I SA/Op 487/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Gocki Sędziowie Sędzia NSA Joanna Kuczyńska (spr.) Sędzia WSA Marzena Łozowska Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Frydryk po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 4 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi J. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 31 stycznia 2013 r., nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę. Przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 31 stycznia 2013 r. o nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Skarbnika Miasta Kędzierzyna-Koźle wydane z upoważnienia Prezydenta Miasta Kędzierzyn-Koźle z 28 września 2012 r. uznające za nieuzasadnione zarzuty zobowiązanego w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Postanowienie wydano w oparciu o następujący stan faktyczny sprawy: Decyzją z 11 marca 2008 r. nr [...] Prezydent Miasta Kędzierzyn-Koźle przyznał J. G. dodatek mieszkaniowy i ryczałt na zakup opału w łącznej kwocie 188,60 zł, na okres od 1 marca 2008 r. do 31 sierpnia 2008r. W wyniku wznowienia postępowania decyzją z 2 czerwca 2010 r. nr [...] uchylił ostateczną decyzję własną z 11 marca 2008 r. oraz odmówił J. G. przyznania dodatku mieszkaniowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 22 września 2011 r., sygn. akt II SA/Op 236/11 oddalił skargę strony na wskazane wyżej rozstrzygnięcie SKO. Upomnieniem z 27 kwietnia 2012 r. wydanym z upoważnienia Prezydenta Miasta Kędzierzyn-Koźle wezwano J. G. do wykonania obowiązku wpłacenia należności z tytułu nienależnie pobranego dodatku mieszkaniowego i ryczałtu opałowego w łącznej wysokości 10.434,80 zł, w tym za okres od 1 marca 2008 r. do 31 sierpnia 2008 r. w kwocie 2.263.20 zł. Wskazano również, że odsetki za zwłokę w jej uiszczeniu liczy się od 28 stycznia 2011 r. Jednocześnie pouczono, iż nieuregulowanie przedmiotowej należności w terminie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia spowoduje wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Upomnienie doręczono 15 maja 2012 r. Kierownik Referatu Windykacji Wydziału Finansowego Urzędu Miasta Kędzierzyn-Koźle, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Kędzierzyn-Koźle, w dniu 22 czerwca 2012 r. wystawił tytuł wykonawczy wskazując J. G. jako osobę zobowiązaną do uiszczenia kwoty należności głównej w wysokości 2.263.20 zł oraz odsetek w kwocie 412,71 zł. W piśmie z 10 września 2012 r. J. G., reprezentowany przez pełnomocnika wniósł zarzuty, które Naczelnik Urzędu Skarbowego w Kędzierzynie-Koźlu przekazał Prezydentowi Miasta Kędzierzyn-Koźle celem zajęcia stanowiska przez wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów. Strona powołując się na art. 33 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji podniosła zarzut przedawnienia dochodzonego od niej roszczenia. W związku z powyższym wniosła o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Motywując swoje stanowisko wskazała, iż dodatek mieszkaniowy i ryczałt opałowy są świadczeniami okresowymi, co potwierdza art. 8 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych stanowiący, iż dodatek mieszkaniowy wypłaca się w terminie do 10 każdego miesiąca z góry, zatem zgodnie z art. 118 Kodeksu cywilnego określający trzyletni termin przedawnienia roszczeń okresowych, uznał, że przedmiotowe roszczenie jest przedawnione i bezzasadne. Postanowieniem z 28 września 2012 r. Skarbnik Miasta Kędzierzyn-Koźle, na podstawie art. 34 § 1 i 2 w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 124 Kodeksu postępowania administracyjnego, uznał zarzuty J. G. za nieuzasadnione. W uzasadnieniu podał, że strona błędnie zastosowała w kwestii przedawnienia dochodzonych roszczeń art. 118 Kodeksu cywilnego, a tym samym bezpodstawnie wnioskuje o umorzenie prowadzonego wobec niej postępowania egzekucyjnego, bowiem mamy do czynienia z postępowaniem administracyjnym, a nie cywilnym. Wskazał, że w przepisanym terminie 5 lat od dnia doręczenia decyzji w sprawie przyznania dodatku mieszkaniowego wznowiono postępowanie, a zatem najwcześniej od dnia doręczenia decyzji uchylającej poprzednią decyzję i odmawiającej przyznania dodatku mieszkaniowego należy liczyć bieg terminu przedawnienia roszczeń Gminy Kędzierzyn-Koźle. Ponieważ decyzja uchylająca została doręczona stronie 17 czerwca 2010 r. w sprawie nie nastąpiło przedawnienie. Zdaniem organu nienależnie pobrany dodatek mieszkaniowy stanowi zgodnie z art. 60 ustawy o finansach publicznych środek publiczny stanowiący niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym, a do spraw w tym zakresie mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i Ordynacji podatkowej, stąd uznano, że ewentualne przedawnienie roszczeń nastąpi po 31 grudnia 2015 r. Zażalenie na powyższe postanowienie w ustawowym terminie wniósł pełnomocnik J. G., żądając jego uchylenia i uznania, że złożone zarzuty są uzasadnione. Powtarzając stanowisko przedstawione w zarzutach, podniósł, że przedmiotowe roszczenia przedawniają się z upływem trzech lat od dnia ich wymagalności, tj. w niniejszej sprawie od dnia pobrania dodatku mieszkaniowego od organu administracji. Wyraził pogląd, że egzekwowane świadczenie nie jest należnością budżetową o charakterze publiczno-prawnym, gdyż nie stanowi dochodu państwa lub jednostki samorządu terytorialnego wymienionego w art. 60 ustawy o finansach publicznych, a zastosowana przez Prezydenta Miasta Kędzierzyn-Koźle wykładnia tego przepisu jest zbyt szeroka, przez co narusza interesy strony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu rozpoznając zażalenie uznało, że nie zasługuje ono na uwzględnienie. W ocenie Kolegium stanowisko wierzyciela jest co do zasady prawidłowe. Wskazano, iż przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie przewidują instytucji przedawnienia, zaś zastosowanie regulacji właściwych dla prawa cywilnego w sprawach administracyjnych nie może nastąpić automatycznie. Nie stanowi również o przedawnieniu przywołany przez J. G. art. 8 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych określający termin wypłaty tego dodatku. Zdaniem Kolegium należności z tytułu nienależnie pobranego dodatku mieszkaniowego, do zwrotu którego zobowiązany był J. G., mieszczą się w pojęciu środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym, bowiem stanowią dochód jednostki samorządu terytorialnego tj. Gminy Kędzierzyn-Koźle . Wskazał również organ, że wprawdzie decyzja SKO utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Kędzierzyn-Koźle z 2 czerwca 2010 r. zapadła 27 stycznia 2011 r., jednakże zaczęła wywoływać skutki prawne dopiero 17 marca 2011 r., tj. w dniu w którym została doręczona stronie. Od tej daty winno się liczyć termin przedawnienia określony w art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej. W rozpatrywanej sprawie upływałby on 31 grudnia 2016 r. Zweryfikowano także ustalony przez organ I instancji terminu, od którego należy liczyć odsetki od przedmiotowej należności. Prezydent Miasta Kędzierzyn-Koźle uznał, że jest to 28 stycznia 2011 r., czyli dzień następujący po dniu, w którym Kolegium - po rozpatrzeniu odwołania J. G. - wydało decyzję utrzymującą w mocy decyzję z 2 czerwca 2010 r. Ponieważ decyzja Kolegium weszła do obrotu prawnego 17 marca 2011 r., to od tej daty winno się liczyć odsetki od dochodzonej przez organ należności. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, pełnomocnik skarżącego wnosił o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucał naruszenie art. 10 § 1, art. 73 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieudostepnienie skarżącemu opinii prawnej radcy prawnego sporządzonej w jego sprawie i uniemożliwienie przez to skarżącemu wypowiedzenie się co do jej treści. Ponadto naruszenie art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej poprzez jego zastosowanie w sprawie i uznanie dodatku mieszkaniowego i ryczałtu opałowego jako zobowiązań podatkowych, podczas gdy roszczenia te są świadczeniami okresowymi, do których powinien mieć zastosowanie art. 118 kodeksu cywilnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego wyeliminowanie z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269, ze m.), sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi postanowień, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Postanowienie podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub inne naruszenie prawa mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ). Badając przedmiotową sprawę według przedstawionych kryteriów Sąd takiego naruszenia się nie dopatrzył. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na zawarte w skardze zarzuty dotyczące naruszenia art. 10 § 1 i 73 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) poprzez nieudostępnienie w toku postępowania przed organem pierwszej instancji opinii wydanej przez radcę prawnego. Brak tej opinii w aktach sprawy zdaniem skarżącego uniemożliwił mu wypowiedzenie się co do jej treści. Odpowiadając na skargę słusznie Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło uwagę, że zarzuty te zostały podniesione dopiero na etapie skargi, stąd organ odwoławczy nie mógł do nich się ustosunkować w toku postępowania odwoławczego. Jeżeli dany zarzut oraz okoliczności uzasadniające go nie zostaną podniesione przez zobowiązanego, to nie mogą być rozpoznane przez organy prowadzące postępowanie egzekucyjne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 209/07 ). Z materiału dowodowego wynika, że skarżący został pismem Prezydenta Miasta Kędzierzyna -Koźle z dnia 6 listopada 2012 r. poinformowany co do charakteru opinii prawnej, o której udostępnienie występował. Opinia sporządzona została na potrzeby organu i zawierała wskazówki co do trybu postępowania przed organami i procedowania w sprawie, stanowiła zatem materiał pomocniczy dla pracownika prowadzącego postępowanie w sprawie. W efekcie w zebranym materiale dowodowym nie znajdowała się opinia radcy prawnego, nie była ona częścią toczącego się postępowania a zatem nie stanowiła dowodu w sprawie. Gdyby organ chciał przeprowadzić postępowanie z udziałem osoby posiadającej wiedzę specjalną wówczas zgodnie z art. 84 powołałby biegłego w celu wydania opinii. Z okolicznościami sprawy biegły powołany stosownym postanowieniem zapoznaje się w toku postępowania na wyraźne żądanie organu podatkowego. Jest w zasadzie "włączany" do toczącego się postępowania dopiero z chwilą jego powołania i to powołania w odpowiedniej wymaganej przepisami prawa procesowego formie. Do chwili owego "włączenia" nie ma nic wspólnego ze sprawą ani ze stanem faktycznym. W niniejszej sprawie organ I instancji nie wydał stosownego postanowienia i ewentualna współpraca z radcą prawnym nie miała charakteru opinii prawnej. Przechodząc do dalszych zarzutów skargi, w ocenie Sądu stanowisko organów jest co do zasady prawidłowe. Upomnieniem z 27 kwietnia 2012 r. wydanym z upoważnienia Prezydenta Miasta Kędzierzyn-Koźle wezwano skarżącego do wykonania obowiązku wpłacenia należności z tytułu nienależnie pobranego dodatku mieszkaniowego. Następnie zaś wobec braku dobrowolnego wykonania zobowiązania w dniu 22 czerwca 2012 r. wystawiony został wobec skarżącego tytuł wykonawczy. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2012 r. poz. 1015), egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2 tej ustawy, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo - w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego - bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej. Egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Skarżący w oparciu o art. 27 § 1 pkt 9 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, otrzymał tytuł wykonawczy zawierający pouczenie o przysługującym mu w terminie 7 dni prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Zarzut jako środek zaskarżenia służy obronie przed egzekucją administracyjną. Zarzut powinien określać przyczyny, które uzasadniałyby jego uwzględnienie. Powyższe wyliczenie stanowi zamknięty katalog okoliczności, które mogą być podstawą do wniesienia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Ponadto z unormowania tego wynika, że zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego są sformalizowanym środkiem prawnym. Ich wniesienie wszczyna postępowanie zmierzające do rozpoznania i rozstrzygnięcia o dopuszczalności egzekucji administracyjnej. Przy tym podniesione w nich okoliczności, które - zdaniem zobowiązanego - wykluczają możliwość prowadzenia postępowania egzekucyjnego zakreślają granice sprawy rozpatrywanej przez organ właściwy do rozpoznania tego środka prawnego. To na osobie, do której skierowano tytuł wykonawczy, spoczywa obowiązek wskazania, na której z podstaw wymienionych w art. 33 ustawy, oraz na jakich okolicznościach opiera swój zarzut.  Zarzuty skarżącego opierały się na przedawnieniu dochodzonego przez organ zobowiązania a to zgodnie z art. 33 pkt 1 ustawy, z treści którego wynika, że podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku. Przede wszystkim należy wskazać, iż przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie przewidują instytucji przedawnienia. Nie stanowi również o przedawnieniu przywołany przez pełnomocnika skarżącego art. 8 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych określający termin wypłaty tego dodatku. Słusznie dla ustalenia właściwego terminu przedawnienia, organ I instancji sięgnął do regulacji art. 60 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 z ze zm.), który formułuje przykładowy katalog środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym, wskazując, że są to dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Wyliczenie z art. 60 nie ma charakteru katalogu zamkniętego, o czym świadczy użycie w przepisie zwrotu "w szczególności" należy z mocy art. 67 tej ustawy stosować odpowiednio przepisy działu III ("Zobowiązania podatkowe") ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.). Stosownie zaś do art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Zastosowanie regulacji właściwych dla prawa cywilnego w sprawach administracyjnych jak tego chce pełnomocnik skarżącego nie może nastąpić automatycznie. Słuszne jest zatem stanowisko Kolegium, iż należności z tytułu nienależnie pobranego dodatku mieszkaniowego, do zwrotu których zobowiązany był J. G., mieszczą się w pojęciu środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym, bowiem stanowią dochód jednostki samorządu terytorialnego . Stosownie do art. 7 ust. 9 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) jeżeli w wyniku wznowienia postępowania stwierdzono, że dodatek mieszkaniowy przyznano na podstawie nieprawdziwych danych zawartych w deklaracji lub wniosku, osoba otrzymująca dodatek mieszkaniowy jest obowiązana do zwrotu nienależnie pobranych kwot w podwójnej wysokości. Należności te wraz z odsetkami i kosztami egzekucyjnymi podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm.), decyzja potwierdzająca obowiązek ustalony w art. 7 ust. 9 ustawy musi mieć walor ostateczności. Decyzja SKO z 27 stycznia 2011 r utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Kędzierzyn-Koźle z 2 czerwca 2010 r. zaczęła wywoływać skutki prawne 17 marca 2011 r., tj. w dniu, w którym została doręczona stronie. Od tej daty winno się liczyć termin przedawnienia zgodnie z w powołanym wyżej art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej. W rozpatrywanej sprawie upływa on 31 grudnia 2016 r. . Mając na uwadze dokonane ustalenie, że przedmiotowe roszczenie nie przedawniło się, to zarzuty na postępowanie egzekucyjne nie były uzasadnione, a Prezydent Miasta Kędzierzyn-Koźle zasadnie dążył do ściągnięcia należności w postępowaniu egzekucyjnym . Sąd postanowił zatem skargę oddalić a to na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r, poz. 270).