I SA/Op 495/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Wójta Gminy Lubrza od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 4 czerwca 2025 r., nr SKO.40.1486.2025.ps w przedmiocie zasiłku celowego na remont budynku mieszkalnego uszkodzonego w wyniku powodzi postanawia 1) odrzucić sprzeciw, 2) zwrócić Wójtowi Gminy Lubrza kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu od sprzeciwu. Decyzją z dnia 4 czerwca 2025 r., nr SKO.40.1486.2025.ps, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu (dalej zwane Kolegium lub SKO), po rozpatrzeniu odwołania M. S. (dalej wnioskodawca), uchyliło w całości decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Lubrzy (dalej Kierownik), działającego z upoważnienia Wójta Gminy Lubrza (dalej Wójt lub organ pierwszej instancji), z dnia 27 marca 2025 r., nr OPS.5105.014.2025.V, orzekającą o przyznaniu wnioskodawcy zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie kosztów remontu budynku mieszkalnego uszkodzonego w wyniku powodzi w kwocie 49.253,71 zł, i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), dalej zwanej w skrócie K.p.a. W pouczeniu decyzji wskazano, że stronie niezadowolonej z decyzji przysługuje prawo wniesienia sprzeciwu do Sądu. Od opisanej wyżej decyzji SKO sprzeciw wniósł Kierownik, działający z upoważnienia Wójta, żądając jej uchylenia w całości. Kolegium w odpowiedzi na sprzeciw wniosło o jego odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje. Sprzeciw podlega odrzuceniu. Na podstawie art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm.), dalej zwanej w skrócie P.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 P.p.s.a.). Stosownie do art. 50 § 1 w związku z art. 64b § 1 P.p.s.a. uprawnionym do wniesienia sprzeciwu jest podmiot, który ma w tym interes prawny. Wyjaśnienia wymaga, że kryterium interesu prawnego, uzasadniającego istnienie legitymacji procesowej z art. 50 § 1 w związku z art. 64b § 1 P.p.s.a., ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego sprzeciw a zaskarżonym aktem administracyjnym. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym i w konsekwencji również w postępowaniu sądowoadministracyjnym występuje, gdy dany podmiot potrafi wskazać przepis prawa uprawniający go do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Ze sprzeciwem może więc wystąpić podmiot, który wykaże związek między określonym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a indywidualnym aktem organu administracji publicznej (por. postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 27 listopada 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 822/24, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie natomiast z art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 64b § 1 P.p.s.a. sąd odrzuca sprzeciw, jeżeli z innych przyczyn jego wniesienie jest niedopuszczalne. Regulacja z art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 64b § 1 P.p.s.a. odsyła do tzw. nienazwanych przyczyn niedopuszczalności skargi (sprzeciwu). W orzecznictwie jak i w doktrynie utrwalony jest pogląd, że wniesienie skargi (sprzeciwu) przez nieuprawniony podmiot stanowi przyczynę odrzucenia, jeżeli skarga (sprzeciw) pochodzi od podmiotu, który a limine nie może być skarżącym. Innymi słowy, chodzi tu o taki podmiot, co do którego nie zachodzi potrzeba zbadania, czy posiada on interes prawny we wniesieniu skargi (sprzeciwu), ponieważ i tak w świetle obowiązujących przepisów nie jest on legitymowany do jej wniesienia (tak postanowienie NSA z dnia 18 marca 2025 r., sygn. akt I OSK 190/25). Na gruncie rozpoznawanej sprawy zauważenia wymaga, że sprzeciw od decyzji Kolegium wniósł Wójt Gminy Lubrza, który w sprawie administracyjnej z wniosku M. S. o przyznanie zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie kosztów remontu budynku mieszkalnego, uszkodzonego w wyniku powodzi mającej miejsce na terenie Gminy Lubrza we wrześniu 2024 r., działał jako organ jednostki samorządu terytorialnego w pierwszej instancji. W związku z tym wskazać przyjdzie, że na tle zagadnienia legitymacji skargowej organów jednostek samorządu terytorialnego w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, w której NSA stwierdził, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona, jako osoba prawna, stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kpa przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 K.p.a. Wtedy będzie on niejako bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to w na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma w takim postępowaniu legitymacji procesowej strony, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do NSA ani legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego. W kwestii legitymacji procesowej organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego warto również odwołać się do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15, w której stwierdzono, że powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. Mimo, że teza powyższej uchwały wiąże się z decyzjami odszkodowawczymi za drogi nabyte przez powiaty, w których decyzję w pierwszej instancji wydawał starosta, a skargę do sądu wnosił zarząd powiatu, w ocenie Sądu, jej uzasadnienie należy również bezpośrednio odnieść do sytuacji, gdy skargę (sprzeciw) do sądu administracyjnego wnosi organ jednostki samorządu terytorialnego (w sprawie - Wójt wykonujący zadania z zakresu pomocy społecznej), który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji. W uzasadnieniu powołanej uchwały wyjaśniono, że w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Wypływająca z art. 165 ust. 2 Konstytucji ochrona sądowa samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie wymaga zapewnienia tym jednostkom statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ani też przyznania im prawa do wniesienia skargi na decyzję organu odwoławczego, w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, lecz sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach ze stronami postępowania administracyjnego, o których prawach lub obowiązkach władczo rozstrzygają w pierwszej instancji. W tym miejscu dodać przyjdzie, że powyższe stanowisko zostało potwierdzone także przez Trybunał Konstytucyjny, który na tle art. 50 § 1 oraz art. 33 P.p.s.a. uznał, że pozbawienie jednostki samorządu terytorialnego udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest zgodne z Konstytucją i wskazał jednocześnie, że przepisy Konstytucji nie nakładają obowiązku przyznania jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w sytuacji, w której organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji. W szczególności Trybunał stwierdził, że art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji nie wymaga zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, ale sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów (por. wyrok TK z dnia 29 października 2009 r., sygn. akt K 32/08, OTK-A 2009, nr 9, poz. 139). Uwzględniając powyższe w pełni należy podzielić pogląd NSA, że nie jest dopuszczalna sytuacja, w której ten sam podmiot raz występuje w sprawie jako organ administracji wykonujący swoje władztwo, a raz - jako strona domagająca się ochrony w istocie przed działaniami organu administracji wyższego stopnia. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego. Możliwość odwołania się od decyzji organu pierwszej instancji do organu wyższego stopnia, a następnie możliwość zainicjowania przez obywateli (podmioty prawa) procesu kontroli działań tejże administracji przed sądem administracyjnym jest niczym innym, jak zapewnieniem obywatelom ochrony przed bezprawnym działaniem administracji. Nie może zatem takiej ochrony domagać się podmiot, który w sprawie sam jako organ administracji występował na pierwszym jej etapie. Dopuszczenie do złożenia skargi przez organ I instancji doprowadziłoby do nieakceptowalnej prawnie sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w sprawie: skarżący (organ I instancji) i autor decyzji odwoławczej (organ II instancji), a spór między nimi sprowadzałby się do odmiennego stanowiska co do prawidłowości poszczególnych decyzji (por. cyt. już wyżej postanowienie NSA z dnia 18 marca 2025 r. i powołane tam orzecznictwo). Podkreślenia jeszcze wymaga, że żaden przepis nie przyznaje uprawnienia organowi pierwszej instancji do przekształcenia się w określonej fazie postępowania z organu podejmującego władcze rozstrzygnięcie w podmiot kwestionujący to rozstrzygnięcie poprzez złożenie skargi, czy też sprzeciwu (por. postanowienie NSA z dnia 15 listopada 2024 r., sygn. akt III OSK 2384/24). W niniejszej sprawie bezspornie Wójt Gminy Lubrza przeprowadził postępowanie administracyjne i wydał w dniu 27 marca 2025 r. decyzję rozstrzygającą sprawę administracyjną w pierwszej instancji, realizując przyznane mu ustawowo kompetencje. Wójt nie posiada zatem legitymacji do wniesienia do Sądu sprzeciwu od decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym, dotyczącym uchylenia jego decyzji przez organ wyższego stopnia, jakim jest Kolegium. Z tych też względów sprzeciw należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 64b § 1 P.p.s.a., o czym orzeczono w pkt 1 sentencji postanowienia. Orzeczenie o zwrocie uiszczonego wpisu od sprzeciwu, zawarte w pkt 2 sentencji postanowienia, uzasadnia art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy. Ponadto należy wyjaśnić, stosownie do treści art. 239 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., że strona skarżąca, tak jak w niniejszej sprawie, działanie organu w sprawach z zakresu pomocy i opieki społecznej nie ma obowiązku uiszczania kosztów sądowych.