I SA/Op 524/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Judecki Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur (spr.) Protokolant St. inspektor sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2025 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 28 kwietnia 2025 r., nr IN.7721.6.1.2025.MO w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz skarżącej E. S. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3) zwraca Wojewodzie Opolskiemu kwotę 1,50 zł (jeden złoty pięćdziesiąt groszy) tytułem nienależnej opłaty kancelaryjnej. Przedmiotem skargi wniesionej przez E. S. [dalej: skarżąca, strona, inwestorka] jest decyzja Wojewody Opolskiego [dalej: Wojewoda, organ odwoławczy] z 28 kwietnia 2025 r., nr IN.I.7721.6.1.2025.MO, utrzymująca w mocy decyzję Starosty Namysłowskiego [dalej: Starosta, organ pierwszej instancji] z 4 grudnia 2024 r., nr AB.6743.401.2024.AP, wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku produkcyjnego na budynek usługowy – krematorium w N. przy ul. [...], działka nr a. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Inwestorka zgłosiła Staroście zmianę sposobu użytkowania budynku produkcyjnego na budynek usługowy – krematorium. Jednakże organ pierwszej instancji w decyzji z 4 grudnia 2024 r., wydanej na podstawie art. 71 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2025 r. poz. 418 ze zm.) [dalej: upb], wniósł sprzeciw do przedmiotowego zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, stwierdzając, że zmiana nie jest możliwa, ponieważ spowoduje niedopuszczalne wprowadzenie ograniczeń i uciążliwości dla terenów sąsiednich, a także może przyczynić się do pogorszenia warunków higieniczno-sanitarnych, bezpieczeństwa ludzi i mienia (ze względu na brak podwyższenia wymagań ochrony przeciwpożarowej) oraz pogorszenie stanu środowiska. Starosta wyjaśnił też, że nie wydał postanowienia o nałożeniu na inwestorkę obowiązku uzupełnienia brakujących dokumentów i nieprawidłowości, ponieważ niepotrzebnie przedłużyłoby to postępowanie, lecz nie miałoby wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Nie zgadzając się z powyższą decyzją, strona wniosła odwołanie. Wojewoda przeprowadził, w trybie art. 136 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r. poz. 1691) [dalej: kpa], uzupełniające postępowanie dowodowe. Na wezwanie organu odwoławczego inwestorka odpowiedziała, że przedmiotem zamierzenia jest montaż jednego pieca krematoryjnego o mocy cieplnej 700 kW zasilanego gazem LPG. Ponadto również na wezwanie Wojewody, inwestorka – w celu doprowadzenia do spójności dokumentacji związanej ze zgłoszeniem oraz wyjaśnienia kwestii zabezpieczeń przeciwpożarowych – przedłożyła uaktualniony rzut przyziemia oraz ekspertyzę techniczną rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Następnie organ odwoławczy, decyzją z 28 kwietnia 2025 r., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy, po analizie przedłożonej mu dokumentacji oraz obowiązujących regulacji prawa budowlanego, stwierdził, że wskazana przez Starostę podstawa sprzeciwu jest zasadna. Wojewoda wskazał, że – jak wynika z ekspertyzy przeciwpożarowej – zakres zamierzenia obejmuje nie tylko montaż pieca, ale także m.in. posadowienie trzech podziemnych zbiorników gazu płynnego o pojemności 4.850 dm3 każdy, zasilających piec kremacyjny. W ocenie Wojewody Opolskiego zamierzenie budowlane należy oceniać w sposób całościowy, ponieważ bez powstania źródeł zasilania (zbiorników na gaz płynny) krematorium nie będzie mogło funkcjonować zgodnie z jego przeznaczeniem. Natomiast realizację zamierzenia budowlanego, tj. zmianę sposobu użytkowania budynku produkcyjnego, inwestorka chciałaby przeprowadzić w formie uproszczonej, poprzez zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania. Jednakże do zmiany sposobu użytkowania, o której mowa, konieczny jest nie tylko montaż pieca krematoryjnego (co zostało wskazane w zgłoszeniu), lecz także wykonanie innych robót budowlanych, tj. posadowienie trzech zbiorników podziemnych gazu płynnego. Organ odwoławczy podniósł, że według art. 71 ust. 1 pkt 1 upb, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę – rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę. Z tego powodu, w ocenie Wojewody, planowana przez inwestorkę zmiana sposobu użytkowania budynku wymaga wykonania robót budowlanych, a więc też uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Zdaniem Wojewody utrzymanie w mocy decyzji Starosty wnoszącej sprzeciw do zgłoszenia było zasadne z dwóch powodów: 1) zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego budynku wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, 2) dokonanie zmiany sposobu użytkowania może jednocześnie spowodować niedopuszczalne wprowadzenie ograniczeń i uciążliwości dla terenów sąsiednich. Opisaną wyżej decyzję zakwestionowała w całości strona, wnosząc skargę do Sądu, w której żądała uchylenia w całości zaskarżonej decyzji i odmiennego rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, ewentualnie – uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Skarżąca podniosła zarzuty: 1) naruszenia art. 11 kpa, polegającego na niewyczerpującym odniesieniu się w uzasadnieniu do całości zebranego materiału dowodowego oraz do zarzutów podnoszonych przez stronę w toku postępowania; 2) naruszenia art. 7 w związku z art. 80 kpa, poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz jego dowolną i wybiórczą ocenę, wyrażającą się w szczególności w niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego i prawnego, poprzez uznanie za prawidłowe twierdzenia organu I instancji, jak również niewskazanie konkretnie, na czym mają polegać wspomniane ograniczenia i uciążliwości dla terenów sąsiednich; 3) naruszenia art. 71 ust. 5 pkt 3 upb wyrażającego się w nieprawidłowym przyjęciu, iż przedmiotowa zmiana sposobu użytkowania, ze względu na możliwość spowodowania niedopuszczalnego wprowadzenia ograniczeń i uciążliwości na terenach sąsiednich, jest niemożliwa, w sytuacji, gdy teren – na którym znajduje się budynek przemysłowy (hala) – znajduje się zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego na terenie oznaczonym [...], czyli teren zabudowy usługowo-produkcyjnej, a ponadto Burmistrz Namysłowa wydał zaświadczenie, w którym stwierdził, iż zmiana sposobu użytkowania budynku produkcyjnego na budynek usługowy – krematorium jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla działki nr a, a przy tym tereny znajdujące w sąsiedztwie są również terenami zabudowy usługowo-przemysłowej – niedopuszczającej zabudowy mieszkaniowej zarówno jedno, jak i wielorodzinnej; 4) naruszenia art. 71 ust. 5 pkt 3 upb, wyrażającego się w nieprawidłowym przyjęciu, iż przedmiotowa zmiana sposobu użytkowania ze względu na możliwość spowodowania niedopuszczalnego wprowadzenia ograniczeń i uciążliwości na terenach sąsiednich jest niemożliwa, w sytuacji, gdy tereny bezpośrednio sąsiadujące z działką nr a, a to: a) działka nr b – stanowi teren niezabudowany, na którym wykonywana jest działalność związana ze skupem starych lub rozbitych pojazdów i ich rozbiórką, b) działki nr c, d, e – stanowią tereny, należące do jednego właściciela, na których przez najemców działek wykonywana jest działalność związana z rozbiórką używanych samochodów osobowych i sprzedaż części, a przedmiotowe tereny służą w szczególności jako tereny do: gromadzenia różnego rodzaju kruszyw, tj. kamienia, ziemi itp., parkowania sprzętu budowlanego, jak pojazdy ciężarowe, wywrotki, koparki, pojazdy typu TIR, inny sprzęt budowlany, a także do przechowywania wieloletnich, niesprawnych pojazdów służących do wyszukiwania złóż gazu, natomiast za działkami (pkt 4 lit. a-b) znajdują się pola uprawne lub nieużytki rolne, a najbliższe tereny przeznaczone do zabudowy mieszkaniowej są oddalone od przedmiotowej hali o około 500 metrów; 5) naruszenia art. 71 ust. 5 pkt 3 upb, wyrażającego się w nieprawidłowym przyjęciu, iż zmiana sposobu użytkowania, ze względu na możliwość spowodowania niedopuszczalnego wprowadzenia ograniczeń i uciążliwości na terenach sąsiednich, jest niemożliwa, w sytuacji, gdy działka nr a, na której ma powstać krematorium, znajduje się na obrzeżach miasta w specjalnej strefie przemysłowo-usługowej, a przedłożone przez skarżącą dokumenty jednoznacznie wskazują na brak przeciwwskazań do wprowadzenia przedmiotowej zmiany sposobu użytkowania nieruchomości; 6) naruszenia art. 71 ust. 5 pkt 3 upb, wyrażającego się w nieprawidłowym przyjęciu, iż zmiana sposobu użytkowania, ze względu na możliwość spowodowania niedopuszczalnego wprowadzenia ograniczeń i uciążliwości na terenach sąsiednich, jest niemożliwa, inwestor nie przedłożył bowiem aktualnych bądź dokładnych danych ewidencyjnych dotyczących granic działek ewidencyjnych, co prowadzi do ryzyka powstania przedmiotowych zbiorników na gaz płynny w odległości mniejszej aniżeli wymagana stosownymi przepisami, w sytuacji, gdy przedłożona przez inwestora ekspertyza w zakresie zabezpieczeń przeciwpożarowych sporządzona przez biegłego rzeczoznawcę zawierała projekt posadowienia zbiorników gazowych na działce nr a wraz ze wszystkimi niezbędnymi rozmiarami i odległościami od granic działki i wszelkich zabudowań. Skarżąca argumentowała w uzasadnieniu, że w złożyła w Starostwie Powiatowym wniosek o wydanie pozwolenia na budowę zbiorników gazu. Biegły rzeczoznawca sporządził opinię, która jednoznacznie wykazała, że posadowione zbiorniki będą spełniać wszystkie wymagania narzucone przepisami prawa i nie będą stwarzać żadnego zagrożenia dla obiektu krematorium, czy też terenów sąsiednich. Dalej strona podniosła, że organ odwoławczy nie wskazał też konkretnie, na czym mają polegać ograniczenia i uciążliwości dla terenów sąsiednich. Jednakże zważając, że Wojewoda w tym zakresie podtrzymał stanowisko Starosty, należy przyjąć, że podziela również wskazane przez niego powody. Odnosząc się do tych konkluzji, inwestorka wskazała, że hala przez ostatnie trzy lata była intensywnie wykorzystywana, co wiązało się z ruchem pojazdów przewożących wielotonowe ładunki, a po zmianie sposobu użytkowania obciążenie ruchem pojazdów będzie znacznie niższe. Ponadto stronie przysługuje służebność przejazdu, pozwalająca na swobodny dojazd do hali. Inwestycja planowana przez skarżącą nie zakłóci funkcji terenu przewidzianej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jak również nie może być uznana za realizację usług uciążliwych. Zmiana sposobu użytkowania hali o charakterze przemysłowym na funkcję usługową – krematorium zdaniem organów może powodować emisję do środowiska zanieczyszczeń szkodliwych dla społeczeństwa, przy czym jednak polskim systemie prawnym brak jest tzw. standardów emisyjnych i standardów jakości środowiska odnoszących się do wytwarzanych przez piec kremacyjny i emitowanych do środowiska substancji. Krematorium – jak większość przedsiębiorstw – oddziałuje na środowisko, jednakże zdaniem skarżącej bezpodstawne jest uzasadnianie odmowy zmiany sposobu użytkowania hali z przemysłowej na usługową – krematorium wyłącznie z uwagi na ww. czynnik. Wniesiona przez Wojewodę odpowiedź na skargę została pozostawiona bez rozpoznania postanowieniem Sądu z 24 września 2025 r. Na rozprawie przed Sądem pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę i wnioski w niej zawarte. Akcentował, że zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznaczają sporną działkę jako umożliwiającą prowadzenie działalności przemysłowej i usługowej, a sporna inwestycja nie oddziałuje na inne tereny w tym obszarze, gdyż jest to teren, na którym prowadzona jest działalność gospodarczo-przemysłowa. Pełnomocnik organu wnosił o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w odpowiedzi na skargę oraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skarżąca oświadczyła na rozprawie, że od początku miał być jeden piec i zgłoszeniem objęty był jeden piec, a sposób zasilania po złożeniu wniosku uległ zmianie, z uwagi na przebiegającą przez działkę drogę, która jest własnością innego podmiotu, który nie wyraził zgody na sytuowanie przyłącza gazowego. Odnośnie do użytkowania tej działki (drogi) strona ma służebność przechodu i przewozu. Stąd też w postępowaniu przed Wojewodą pojawiły się zbiorniki. Nie modyfikowano wniosku związku ze zmianą zasilania pieca. Strona nie składała też nowego wniosku o zmianę sposobu użytkowania działki. Skarżąca wskazała, że po wydaniu zaskarżonej decyzji złożony został w organie wniosek o wydanie pozwolenia na budowę zbiorników gazu wraz z przyłączem gazowym do budynku i instalacją gazową wewnątrz budynku, lecz bez pieca. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na decyzje administracyjne, o czym stanowi art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) [dalej: ppsa]. Na podstawie art. 145 § 1 ppsa, sąd uwzględniając skargę na decyzję: 1) uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak, co do zasady, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Zarazem, jak stanowi art. 133 § 1 ppsa, sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy, na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest, zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 795/07). Sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czyli weryfikuje czy jest on zgodny z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, lecz ocenia zgodność z przepisami prawa decyzji, postanowień i innych aktów podejmowanych przez organy administracji publicznej. Badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Sąd administracyjny nie rozstrzyga o uprawnieniach, czy też obowiązkach, a jedynie może uchylić zaskarżony akt lub czynność, lub stwierdzić ich nieważność w przypadkach wskazanych w ustawie. W konsekwencji sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego, zasadami ekonomiki obrotu gospodarczego, czy uznawanymi społecznie normami pozaprawnymi, ale w zakresie dokonywanej kontroli zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji – orzekając w sprawie – nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu w sprawie nie wystąpiły okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji albo wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją. Nie żądała też tego strona. Odnosząc się do zakresu swej kognicji, Sąd wyjaśnia, że badając legalność zaskarżonej decyzji, Sąd nie jest równocześnie uprawniony do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej co do jej istoty, ponieważ kompetencje do merytorycznego załatwienia sprawy z wniosku skarżącego przysługują Staroście i Wojewodzie, a nie – Sądowi. Z tego powodu Sąd nie był władny, nawet po uwzględnieniu skargi, do wydania wyroku o zmianie zaskarżonej decyzji. Materialnoprawną podstawę orzekania w sprawie stanowią przepisy upb. Zgodnie z nimi przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: 2) podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń; 3) podjęcie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zaliczanej do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (art. 71 ust. 1 upb). Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 71 ust. 2 upb). Zgłoszenia, o którym mowa w art. 71 ust. 2 upb, należy dokonać przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zmiana sposobu użytkowania może nastąpić, jeżeli w terminie 30 dni, od dnia doręczenia zgłoszenia, organ administracji architektoniczno-budowlanej, nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji i nie później niż po upływie 2 lat od doręczenia zgłoszenia (art. 71 ust. 4 upb). Organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części: 1) wymaga wykonania robót budowlanych, objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę; 2) narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innych aktów prawa miejscowego albo decyzji o warunkach budowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 3) może spowodować niedopuszczalne: a) zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, b) pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków, c) pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych, d) wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich (art. 71 ust. 5 upb). Jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych: 1) objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę – rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę; 2) objętych obowiązkiem zgłoszenia – do zgłoszenia, o którym mowa w art. 71 ust. 2 upb, stosuje się odpowiednio przepisy art. 30 ust. 2-3 upb (określające zakres danych zawartych w zgłoszeniu oraz wymagane załączniki i uzgodnienia). Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymagającą zgody właściwego organu, należy rozumieć przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, a także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki określone w art. 71 ust. 1 upb (wyrok NSA z 29 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 501/25). Dla uznania, że doszło do zamiany sposobu użytkowania obiektu, wystarczające jest ustalenie, że nowy charakter prowadzonej w nim działalności wymaga spełnienia w obiekcie warunków zastrzeżonych prawem dla tego typu działalności np. przeciwpożarowych, higieniczno-sanitarnych, pracy (wyrok WSA we Wrocławiu z 21 stycznia 2025 r., sygn. akt II SA/Wr 669/24). Zmiana użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wiążąca się z wykonaniem robót budowlanych, wymagających uzyskania pozwolenia na budowę, możliwa jest do zrealizowania wyłącznie w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę (wyrok NSA z 18 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 418/24). Złożenie odwołania od decyzji o sprzeciwie nie powoduje przedłużenia materialnoprawnego terminu do wydania decyzji w tym przedmiocie. W konsekwencji organ odwoławczy nie może, na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchylić decyzji o wniesieniu sprzeciwu i przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, w sytuacji, gdy upłynął termin do wniesienia sprzeciwu. W takim przypadku organ powinien ograniczyć się do rozstrzygnięcia o utrzymaniu decyzji o sprzeciwie w mocy lub uchyleniu takiej decyzji i umorzeniu postępowania (wyroki NSA: z 6 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 307/08; z 21 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 724/08; z 26 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1674/08, z 11 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2289/15). Z analogicznych powodów organ odwoławczy nie może, po upływie terminu do wniesienia sprzeciwu, uchylić decyzji organu pierwszej instancji i orzec w sprawie co do istoty, skoro kompetencja organów do wniesienia sprzeciwu wygasła (wyrok WSA w Szczecinie z 15 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 879/18). Jednak żaden przepis procedury administracyjnej odnoszący się do działalności organu w postępowaniu odwoławczym, w tym przy rozpoznaniu odwołania od decyzji o wniesieniu sprzeciwu, nie wyłącza przeprowadzenia uzupełniającego postępowania z art. 136 kpa. Wyniki tego postępowania w następstwie poczynionych ustaleń wpływają jedynie na rodzaj decyzji, którą może podjąć organ odwoławczy, uwzględniając treść art. 71 ust. 4 upb (wyrok NSA z 28 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2367/19). Z istoty zasady dwuinstancyjności postępowania wynika obowiązek organu odwoławczego ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, którą uprzednio zajmował się organ I instancji. Organ drugiej instancji nie może więc poprzestać wyłącznie na kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej. Organ odwoławczy orzekając, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, w sprawie z odwołania od sprzeciwu, zachowując zasadę dwuinstancyjności postępowania, może dokonać własnej oceny materiału dowodowego, lecz musi zachowywać tożsamość podmiotową i przedmiotową sprawy oraz podstawę prawną kontrolowanego rozstrzygnięcia (wyrok NSA z 19 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 941/18). Organ odwoławczy nie może zatem legalnie zmienić podstawy prawnej sprzeciwu. Rozstrzygnięcie takie zapadłe po terminie materialnoprawnym z art. 71 ust. 4 upb byłoby niedopuszczalne, jak również zmieniałoby istotę orzeczenia. Poza sporem w sprawie pozostaje okoliczność, że inwestorka zgłosiła zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego z budynku produkcyjnego na budynek usługowy – krematorium, a taka zmiana wyczerpuje przesłanki z art. 71 ust. 1 upb. W zgłoszeniu strona nie wskazała, żeby zmiana związana była z koniecznością wykonania robót budowalnych. Organ pierwszej instancji zaznaczył w uzasadnieniu swej decyzji, że wpłynęło do niego w dniu 22 października 2024 r. zgłoszenie strony obejmujące budowę instalacji gazowej zasilającej piec kremacyjny. Zgłoszenie to nie zostało jednak przyjęte ze względu na jego nieuzupełnienie. We wniesionym sprzeciwie Starosta poddał analizie zmianę sposobu użytkowania hali i doszedł do wniosku, że nie jest ona dopuszczalna ze względu na zaistnienie ograniczeń i uciążliwości dla terenów sąsiednich, a także może przyczynić się do pogorszenia warunków higieniczno-sanitarnych, bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz pogorszenie stanu środowiska. Natomiast organ odwoławczy stwierdził ponadto, że zmiana sposobu użytkowania budynku wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, polegających na budowie trzech podziemnych zbiorników gazu płynnego o pojemności 4.850 dm3 każdy, zasilających piec kremacyjny. Jak wynika z powyższego, organ pierwszej instancji wskazał na przesłanki sprzeciwu z art. 71 ust. 5 pkt 3 upb, powołując się na zagrożenia, które niesie ze sobą użytkowanie pieca do spopielania zwłok. Natomiast organ odwoławczy, oprócz powyższych przesłanek sprzeciwu, wyeksponował okoliczności faktyczne i prawne pominięte przez Starostę, a związane z koniecznością budowy zbiorników na gaz, stwierdzając istnienie przesłanki sprzeciwu z art. 71 ust. 5 pkt 1 upb. W takim stanie sprawy Sąd stwierdził, że Wojewoda, powołując w uzasadnieniu swej decyzji (pominięte przez organ pierwszej instancji) doniosłe prawnie okoliczności faktyczne i odpowiadającą im normę prawną wynikającą z art. 71 ust. 5 pkt 1 upb, wykroczył poza zakres rozpoznania sprawy z odwołania od sprzeciwu. Organ odwoławczy podniósł bowiem spełnienie przesłanki sprzeciwu, która nie była przedmiotem analizy w decyzji Starosty. Tym samym Wojewoda, rozstrzygając sprawę jako organ drugiej instancji, w aspekcie procesowym – wydał decyzję na niekorzyść strony wnoszącej odwołanie (art. 139 kpa), a w aspekcie materialnoprawnym rozszerzył podstawy sprzeciwu, mimo że upłynął już termin 30 dni, liczony od dnia dokonania zgłoszenia, zakreślony dla organu administracji architektoniczno-budowlanej uprawnionego do wniesienia sprzeciwu (art. 71 ust. 4 upb). Organ odwoławczy zobowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2 kpa. W przypadku ponownego rozpatrywania sprawy organ odwoławczy powinien skorzystać z przysługujących kompetencji władczych, zważając jednak na to, że konstrukcja sprzeciwu z art. 71 ust. 4 upb ogranicza zakres rozpatrzenia sprawy do zweryfikowania, czy wniesiony przez Starostę sprzeciw znajduje podstawy w przywołanych przez niego okolicznościach faktycznych i uwarunkowaniach prawnych. Odnajdywanie przez Wojewodę dodatkowych podstaw faktycznych i prawnych sprzeciwu, jeżeli upłynął wzmiankowany wyżej termin 30 dni, nie znajduje umocowania prawnego (art. 153 ppsa), co skutkowało uchyleniem przez Sąd decyzji organu odwoławczego. W toku ewentualnego ponownego rozpatrzenia sprawy organ odwoławczy powinien powstrzymać się od "rozszerzania" podstaw faktycznych i prawnych sprzeciwu wniesionego przez Starostę (art. 153 ppsa). Odnosząc się do decyzji organu pierwszej instancji, Sąd wyjaśnia, że zgodnie z załącznikiem do upb do kategorii X obiektów budowlanych zostały zaliczone budynki kultu religijnego oraz domy pogrzebowe i krematoria. Natomiast piec kremacyjny należy zaliczyć do pieców przemysłowych, tj. urządzeń służących do przeprowadzania procesów technologicznych, które zachodzą w wysokich temperaturach, uzyskiwanych przez spalanie paliw. Organ pierwszej instancji, analizując zgłoszenie inwestorki, ogólnie powołał się na wzmiankowane już wyżej potencjalne ograniczenia i uciążliwości dotyczące gruntów sąsiednich, zagrożenia dla ludzi i mienia, a także możliwe pogorszenie stanu środowiska. Starosta tych spostrzeżeń natury ogólnej w żaden sposób nie odniósł natomiast do rzeczywistych cech i parametrów użytkowych istotnego w sprawie pieca, którego montaż planuje strona. Z tego powodu wniesienie sprzeciwu było przedwczesne. W stanie rozpoznanej sprawy opis technologiczny procesu kremacji, charakterystyka i sposób działania urządzeń służących do kremacji zwłok oraz wyposażenie obiektu, które ma związek z procesem kremacji, mają zasadnicze znaczenie dla oceny działalności, która mogłaby być prowadzona w budynku krematorium oraz jej oddziaływania na zdrowie ludzi i na środowisko. Organy nie przedstawiły też analizy przepisów, które mogłyby być rzeczywistą podstawą ograniczeń w zagospodarowaniu i wykorzystywaniu nieruchomości sąsiednich, związanych z tym, że w ich sąsiedztwie powstał obiekt, w którym systematycznie przeprowadza się kremację zwłok w specjalnie do tego przeznaczonym piecu emitującym jakiegoś (nieustalonego w sprawie) rodzaju zanieczyszczenia do atmosfery. Organy nie poddały analizie specyficznych uwarunkowań procesu kremacji oraz działania urządzeń do tego służących i ich oddziaływania na otoczenie. Nie ustalono bowiem danych technicznych pieca kremacyjnego, ilości godzin jego pracy, wielkości emisji gazów do powietrza oraz rodzaju substancji uwalniających się podczas spalania zwłok wraz z ubraniami i trumnami (wyrok NSA z 19 czerwca 2024 r., sygn. akt II OSK 2438/21). Nie dokonano więc zasadniczych ustaleń, które pozwalałyby ocenić, czy wniesienie sprzeciwu jest konieczne i uzasadnione. W przypadku ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy Starosta powinien umotywować sprzeciw, powołując konkretne okoliczności faktyczne wypełniające przesłanki jego wniesienia (art. 153 ppsa). Sąd podziela natomiast stanowisko Starosty, że wymagania przeciwpożarowe zapisane w § 220 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm.) [dalej: warunki techniczne], przewidziane dla kotłowni znajdują zastosowanie do pomieszczenia, w którym znajduje się piec kremacyjny. Wymagania te należy odczytywać nie przez pryzmat terminu "kotłownia" rozumianego potocznie, ale przez pryzmat sposobu działania urządzenia, jego mocy cieplnej i funkcji. Oczywiste jest, że "kotłownia" w potocznym rozumieniu służy do produkcji ciepła, jednakże istotą § 220 warunków technicznych jest zabezpieczenie otoczenia w warunkach funkcjonowania w określonym pomieszczeniu (kotłowni) urządzenia pracującego jak kocioł, wytwarzającego ciepło niezależnie od tego, czemu to ciepło służy (czy ogrzaniu, czy też nie służy ogrzaniu). Inna interpretacja powodowałaby, że jakiekolwiek urządzenie o określonej mocy cieplnej, nawet znacznej, którego praca jest do kotła podobna, wytwarzającego nadto ciepło, nie podlegałoby reglamentacji § 220 warunków technicznych tylko dlatego, że wytwarzane ciepło nie służy ogrzaniu. Zauważyć również należy, że piec kremacyjny (jak podniosła strona – najnowszej generacji, oparty o nowoczesne rozwiązania konstrukcyjne wraz z efektywnym sterowaniem cyfrowym dbającym o najwyższe standardy środowiskowe), niezależnie od tego, czy wytwarzane przez piec kremacyjny ciepło służy ogrzewaniu budynku krematorium, czy jest wykorzystywane na potrzeby samego pieca, jest urządzeniem o określonej mocy cieplnej (jak podała strona 700 kW) produkującym ciepło jak kotłownia, o której mowa w § 220 warunków technicznych. Zatem ma do niego zastosowanie wymieniony przepis (wyrok WSA w Białymstoku z 28 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 623/18). Nadmienić jednak należy, że skarżąca przedłożyła Wojewodzie ekspertyzę techniczną rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, w której zawarto konkluzję, że analizowany budynek, po zmianie sposobu użytkowania na budynek usługowy, będzie w pełni spełniał określone przepisami wymagania dotyczące bezpieczeństwa pożarowego. Ekspertyza ta powinna podlegać ocenie w aspekcie dopuszczalności zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. W toku ponownie prowadzonego postępowania organy powinny ponadto rozważyć, czy montaż pieca kremacyjnego wiąże się z wykonaniem robót budowlanych zmieniających dotychczasowy sposób użytkowania obiektu z budynku produkcyjnego na budynek krematorium (art. 153 ppsa). Sąd podziela natomiast stanowisko, że na przeszkodzie do zmiany sposobu użytkowania istotnej w sprawie hali nie stoją przepisy uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w N. z dnia 2 listopada 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta N. Działka inwestycyjna znajduje się bowiem na terenie [...] – teren zabudowy usługowo-produkcyjnej. Funkcję usługową należy rozumieć jako obiekty, budynki i lokale użytkowe przeznaczone na potrzeby handlu, gastronomii, usług (jak: usługi biurowe i konferencyjne, usługi związane z działalnością twórczą i projektową, usługi związane z obsługą firm, usługi finansowe, usługi rzemiosła), drobnej produkcji typu piekarnia, cukiernia, kultury, nauki, administracji oraz innych podobnych funkcji, a także obiekty i urządzenia budowlane związane z tą zabudową. Funkcję produkcyjną należy rozumieć jako obiekty produkcyjne, budynki przemysłowe, w tym maszynownie, składy i magazyny oraz obiekty i urządzenia budowlane związane z tą zabudową. Nie określono proporcji pomiędzy funkcją usługową i produkcyjną na działce budowlanej. Dopuszczono łączenie funkcji usługowej i produkcyjnej w tym samym budynku. Okoliczność zgodności zmiany sposobu użytkowania z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie budziła sporu. Zdaniem Sądu, istotne dla inwestorki zagadnienie budowy zbiorników na gaz, ze względu na sposób sformułowania zakwestionowanego przez Starostę zgłoszenia, to jest wskazanie, że zmiana sposobu użytkowania obiektu nie wymaga robót budowlanych, a także ze względu na to, że konieczność wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę nie była podstawą wniesionego sprzeciwu (art. 71 ust. 5 pkt 1 upb), uchyla się od oceny, którą mógłby przeprowadzić sąd administracyjny rozpatrujący skargę na decyzję w przedmiocie sprzeciwu, problem ten pozostaje bowiem poza granicami sprawy (art. 134 ppsa). Z takiego też powodu poza granicami sprawy niniejszej pozostaje zagadnienie, czy skarżąca dokonała rozdzielenia jednego zamierzenia inwestycyjnego na dwa etapy w celu zastosowania uproszczonej procedury zgłoszenia. Okoliczności powyższe mogły być przedmiotem rozważań Starosty, czego jednak nie uczyniono, co nie wyklucza przeprowadzenia analizy w tym zakresie w toku ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ pierwszej instancji. Z tych przyczyn Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c. ppsa, rozstrzygnął jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania w punkcie 2 sentencji wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa, uwzględniając uiszczony przez stronę wpis w kwocie 500 zł oraz stawkę za czynności adwokata w kwocie 480 zł. Opłatę kancelaryjną w kwocie 1,5 zł za wydruk odpowiedzi na skargę, uiszczoną po terminie, Sąd – w punkcie 3 sentencji wyroku – zwrócił Wojewodzie na podstawie art. 225 ppsa.