1/2010; II. określa, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane Wnioskodawca K. M. zwrócił się do organu o zwrot wpłat wyegzekwowanych w wyniku prowadzonego postępowania egzekucyjnego, które następnie zostało umorzone . Zawiadomieniem z dnia 12 sierpnia 2008 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Opolu poinformował wnioskodawcę , że należności uzyskane w wyniku prowadzonych czynności egzekucyjnych zostaną zwrócone na konto wskazane we wniosku o zwrot . Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Opolu rozliczył konto płatnika na podstawie dokumentów rozliczeniowych oraz wpłat zidentyfikowanych znajdujących się w Kompleksowym Systemie Informatycznym ZUS. Z uwagi na stwierdzenie braku nadpłaty na koncie płatnika składek, organ decyzją z dnia [...] odmówił zwrotu wpłat uzyskanych w wyniku prowadzonego postępowania egzekucyjnego wskazując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm./. Decyzja stała się przedmiotem odwołania, w którym wnioskodawca wywodzi, że po otrzymaniu pisma zawiadamiającego o zwrocie nienależnie wyegzekwowanych składek takiego zwrotu na wskazane konto oczekiwał. Zatem decyzja , którą organ odmawia zwrotu jest bezprzedmiotowa. W wyniku rozpoznania odwołania Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] uchyla decyzję z dnia [...] w przedmiocie odmowy dokonania zwrotu wpłat uzyskanych w wyniku prowadzenia postępowania egzekucyjnego i przekazuje w całości sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazuje na to, iż powołana podstawa prawna zaskarżonej decyzji nie odpowiada treści rozstrzygnięcia, wobec czego konieczne jest ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ pierwszej instancji. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu Skarżący zasadniczo podtrzymuje argumenty przedstawione na etapie postępowania odwoławczego , domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w części dotyczącej ponownego rozpoznania sprawy. W odpowiedzi na skargę Radca Prawny Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Opolu działając na podstawie umocowania Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podtrzymuje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wnosi o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Nadto zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy te sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone ustawą. Oznacza to, że skarga zostaje uwzględniona, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy a nadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach lub też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W ocenie Sądu wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu dającym podstawę do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Przedmiotem skargi jest decyzja kasacyjna wydana na podstawie art. 138 §2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) Zgodnie z przywołanym przepisem organ odwoławczy wydaje decyzję, w której może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie tego rodzaju decyzji, jak wynika z treści cyt. wyżej przepisu jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy uznając, że stan faktyczny w sprawie nie został dostatecznie wyjaśniony, może i powinien, jeżeli istnieje taka potrzeba, przeprowadzić samodzielnie dodatkowe postępowanie wyjaśniające. Nie może jedynie dokonywać takich czynności wtedy, gdy wymagałoby to prowadzenia postępowania dowodowego w całości lub choćby w znacznej części, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania. Istotne jest to, że wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego /dalej k.p.a./ uwarunkowane jest koniecznością przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego i to co najmniej w znacznym rozmiarze, a nie koniecznością odmiennej oceny już zgromadzonych dowodów lub zastosowania innej podstawy prawnej przy niekwestionowanym stanie faktycznym sprawy. . Kontrola legalności, a więc zgodności z prawem zaskarżonej decyzji sprowadza się zatem do oceny, czy organ odwoławczy mógł rozstrzygnąć sprawę merytorycznie na podstawie materiału dowodowego zebranego przez organ pierwszej instancji lub w ostateczności także na podstawie materiału zebranego dodatkowo po wniesieniu odwołania, czy też ustalenie istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności wymagało co najmniej przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części. Konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części może zachodzić wtedy, gdy w dotychczas prowadzonym postępowaniu mającym na celu dokonanie istotnych ustaleń nie było ono wcale prowadzone, bowiem o istnieniu konkretnych dowodów organ nie wiedział lub nie widział potrzeby wyjaśniania danego aspektu sprawy, jak i wtedy gdy dane okoliczności były wyjaśniane i konkretne dowody były przeprowadzane w sposób niekompletny lub mało szczegółowy tj. z istotnym naruszeniem przepisów proceduralnych. W koncepcji tej nie mieści się rozstrzygnięcie organu odwoławczego uchylającego decyzję organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ na podstawie art. 138 § 2 poprzez jednozdaniowe stwierdzenie, że powołana w zaskarżonej decyzji podstawa prawna nie odpowiada treści rozstrzygnięcia. Organ nie wyjaśnił tak naprawdę jakiego rodzaju wada rozstrzygnięcia spowodowała uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w tym również nie wskazano niezbędnych przesłanek wynikających z art. 138 § 2 k.p.a . Tam, gdzie nie zachodzi potrzeba przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w znacznej części lub całości organ odwoławczy nie może zgodnie z prawem wydać decyzji kasacyjnej, winien wykorzystać możliwości wydania orzeczenia na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Wydanie decyzji kasacyjnej bez wykazania podstaw określonych w art. 138 § 2 k.p.a. stanowi naruszenie wskazanego przepisu postępowania i może mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji nie daje organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. (vide wyroki NSA: z dnia 6 września 2001 r., II SA/Gd 2235/99, z dnia 28 września 2001 r., V SA 239/01). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i literaturze ugruntowany jest pogląd, że wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym wyczerpane zostały przesłanki uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153,poz. 1270 ze zm./.