I SA/Op 494/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Łozowska Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Sędkowska (spr.) Sędzia WSA Marta Wojciechowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 lutego 2022 r. sprawy ze skargi A Spółki z o.o. w R. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenie za okres od marca do maja 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem skargi jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O. z dnia [...], wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm.- dalej kpa) oraz art. 31zq ust. 8 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVlD-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374, z późn. zm. – dalej także jako ustawa COVID -19), którą utrzymano w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O. z [...] nr [...] odmawiającą A Sp. Z o.o. w R. (dalej także jako Strona, Skarżący, Wnioskodawca), prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek należnych za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. Jak ustalono, do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O. (dalej także ZUS, Zakład, organ) wpłynął wniosek Strony (ZUS RDZ) z dnia 8 maja 2020 r. o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r. Zakład, wydaną w dniu [...] decyzją odmówił Stronie prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, ubezpieczenia zdrowotne za miesiąc marzec, kwiecień i maj 2020 r., z powodu pozostawania w trudnej sytuacji ekonomicznej na dzień 31 grudnia 2019 r. Uzasadniając decyzję wskazał, że zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek stanowi pomoc publiczną, mającą na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce w kontekście trwającej epidemii COVID-19. Pomoc może być przyznana osobie prowadzącej pozarolniczą działalność, opłacającej składki za osoby zgłoszone do ubezpieczeń, która na dzień 31 grudnia 2019 r. nie znajdowała się w trudnej sytuacji. Ponieważ na koncie Strony wykazano na dzień 31 grudnia 2019 r. zadłużenie, w ocenie organu, Skarżący nie może skorzystać ze zwolnienia z opłacania należności. Skarżący nie godząc się z tą decyzją wystąpił pisemnie o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, że kwestia zadłużenia ubezpieczonego nie może mieć związku z możliwością skorzystania ze zwolnienia z opłacania należności. Wskazaną na wstępie decyzją Zakład utrzymał w mocy decyzję z [...]. Stwierdził, że zgodnie z art. 15zzh ustawy COVID-19, zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek stanowi pomoc publiczną, mającą na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce, o której mowa w Sekcji 3.1 Komunikatu Komisji - Tymczasowe ramy środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii C0VID-19 (Dz. Urz. UE C 911 z 20.03.2020). Komunikat Komisji wskazuje, że pomoc może zostać przyznana przedsiębiorstwu, które nie znajdowało się w trudnej sytuacji w rozumieniu rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz. UE L 187 z 26.06.2014) w dniu 31 grudnia 2019 r. Zakład wskazał, iż według rachunków zysków i strat, na koniec 2019 r. Strona wykazała stratę ze sprzedaży w wysokości 104.203,63 zł zaś analiza wskaźnikowa wykazała, ze Spółka ma trudność z regulowaniem zobowiązań a sprzedaż jest nieopłacalna. Dalej wskazano, iż kategoria ratingowa na 2019 r. została dla Strony wyznaczona jako "CC", co oznacza bardzo niską zdolność do płynnej obsługi zobowiązań. Powyższe zdaniem organu oznacza, że na dzień 31 grudnia 2019 r. znajdował się on w trudnej sytuacji. W związku z tym nie przysługuje mu prawo do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, ubezpieczenie zdrowotne za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. Nie godząc się z tą decyzją Wnioskodawca wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, w której domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi m.in. podkreślono, iż przed datą 30 czerwca 2020 r., w istotnym z punktu widzenia okoliczności niniejszej sprawy zakresie uległ zmianie Komunikat Komisji - Tymczasowe ramy środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19 (2020/C 91 1/01) (Dz. Urz. UE C 911 z 20.03.2020, str. 1), do którego ustawodawca odsyła w przepisie art. 15zzzh ustawy o COVID-19. Mianowicie Komunikatem Komisji (UE) Trzecie zmiany w tymczasowych ramach środków pomocy państwa, w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19 (Dz. Urz. UE.C.2020.218.3 z 02.07.2020 r.) z mocą od 29 czerwca 2020 r. rozszerzono tymczasowe ramy środków pomocy państwa na wszystkie mikroprzedsiębiorstwa i małe przedsiębiorstwa, nawet jeśli w dniu 31 grudnia 20i9 r. zaliczałyby się one do kategorii przedsiębiorstw znajdujących się w trudnej sytuacji finansowej, pod warunkiem że nie są objęte zbiorowym postępowaniem upadłościowym na podstawie prawa krajowego oraz, że nie otrzymały pomocy na ratowanie (która nie została spłacona) ani pomocy na restrukturyzację (i nadal podlegają planowi restrukturyzacji) [pkt 1.6., 2.12. i 2.15. ww. Komunikatu - Trzecie zmiany w tymczasowych ramach środków pomocy państwa, w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19 (Dz.Urz. UE.C.2020.218.3 z 02.07.2020 r.)]. W piśmie procesowym z dnia 7 września 2021 r. Skarżący rozszerzył argumentację w powyższym zakresie podnosząc w konkluzji, iż w przedmiotowej sprawie należało ostatecznie uwzględnić powołaną trzecią zmianę Komunikatu Komisji - Tymczasowe ramy środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19, która z dniem 29 czerwca 2020 r., a więc na dzień przed upływem terminu na złożenie wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, rozszerzyła zakres dopuszczalnej pomocy publicznej pod pewnymi warunkami na przedsiębiorstwa znajdujące się w trudnej sytuacji. W odpowiedzi na skargę Zakład wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2021 r., poz. 137 t.j.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) - dalej jako: "ppsa", zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja podlega uchyleniu w razie stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), jak też w razie stwierdzenia okoliczności uzasadniających stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji (pkt 2). Ponadto stosownie do z art. 134 § 1 ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (niemającym tu zastosowania). Przedmiotem skargi jest odmowa zwolnienia Strony z opłacania należności z tytułu składek za miesiąc marzec, kwiecień i maj 2020 r. Organ rozpatrując sprawę przyjął, że Skarżący ubiegając się o zwolnienie, które stanowi pomoc publiczną, mającą na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce, o której mowa w Sekcji 3.1 Komunikatu Komisji Europejskiej - Tymczasowe ramy środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii C0V1D-19 (Dz. Urz. UE C 91 I z 20.03.2020), nie może znajdować się w dniu 31 grudnia 2019 r. w trudnej sytuacji - czyli nie może zalegać z opłacaniem należności z tytułu składek za okres dłuższy niż 12 miesięcy. Ponieważ na koncie Strony wykazano na dzień 31 grudnia 2019 r. zadłużenie nie objęte układem ratalnym, w ocenie organu, składki za miesiąc marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie podlegają zwolnieniu. Zgodnie z art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19, na wniosek płatnika składek zwalnia się z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek: 1) przed dniem 1 lutego 2020 r. i na dzień 29 lutego 2020 r., 2) w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r. i na dzień 31 marca 2020 r., 3) w okresie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 marca 2020 r. i na dzień 30 kwietnia 2020 r. - zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych. Zgodnie z art. 31zp ust. 1 ww. ustawy, wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, należnych za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r. (zwany dalej "wnioskiem o zwolnienie z opłacania składek"), płatnik składek przekazuje do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r. Przy czym Zakład Ubezpieczeń Społecznych zwalnia z ww. obowiązku w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia przesłania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięcznych należnych za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek, a w przypadku gdy płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania - w terminie nie dłuższym niż 30 dni od terminu, w którym powinna być opłacona składka za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek (art. 31zq ust. 2 ustawy COVID-19). O zwolnieniu informuje płatnika składek (art. 31zq ust. 5 ustawy COVID-19). Odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek następuje w drodze decyzji (art. 31zq ust. 7), od której – zgodnie z art. 31zq ust. 8 ustawy COVID-19 - płatnikowi składek przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego dotyczące odwołań od decyzji oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z powołanych przepisów wynika zatem, że ustawodawca objął zwolnieniem z obowiązku opłacania składek okres od marca do maja 2020 r. płatników składek, dając jednocześnie czas na złożenie wniosku o zwolnienie z wymaganą dokumentacją rozliczeniową do 30 czerwca 2020 r., a Zakład został zobowiązany do dokonywania ww. zwolnień w terminie nie dłuższym niż 30 dni. Dla zastosowania zwolnienia istotne znaczenie ma regulacja art. 15zzzh pkt 1 ustawy COVID-19. W przepisie tym określono, iż wsparcie, o którym mowa m.in. w art. 31zo - zgodne z warunkami zawartymi w Komunikacie Komisji "Tymczasowe ramy środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19" (2020/C 91 I/01) (Dz. Urz. UE C 91I z 20.03.2020, str. 1) stanowi pomoc publiczną mającą na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, krajowy ustawodawca chcąc, aby wymienione w powołanym przepisie instrumenty wsparcia w czasie trwającej epidemii (m.in. zwolnienie od obowiązku opłacania należności z tyt. składek), stanowiące pomoc publiczną w rozumieniu prawa wspólnotowego, nie naruszały postanowień art. 107 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej z 25 marca 1957 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2 ze zm, dalej TFUE), zawarł odesłanie do ww. Komunikatu Komisji Europejskiej. W ten sposób z jednej strony konkretne instrumenty wsparcia w dobie kryzysu wywołanego epidemią COVID-19 wprowadzono do polskiego porządku prawnego mocą przepisu rangi ustawowej, z drugiej - zaznaczono, że odpowiadają one wspólnym dla wszystkich krajów członkowskich UE warunkom przyznawania pomocy publicznej określonym w powołanym Komunikacie Komisji, z trzeciej zaś dookreślono, że wsparcie to - jako dopuszczalna pomoc publiczna - ma na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce. Powyższe znajduje potwierdzenie w treści samego Komunikatu Komisji (UE), którego pkt 2.18 określa, że: "biorąc pod uwagę, że epidemia COVID-19 dotyka wszystkie państwa członkowskie, a wprowadzone przez nie środki ograniczające rozprzestrzenianie epidemii negatywnie wpływają na sytuację przedsiębiorstw, Komisja uważa, że pomoc państwa jest uzasadniona i może zostać uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE przez określony czas w celu zaradzenia niedoborowi płynności wśród przedsiębiorstw oraz zagwarantowania, że zakłócenia spowodowane epidemią COVID-19 nie zagrożą ich rentowności, szczególnie jeśli chodzi o MŚP." Dalej w pkt 2.19 stwierdzono, że: "W niniejszym komunikacie Komisja określa warunki zgodności z rynkiem wewnętrznym, które będzie stosowała w odniesieniu do pomocy przyznanej przez państwa członkowskie na podstawie art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE. Państwa członkowskie muszą zatem wykazać, że środki pomocy państwa zgłoszone Komisji na mocy niniejszego komunikatu są konieczne, odpowiednie i proporcjonalne, aby zaradzić poważnym zaburzeniom w gospodarce danego państwa członkowskiego, oraz że wszystkie warunki określone w niniejszym komunikacie są w całości spełnione." (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 lipca 2021 r., sygn. akt III SA/GL 566/21 i WSA w Gdańsku z dnia 26 października 2021 r., sygn. akt 543/21 – dostępne, podobnie jak pozostałe wyroku przywołane w uzasadnieniu w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Jak wynika z treści art. 15zzzh ustawy COVID-19, przepis ten zawiera podwójne odesłanie. Po pierwsze odsyła do Komunikatu Komisji, który to z kolei wskazując, jakim przedsiębiorstwom pomocy nie można udzielić, odsyła do legalnej definicji pojęcia "przedsiębiorstwa znajdującego się w trudnej sytuacji" zawartej w art. 2 pkt 18 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014. Podkreślić przy tym należy, że Komunikat Komisji w pierwotnym brzmieniu (z 20 marca 2020 r.) w pkt 3.1.22.c. wskazywał, iż pomoc może zostać przyznana przedsiębiorstwu, które nie znajdowało się w trudnej sytuacji (w rozumieniu rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014) w dniu 31 grudnia 2019 r.; może być ona przyznana przedsiębiorstwom, które nie znajdują się w trudnej sytuacji lub przedsiębiorstwom, które nie znajdowały się trudnej sytuacji w dniu 31 grudnia 2019 r., ale które później napotkały trudności lub znalazły się w trudnej sytuacji z powodu epidemii COVID-19. Istotne jest jednak to, że z dniem 29 czerwca 2020 r. Komunikat Komisji w brzmieniu z 20 marca 2020 r. został zmieniony Komunikatem Komisji "Trzecie zmiany w tymczasowych ramach środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19" (2020/C 218/03) (Dz.U.UE.C.2020.218.3) i zgodnie z pkt 15 dodano m.in. pkt 22 ca, w myśl którego w drodze odstępstwa od powyższych przepisów pomoc można przyznać mikroprzedsiębiorstwom i małym przedsiębiorstwom (w rozumieniu załącznika I do ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń grupowych), które w dniu 31 grudnia 2019 r. już znajdowały się w trudnej sytuacji, pod warunkiem że nie są one objęte zbiorowym postępowaniem upadłościowym na podstawie prawa krajowego oraz nie otrzymały pomocy na ratowanie ani pomocy na restrukturyzację. Zatem, organ rozpatrując sprawę ponownie [...] powinien uwzględnić w wydanej decyzji powyższą zmianę, która jak wskazano wyżej weszła w życie 29 czerwca 2020 r. Wskazać w tym miejscu należy, iż wnioski o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek, stosownie do art. 31zp ust. 1 i art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19 wraz z wymaganą dokumentacją rozliczeniową można było składać do dnia 30 czerwca 2020 r. Strona wystąpiła z wnioskiem już 8 maja 2020 r. zaś Organ wydał decyzję jeszcze przed wyżej wskazanym terminem składania wniosków – bowiem wydał ją w pierwszej instancji już [...]. W ocenie Sądu, uwzględnienie nowego stanu prawnego przy ponownym rozpoznawaniu sprawy – wynikającego ze zmiany Komunikatu, było obowiązkiem Zakładu, skoro zmiana ta weszła w życie 29 czerwca 2020 r., zatem przed upływem ostatniego dnia do złożenia wniosku i zgodnie z wprowadzoną zmianą rozszerzono ramy tymczasowe środków pomocy państwa także na mikroprzedsiębiorstwa i małe przedsiębiorstwa, które w dniu 31 grudnia 2019 r. już znajdowały się w trudnej sytuacji, pod warunkiem, że nie są objęte zbiorowym postępowaniem upadłościowym na podstawie prawa krajowego oraz, że nie otrzymały pomocy na ratowanie ani pomocy na restrukturyzację. Zatem, w stanie prawnym obowiązującym od 29 czerwca 2020 r. nie ma znaczenia, czy Strona wnioskująca o udzielenie zwolnienia znajduje się w trudnej sytuacji, czy też nie. Zmiana ta obowiązywała w dacie rozstrzygania sprawy w drugiej instancji i powinna zostać uwzględniona przez ZUS. Sąd podziela przy tym stanowisko sądów administracyjnych wskazujące, że zawarte w art. 15zzzh ustawy COVID-19 odesłanie do ww. Komunikatu Komisji (UE) ma charakter dynamiczny w rozumieniu § 159 w zw. z § 158 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283 ze zm., dalej: rtp), a to oznacza, że jest ono odesłaniem do obowiązujących unormowań w brzmieniu, jakie będą one miały każdorazowo w czasie obowiązywania przepisu odsyłającego. Gdyby bowiem intencją ustawodawcy było zastosowanie w art. 15zzzh ustawy COVID-19 odesłania statycznego, tj. odesłania do innych przepisów jedynie w ich określonej wersji (zgodnie z § 160 rtp), to w przepisie odsyłającym (w tym wypadku - art. 15zzzh ustawy COVID-19) dodałby w nawiasie "w brzmieniu z dnia ....", podając poza datą wejścia w życie przepisów, do których się odsyła, także oznaczenie dziennika urzędowego, w którym zostały ogłoszone te przepisy. Takiego zapisu zaś omawiane odesłanie nie zawiera (por. wyroki: WSA w Poznaniu z 27 maja 2021 r., sygn. akt III SA/Po 489/21; WSA w Gliwicach z 19 lipca 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 566/21 oraz WSA w Gdańsku w wyroku z 25 sierpnia 2021 r., o sygn. akt I SA/Gd 751/21). W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że ZUS dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 15zzzh w zw. z art. 31zo ust. 1 w zw. z art. 31zp ust. 1 pkt 1 ustawy COVID-19 - poprzez nieuwzględnienie aktualnego na dzień 30 czerwca 2020 r. (jako ostatniego dnia na złożenie wniosku o przedmiotowe zwolnienie) brzmienia Komunikatu Komisji (UE) – Tymczasowe ramy środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19, do którego odesłanie zawarto w art. 15zzzh ustawy COVID-19. Naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, bowiem przyczyną odmowy zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r. było stwierdzenie, że Skarżący znajduje się w trudnej sytuacji z uwagi na zadłużenie. W konsekwencji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa, uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę organ względni ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu wyroku i wyda decyzję uwzględniając trzecią zmianę Komunikatu Komisji obowiązującą od 29 czerwca 2020 r. w tymczasowych ramach środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19. Sąd nie orzekał o kosztach, albowiem skarga jest wolna od wpisu sądowego, stosownie do art. 239 § 1 pkt 1 lit.e ppsa.