I SA/Op 526/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Łozowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Gerard Czech Sędzia WSA Beata Kozicka Protokolant Referent stażysta Grażyna Sułkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2022 r. sprawy ze skargi A Spółki Jawnej w O. na informację [...] Centrum Rozwoju Gospodarki z dnia [...]., nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny projektu oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej do tut. Sądu przez A Sp.j. z siedzibą w O. (dalej określanej jako: strona, skarżąca, Spółka) jest wydana przez [...] Centrum Rozwoju Gospodarki, działające w imieniu Województwa O., informacja z [...] nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie projektu "Przyznawanie grantów na kapitał obrotowy – [...] dla mikro i małych przedsiębiorstw w ramach RPO WO 2014-2020" . Jak wynika z akt sprawy, Spółka 7 października 2020 r. zwróciła się z wnioskiem o udzielenie jej pomocy w formie grantu na kapitał obrotowy w ramach projektu pn.: "Przyznawanie grantów na kapitał obrotowy - wsparcie utrzymania działalności w sytuacji nagłego niedoboru lub braku płynności mikro i małych przedsiębiorstw w ramach RPO WO 2014-2020" o numerze: [...]. Pismem z 18 listopada 2020 r. Województwo O., w imieniu którego działało w tym zakresie [...] Centrum Rozwoju Gospodarki (dalej jako "[...]CRG"), stwierdzając oczywiste omyłki i błędy w zakresie załącznika nr 5 do wniosku, wezwało Spółkę do wykazania powiązania z firmami tam wymienionymi (w tym ze spółką B Sp.j. z/s w O.) oraz do przedłożenia odpowiednio: sprawozdań finansowych za lata 2018 i 2019 lub zeznań PIT za tożsame lata, a także wskazania prawidłowej wartości FTE oraz przedstawienia formularza informacji przedstawianych przy ubieganiu się o pomoc rekompensującą negatywne konsekwencje ekonomiczne z powodu COVID - w terminie 3 dni od daty otrzymania tego wezwania. W dniu 23 listopada 2020 r. skarżąca złożyła wyjaśnienia, wskazując, że spółki objęte wezwaniem nie są przedsiębiorstwami powiązanymi, ponieważ nie prowadzą one działalności na tym samym rynku lub rynkach pokrewnych zarówno co do produktu, jak i usługi. Spółki te nie korzystają także wzajemnie ze swoich zarobków finansowych i majątkowych, nie posługują się tożsamymi oznaczeniami indywidualizującymi podmioty w obrocie, nie funkcjonują pod tym samym adresem, nie posiadają tożsamej kadry pracowniczej, nie posiadają wspólnej strategii rozwoju ani tożsamych kanałów dystrybucji, nie posiadają tożsamej ani nawet zbliżonej strategii marketingowej, nie występują wspólnie w postępowaniach o udzielenia zamówień, nie posiadają żadnej umowy o współpracy. Tym samym spółki te nie funkcjonują na rynku jako jedna jednostka gospodarcza. Nadto wszystkie wymienione przedsiębiorstwa w latach 2018 i 2019 nie generowały przychodów, nie były aktywne na rynku, a obecnie są w trakcie likwidacji. Żadna z tych spółek nie uzyskała nie uzyskała także pomocy publicznej rekompensującej negatywne konsekwencje ekonomiczne z powodu epidemii COVID -19. Jednocześnie Spółka wyjaśniła rozbieżności w wartości FTE z uwagi na zatrudnienie A. L. Pismem z [...] nr [...] poinformował skarżącą o negatywnej ocenie złożonego wniosku, z uwagi na niedołączenie do wniosku skorygowanego oświadczenia weryfikującego status przedsiębiorcy stanowiącego załącznik nr 5 do wniosku o grant, uwzględniającego powiązanie przedsiębiorcy T. S. ze spółką B Sp.j. oraz brak formularzy przedstawianych przy ubieganiu się o pomoc rekompensującą negatywne konsekwencje ekonomiczne COVID- 19 do przedsiębiorstw powiązanych. W piśmie tym wskazano również, że do wniosku nie dołączono wymaganych Regulaminem załączników, nadto brak było wskazania dokładnych wartości otrzymanej pomocy, daty przekazania otrzymanej pomocy, rodzaju i formy otrzymanej pomocy, nazwy i adresu podmiotu udzielającego pomocy w Formularzu informacji przedstawianych przy ubieganiu się pomoc rekompensującą negatywne konsekwencje ekonomiczne z powodu COVID -19 dla przedsiębiorców oraz firm powiązanych. Po rozpatrzeniu wniesionego przez Spółkę odwołania od negatywnej oceny jej wniosku - w którym strona zarzuciła m.in., iż nie posiada większościowych udziałów w spółkach z o.o. objętych wezwaniem, a spółki objęte wezwaniem, pomimo powiązań osobowych, nie współdziałają ze sobą – [...]RCG wskazaną na wstępie informacją z [...] podtrzymało stanowisko wyrażone w piśmie z [...], że do wniosku nie przedłożono kompletu dokumentów, a mianowicie wymaganego Regulaminem załącznika - skorygowanego Oświadczenia weryfikującego status przedsiębiorcy, stanowiącego załącznik nr 5 do wniosku o grant. W uzasadnieniu powyższej informacji organ wskazał, że zgodnie z § 5 pkt 12 ppkt 5 Regulaminu rekrutacji i udzielania wsparcia projektu "Przyznawanie grantów na kapitał obrotowy - wsparcie utrzymania działalności w sytuacji nagłego niedoboru lub braku płynności mikro i małych przedsiębiorstw w ramach RPO WO 2014-2020, [...]" do złożonego poprzez platformę ePUAP wniosku o dofinansowanie dla MMP COVID-19 wnioskodawca musi dosłać, zgodnie z procedurą opisaną w ust. 6 lub 8, następujące załączniki dotyczące przedsiębiorstwa, dla którego składany jest wniosek: 1) oświadczenie weryfikujące status przedsiębiorcy stanowiące załącznik nr 5 do Wniosku o grant (...) Z kolei w § 5 pkt 14 Regulaminu przewidziano, że "Nieprzesłanie któregokolwiek z wymienionych powyżej załączników zgodnie z procedurą opisaną w ust. 6 lub 8 skutkować będzie odrzuceniem wniosku o grant bez możliwości uzupełnienia lub poprawy". Wobec powyższego organ stwierdził, iż brak przedłożenia dokumentów dotyczących podmiotów powiązanych (przyjmując jako przesłankę fakt, iż "podmioty te nie prowadzą działalności na tym samym rynku lub rynkach pokrewnych zarówno co do produktu jak i usługi w stosunku do A sp.j. A. S., T. S.") stanowi naruszenie zapisów Regulaminu rekrutacji i udzielania wsparcia projektu "Przyznawanie grantów na kapitał obrotowy - wsparcie utrzymania działalności w sytuacji nagłego niedoboru lub braku płynności mikro i małych przedsiębiorstw w ramach RPO WO 2014-2020, [...]". W rezultacie, za bezzasadne organ uznał wniesione odwołanie. Zauważył przy tym, że odwołanie to nie spełnia także wymogów formalnych określonych w § 8 ust. 2 pkt 4 Regulaminu rekrutacji i udzielania wsparcia, gdyż nie zawiera wskazania kryteriów wyboru projektów, z których ocena MMP się nie zgadza, wraz z uzasadnieniem. Z kolei uzupełnienie odwołania, o którym mowa w ust. 3, może nastąpić wyłącznie w odniesieniu do wymogów formalnych, o których mowa w ust. 2 pkt. 1-3 i 6. Regulaminu. Strona zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, podnosząc zarzuty naruszenia: 1. przepisów postępowania, mające niewątpliwie istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a. art. 60 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r. poz. 818 ze zm., dalej: ustawa wdrożeniowa) poprzez sporządzenie i podpisanie wszystkich dokumentów w toku rozpatrywania wniosku oraz protestu skarżącej przez D. M., podczas gdy osoba ta była wyłączona z mocy prawa od rozpatrywania wniesionego protestu, b. art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez przeprowadzenie oceny projektu skarżącej w sposób naruszający ustanowione tam zasady, 2. przepisów prawa materialnego, a to: a. art. 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Komisji WE nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (dalej: "Załącznik Rozporządzenia") w zw. z art. 21 § 1 k.s.h. poprzez wadliwą wykładnię tego przepisu prowadzącą do ustalenia, iż wspólnicy spółki jawnej są przedsiębiorstwem w rozumieniu naruszonego przepisu, podczas gdy przedsiębiorstwem tym jest skarżąca jako spółka prawa handlowego, b. art. 3 ust. 3 Załącznika Rozporządzenia poprzez wadliwą wykładnię tego przepisu prowadzącą do ustalenia, iż skarżąca jest przedsiębiorstwem powiązanym z innymi spółkami, w których wspólnikami są wspólnicy skarżącej. Wobec powyższego, strona wniosła o stwierdzenie, iż ocena projektu została dokonana w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik dokonanej oceny oraz wydane rozstrzygnięcie, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Operatora jak i zasądzenie od Operatora na rzecz skarżącej zwrotu kosztów procesu według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego w stawce minimalnej według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 23 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Op 115/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi strony – stwierdził, że rozpatrzenie protestu zostało przeprowadzone w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez [...] Centrum Rozwoju Gospodarki. W uzasadnieniu Sąd przypomniał, że nabór wniosków w ramach projektu "Przyznawanie grantów na kapitał obrotowy-wsparcie utrzymania działalności w sytuacji nagłego niedoboru lub braku płynności mikro i małych przedsiębiorstw w ramach RPO WO 2014-2020 [...]", realizowanego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa O. na lata 2014-2020, Oś priorytetowa II-Konkurencyjna gospodarka, PODDZIALANIE 2.1.1 Nowe produkty i usługi, [...] Centrum Rozwoju Gospodarki – miał charakter pozakonkursowy i odbywał się na podstawie ogłoszonego dla tego projektu Regulaminu Rekrutacji i Udzielania Wsparcia. Sąd stwierdził, iż zasadny w sprawie okazał się zarzut skargi dotyczący wydania negatywnej oceny wniosku Spółki o dofinansowanie projektu nr [...], a następnie rozpoznania złożonego od niej odwołania, przez zastępcę Dyrektora [...]CRG D. M. Wyłączenie pracownika od rozpoznania sprawy, w której brał udział w wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia jest obligatoryjne. Wskazuje na to użyty przez ustawodawcę kategoryczny zwrot "podlega wyłączeniu". Zatem pracownik, który brał udział w wydaniu rozstrzygnięcia w przedmiocie oceny wniosku, nie może rozpoznawać protestu wniesionego od tego rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 67 ustawy wdrożeniowej do procedury odwoławczej nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów. Zgodnie zaś z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. W realiach rozpoznawanej sprawy pracownicy Instytucji [...]CRG działają przy tym w ramach powierzonemu temu podmiotowi władztwa administracyjnego jako pracownicy organu administracji publicznej, zaś ich rozstrzygnięcia podlegają z punktu widzenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a kontroli analogicznej do kontroli decyzji administracyjnej. Stosowanie w postępowaniu odwoławczym art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a ma zapewnić bezstronność i obiektywizm rozpoznania środka zaskarżenia. Podpisanie rozstrzygnięcia kontrolowanego i rozstrzygnięcia kontrolującego jest niewątpliwie tożsame z braniem udziału w wydaniu obu tych aktów. W rozpoznawanej sprawie zarówno pismo z [...] informujące o negatywnej ocenie formalnej wniosku o dofinansowanie projektu, jak i zaskarżona informacja [...]CRG z [...] o nieuwzględnieniu protestu od negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie projektu "Przyznawanie grantów na kapitał obrotowy – [...] dla mikro i małych przedsiębiorstw w ramach RPO WO 2014-2020" zostało podpisane przez zastępcę Dyrektora [...]CRG D. M. To on zatem w istocie rozpoznał w imieniu [...]CRG środek odwoławczy od wcześniej wydanego przez siebie negatywnego rozstrzygnięcia, dotyczącego oceny formalnej wniosku Spółki o dofinansowanie projektu. Takie działanie jest niewątpliwie sprzeczne z wynikającym z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej wymogiem przeprowadzenia naboru w sposób rzetelny i bezstronny, a uchybienie to może mieć istotny wpływ na końcowy wynik oceny wniosku o dofinansowanie. Art. 67 ustawy wdrożeniowej odsyła wprost do przepisów dotyczących wyłączenia pracownika, a więc i do następstw będących konsekwencją ich zignorowania i co istotne, w odróżnieniu do art. 60 ustawy, nie ogranicza się wyłącznie do postępowań o charakterze konkursowym. Dla oceny zaistniałego naruszenia prawa nie ma przy tym znaczenia zawarta w odpowiedzi na skargę argumentacja organu, że w ramach dokonanego podziału obowiązków w [...]CRG weryfikacja formularzy podczas pierwszego etapu rekrutacji prowadzona była przez pracowników Działu Wsparcia Kadr dla Gospodarki, Działu Organizacyjno Administracyjnego, Działu RSI i Centrum Obsługi Inwestora i Eksportera, zaś odwołania rozpatrywane przez pracowników Działu Autokontroli i Informacji Europejskiej, w sytuacji, gdy w obu przypadkach zapadłych rozstrzygnięć ich podpisanie (a tym samym uzewnętrznienie wobec strony podjętego rozstrzygnięcia) następowało przez tą samą osobę. WSA zaznaczył, że sam podpis pod rozstrzygnięciem protestu oznacza, że osoba ta brała udział w procesie decyzyjnym zmierzającym do wydania rozstrzygnięcia. Wyłączenie wynikające z omawianego przepisu nie odnosi się przy tym jedynie do osoby, która podpisała decyzję, lecz do osoby, która brała udział w wydaniu decyzji, czyli miała wpływ na jej treść. Podpis pod decyzją wprost świadczy o tym, że dana osoba w aktywny sposób uczestniczyła w czynnościach, które w konsekwencji doprowadziły do wydania określonego rozstrzygnięcia i miała wpływ na jego treść, pomimo tego, że była ona z mocy prawa wyłączona już od udziału w postępowaniu na etapie rozpatrywania odwołania. Formułując powyższy pogląd, Sąd podziela kierunek wykładni omawianego przepisu, w świetle którego, "branie udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji" odnosi się do podejmowania czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Przedstawiony powyżej stan rzeczy powoduje, iż Sąd zobligowany był do stwierdzenia, że rozpatrzenie protestu od negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie projektu "Przyznawanie grantów na kapitał obrotowy – [...] dla mikro i małych przedsiębiorstw w ramach RPO WO 2014-2020" zostało przeprowadzone w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że w ramach przedmiotowego projektu Województwo O. – [...] Centrum Rozwoju Gospodarki podczas prowadzenia procedury naboru uczestników projektu kierowało się zasadami przejrzystości, rzetelności i bezstronności oraz zapewnienia uczestnikom równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie rekrutacji, naruszając tym samym art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Inną kwestią, mającą zdaniem Sądu również istotne znaczenie dla oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia, jest swoista niekonsekwencja organu w rozpoznaniu samego protestu. Z jednej bowiem strony [...]CRG w swoim stanowisku dokonał merytorycznej oceny zarzutów Spółki, a z drugiej strony w końcowej części uzasadnienia stwierdził, że "Odwołanie które Wnioskodawca złożył (oprócz kwestii podnoszonych wyżej) nie spełnia również wymogów formalnych określonych w § 8 ust. 2 pkt 4 Regulaminu, tj.; nie zawiera wskazania kryteriów wyboru projektów, z których oceną MMP się nie zgadza, wraz z uzasadnieniem. Uzupełnienie odwołania, o którym mowa w ust. 3, może nastąpić wyłącznie w odniesieniu do wymogów formalnych, o których mowa w ust. 2 pkt. 1-3 i 6. Regulaminu". Pomimo tego stwierdzenia [...]CRG rozpatrzył wadliwe jego zdaniem odwołanie Spółki i stwierdził, że ocena wniosku została przeprowadzona w sposób prawidłowy. W tym miejscu Sąd – abstrahując od własnej oceny takiego działania [...]CRG, z uwagi na stwierdzoną wyżej wadliwość kontrolowanego rozstrzygnięcia, skutkującą koniecznością ponownego rozpatrzenia odwołania Spółki (naruszenie art. 37 w związku z art. 67 ustawy wdrożeniowej) – zauważył, że zgodnie z zapisem § 8 Regulaminu – Procedura odwoławcza – w sytuacji, gdy odwołanie nie spełnia wymogów formalnych pozostawia się je bez rozpatrzenia. Wprawdzie w samym Regulaminie rygor ten literalnie został zastrzeżony do sytuacji, gdy Operator wzywa Wnioskodawcę poprzez platformę ePUAP MMP do uzupełnienia odwołania lub poprawienia w nim oczywistych omyłek, w terminie 7 dni, licząc od dnia otrzymania wezwania, jednakże skoro w dalszej części omawianej regulacji jednocześnie zastrzega, że uzupełnienie odwołania, o którym mowa w ust. 3, może nastąpić wyłącznie w odniesieniu do wymogów formalnych, o których mowa w ust. 2 pkt. 1-3 i 6, to logicznym jest, że w sytuacji wad odwołania, o których mowa w pkt 4, czyli braku wskazania kryteriów wyboru projektów, z których oceną MMP się nie zgadza, wraz z uzasadnieniem; również winien być stosowany tryb pozostawia odwołania bez rozpatrzenia. Niewątpliwie bowiem brak zawarcia w odwołaniu stosownych zarzutów w zakresie pkt 4, powoduje niemożność merytorycznego rozpatrzenia odwołania. Sąd, zwracając uwagę na ten aspekt sprawy, w żaden jednak sposób nie przesądził, czy w niniejszej sprawie faktycznie występują istotne wady formalne odwołania uniemożliwiające jego rozpatrzenie. Z tego też względu poza rozważaniami Sądu musiała też pozostać ta argumentacja skargi, w której pełnomocnik Spółki odnosi się do spełnienia przez wniesione przez nią odwołanie wymogów formalnych. Taka bowiem ocena Sądu w realiach niniejszej sprawy byłaby przedwczesna, gdyż w ramach ponownego rozpoznania sprawy, to organ – w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu odwoławczym – zobligowany będzie do dokonania pełnej i rzetelnej oceny odwołania, w pierwszej kolejności pod kątem spełnienia przez nie wymogów formalnych i w zależności do zajętego w tym względzie stanowiska, w dalszej kolejności jego rolą będzie ewentualne dokonanie oceny merytorycznej wniosku. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1a ustawy wdrożeniowej, uwzględnił skargę, stwierdzając, że rozpatrzenie protestu od negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie projektu "Przyznawanie grantów na kapitał obrotowy – [...] dla mikro i małych przedsiębiorstw w ramach RPO WO 2014-2020" zostało przeprowadzone w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia [...]CRG. [...] Centrum Rozwoju Gospodarki wniosło skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Wyrokiem z dnia 18.08.2021 r., sygn. akt I GSK 510/21 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższy wyrok WSA w Opolu z dnia 23.04.2021 r., sygn. akt I SA/Op 115/21 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu. W uzasadnieniu NSA wskazał, że na uwzględnienie zasługiwały zarzuty kasacyjne ujęte w punktach od e) do g) petitum skargi kasacyjnej. Wskazał, że przedmiotem rozpoznania przez Sąd I instancji było pismo [...]CRG z [...][...]CRG występowało w tym programie jako beneficjent projektu grantowego (grantodawca), wybrany w trybie nadzwyczajnym (zgodnie z art. 10 ustawy z dnia 3 kwietnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach wspierających realizację programów operacyjnych w związku z wystąpieniem COVID-19; j.t. z 2021 r., poz. 986, dalej: ustawa COVID-19), a bezpośrednią podstawą działania podmiotu była decyzji o dofinansowaniu projektu pn. Przyznanie grantów na kapitał obrotowy – wsparcie utrzymania działalności w sytuacji nagłego niedoboru lub braku płynności mikro i małych przedsiębiorstw w ramach RPO WO w latach 2014–2020, przyjętą uchwałą Zarządu Województwa O. nr [...] z [...]. Procedowanie nad wyborem projektów do dofinansowania podlegało regułom obowiązującym w trybie pozakonkursowym. NSA wskazał, że w myśl art. 6 ustawy wdrożeniowej system realizacji programu operacyjnego zawiera warunki i procedury obowiązujące instytucje uczestniczące w realizacji programów operacyjnych, obejmujące w szczególności zarządzanie, monitorowanie, sprawozdawczość, kontrolę i ewaluację oraz sposób koordynacji działań podejmowanych przez instytucje. Podstawę systemu realizacji programu operacyjnego mogą stanowić w szczególności przepisy prawa powszechnie obowiązującego, wytyczne horyzontalne (art. 5 ust. 1 pkt 4) oraz wytyczne, o których mowa w art. 7, szczegółowy opis osi priorytetowych programu operacyjnego, opis systemu zarządzania i kontroli oraz instrukcje wykonawcze zawierające procedury działania właściwych instytucji, a nadto przepisy ustawy COVID-19, wprowadzone na czas trwania pandemii. Analiza przyjętych w tym zakresie rozwiązań prawnych prowadzi do wniosku, że kontrola sądowoadministracyjna podjętych w tym trybie rozstrzygnięć jest zawężona. Dodatkowo, zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy COVID-19 przepisy ustawy wdrożeniowej mają zastosowanie jedynie w zakresie nieuregulowanym ustawą COVID-19. Z kolei zgodnie z art. 10 tej ustawy wybór do dofinansowania projektów mających na celu ograniczenie wystąpienia negatywnych skutków COVID-19 może następować w trybie nadzwyczajnym (ust. 1). W trybie nadzwyczajnym wnioskodawca składa na wezwanie właściwej instytucji w terminie przez nią wyznaczonym wniosek o dofinansowanie projektu służącego ograniczeniu negatywnych skutków wystąpienia COVID-19. Przepis art. 48 ust. 4a ustawy wdrożeniowej stosuje się odpowiednio (ust. 2). Właściwa instytucja wybiera do dofinansowania projekt, który spełnił kryteria wyboru projektów (ust. 3). Przepisy ustawy COVID-19 nie regulują procedury przyznawania grantów, co pozwoliło odwołać się do przepisów ustawy wdrożeniowej. Zgodnie z przepisami ustawy wdrożeniowej cele programu operacyjnego są osiągane przez realizację projektów objętych dofinansowaniem (art. 31), wybór tych projektów następuje w trybie m.in.: konkursowym lub pozakonkursowym (art. 38 ust. 1 pkt 1 i 2), natomiast projekt grantowy jest jedną z form realizacji programu operacyjnego (art. 35 i art. 36). W myśl art. 35 w ramach programów operacyjnych mogą być realizowane projekty grantowe (ust. 1). Projektem grantowym jest projekt, którego beneficjent udziela grantów na realizację zadań służących osiągnięciu celu tego projektu przez grantobiorców (ust. 2). Grantobiorcą jest podmiot publiczny albo prywatny, inny niż beneficjent projektu grantowego, wybrany w drodze otwartego naboru ogłoszonego przez beneficjenta projektu grantowego w ramach realizacji projektu grantowego (ust. 3). Grantobiorcą nie może być podmiot wykluczony z możliwości otrzymania dofinansowania (ust. 4). Grantem są środki finansowe programu operacyjnego, które beneficjent projektu grantowego powierzył grantobiorcy, na realizację zadań, o których mowa w ust. 2 (ust. 5). Umowa o powierzenie grantu zawierana między grantobiorcą a beneficjentem projektu grantowego określa w szczególności: 1) zadania grantobiorcy objęte grantem; 2) kwotę grantu i wkładu własnego; 3) warunki przekazania i rozliczenia grantu; 4) zobowiązanie do zwrotu grantu w przypadku wykorzystania go niezgodnie z celami projektu grantowego; 5) zobowiązanie do poddania się kontroli przeprowadzanej przez grantodawcę lub uprawnione podmioty (ust. 6). Istotą projektu grantowego jest więc powierzenie beneficjentowi projektu grantowego – grantodawcy (w trybie konkursowym lub pozakonkursowym) przez właściwą instytucję realizacji projektu, w ramach którego dokonuje on wyboru beneficjentów ostatecznych dofinansowania (grantobiorców). Beneficjent projektu grantowego nie realizuje bezpośrednio celów danego programu operacyjnego, lecz wykonuje de facto funkcje instytucji właściwej do wyboru projektów, w rozumieniu art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Wybór grantobiorców następuje w drodze otwartego i odpowiednio upublicznionego (ogłoszonego) naboru, według przyjętego regulaminu rekrutacji i udzielania wsparcia. Projekt grantowy może być realizowany na podstawie decyzji o dofinansowaniu projektu, albo umowy o dofinansowanie projektu, tak jak miało to miejsce w tej sprawie, której minimum treściowe określa art. 35 ust. 6 ustawy wdrożeniowej. NSA wywiódł, że powyższe prowadzi do wniosku, przy uwzględnieniu przyjętej w sprawie procedury wyboru projektów do dofinansowania (tryb nadzwyczajny, pozakonkursowy), że Sąd I instancji powinien był przyjąć jako wzorzec normatywny kontroli sądowoadministracyjnej przepisy ustawy wdrożeniowej odnoszące się do trybu pozakonkursowego, a nie – przepisy mające zastosowanie do trybu konkursowego. Zaakceptowanie stanowiska Sądu I instancji stałoby w sprzeczności z przyjętą procedurą wyboru projektów oraz obowiązującym w jej ramach Regulaminem rekrutacji i udzielania wsparcia (...), w którym uregulowano tryb procedowania nad wnioskami oraz właściwy dla tego projektu tryb odwoławczy, a także z art. 64 ustawy wdrożeniowej. Zważywszy bowiem na to, że wybór projektów do dofinansowania następował poza konkursem, wnioskodawcy nie mógł przysługiwać protest przypisany do trybu konkursowego, o którym mowa w art. 53 ustawy wdrożeniowej, a tym samym Sąd nie mógł dokonać kontroli zaskarżonego aktu według przepisów odnoszących się do tej instytucji. W takim przypadku właściwe było rozpoznanie skargi jak na akt administracyjny, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Artykuł 64 ustawy wdrożeniowej modyfikuje zasady prowadzenia postępowania przed sądem administracyjnym jedynie w odniesieniu do spraw wskazanych w art. 61 ust. 1 tej ustawy. Z powyższych względów NSA stwierdził, że Sąd I instancji dokonał kontroli zaskarżonego aktu z naruszeniem prawa. Na rozprawie przeprowadzonej przed tut. Sądem w dniu 18.02.2022 r. strona cofnęła zarzut naruszenia art. 60 ustawy wdrożeniowej i podniosła zarzut naruszenia prawa procesowego, wskazując na obrazę art. 50 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 24 1 pkt 5 k.p.a. poprzez podpisanie wszystkich dokumentów w toku rozpatrywania wniosku przez D. M., podczas gdy osoba ta była wyłączona z mocy prawa od rozpatrywania wniesionego odwołania, przytaczając jednocześnie argumentację na uzasadnienie powyższego zarzutu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022, poz. 329, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (w pkt 1 art. 3 § 2 p.p.s.a. zawarto przypadek decyzji administracyjnych). Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Niniejsza sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18.08.2021 r., sygn. akt I GSK 510/21. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Artykuł ten znajduje zastosowanie, gdy doszło do orzeczenia, o którym mowa w art. 185 § 1 p.p.s.a., a mianowicie, gdy zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny. Ta sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Sąd pierwszej instancji rozpoznający sprawę ponownie, nie może dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny niż wynikająca z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej. Związanie wykładnią prawną dotyczy zarówno sądu rozpoznającego sprawę ponownie, jak również organu administracyjnego, do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia, chyba że nastąpi zmiana stanu prawnego, powodująca, że pogląd prawny NSA staje się nieaktualny. Oznacza to, że orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowo-administracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Rozpoznając niniejszą sprawę, wedle powyższych kryteriów – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odnosząc się merytorycznie do zarzutów skargi uznał, że skarga jest nieuzasadniona. Przedmiotem skargi jest pismo [...]CRG z [...][...]CRG występowało w tym programie jako beneficjent projektu grantowego (grantodawca), wybrany w trybie nadzwyczajnym (zgodnie z art. 10 ustawy COVID-19), a bezpośrednią podstawą działania podmiotu była decyzji o dofinansowaniu projektu pn. Przyznanie grantów na kapitał obrotowy – wsparcie utrzymania działalności w sytuacji nagłego niedoboru lub braku płynności mikro i małych przedsiębiorstw w ramach RPO WO w latach 2014–2020, przyjętą uchwałą Zarządu Województwa O. nr [...] z [...]. Podkreślenia wymaga, iż [...]CRG w przedmiotowej sprawie nie pełni roli ani Instytucji Zarządzającej, ani Instytucji Pośredniczącej, ale jest beneficjentem projektu i realizuje projekt zgodnie z powyżej wskazaną decyzją o dofinansowanie a przyjętą uchwałą Zarządu Województwa O. nr [...] z [...]. [...]CRG zostało zatem wybrane w trybie nadzwyczajnym i nie wynikającym z ustawy wdrożeniowej jako beneficjent projektu grantowego w celu niwelowania negatywnych skutków wśród przedsiębiorców w związku z epidemią COVID-19. [...]CRG realizuje projekt pn. "Przyznawanie grantów na kapitał obrotowy – [...] dla mikro i małych przedsiębiorstw w ramach RPO WO 2014-2020" realizowany w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa O. na lata 2014-2020 Oś priorytetowa II – Konkurencyjna gospodarka PODDZIAŁANIE 2.1.1 Nowe produkty i usługi. W ramach tego projektu [...]CRG pełni rolę beneficjenta i realizuje projekt grantowy zgodnie z procedurą określoną w art. 35 i 36 ustawy wdrożeniowej. Należy zauważyć, iż w myśl art. 6 ustawy wdrożeniowej system realizacji programu operacyjnego zawiera warunki i procedury obowiązujące instytucje uczestniczące w realizacji programów operacyjnych, obejmujące w szczególności zarządzanie, monitorowanie, sprawozdawczość, kontrolę i ewaluację oraz sposób koordynacji działań podejmowanych przez instytucje. Podstawę systemu realizacji programu operacyjnego mogą stanowić w szczególności przepisy prawa powszechnie obowiązującego, wytyczne horyzontalne (art. 5 ust. 1 pkt 4) oraz wytyczne, o których mowa w art. 7, szczegółowy opis osi priorytetowych programu operacyjnego, opis systemu zarządzania i kontroli oraz instrukcje wykonawcze zawierające procedury działania właściwych instytucji, a nadto przepisy ustawy COVID-19, wprowadzone na czas trwania pandemii. Analiza przyjętych w tym zakresie rozwiązań prawnych prowadzi do wniosku, że kontrola sądowoadministracyjna podjętych w tym trybie rozstrzygnięć jest zawężona. Dodatkowo, zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy COVID-19 przepisy ustawy wdrożeniowej mają zastosowanie jedynie w zakresie nieuregulowanym ustawą COVID-19. Z kolei zgodnie z art. 10 tej ustawy wybór do dofinansowania projektów mających na celu ograniczenie wystąpienia negatywnych skutków COVID-19 może następować w trybie nadzwyczajnym (ust. 1). W trybie nadzwyczajnym wnioskodawca składa na wezwanie właściwej instytucji w terminie przez nią wyznaczonym wniosek o dofinansowanie projektu służącego ograniczeniu negatywnych skutków wystąpienia COVID-19. Przepis art. 48 ust. 4a ustawy wdrożeniowej stosuje się odpowiednio (ust. 2). Właściwa instytucja wybiera do dofinansowania projekt, który spełnił kryteria wyboru projektów (ust. 3). Przepisy ustawy COVID-19 nie regulują procedury przyznawania grantów, co pozwoliło odwołać się do przepisów ustawy wdrożeniowej. Zgodnie z przepisami ustawy wdrożeniowej cele programu operacyjnego są osiągane przez realizację projektów objętych dofinansowaniem (art. 31), wybór tych projektów następuje w trybie m.in.: konkursowym lub pozakonkursowym (art. 38 ust. 1 pkt 1 i 2), natomiast projekt grantowy jest jedną z form realizacji programu operacyjnego (art. 35 i art. 36). W myśl art. 35 w ramach programów operacyjnych mogą być realizowane projekty grantowe (ust. 1). Projektem grantowym jest projekt, którego beneficjent udziela grantów na realizację zadań służących osiągnięciu celu tego projektu przez grantobiorców (ust. 2). Grantobiorcą jest podmiot publiczny albo prywatny, inny niż beneficjent projektu grantowego, wybrany w drodze otwartego naboru ogłoszonego przez beneficjenta projektu grantowego w ramach realizacji projektu grantowego (ust. 3). Grantobiorcą nie może być podmiot wykluczony z możliwości otrzymania dofinansowania (ust. 4). Grantem są środki finansowe programu operacyjnego, które beneficjent projektu grantowego powierzył grantobiorcy, na realizację zadań, o których mowa w ust. 2 (ust. 5). Umowa o powierzenie grantu zawierana między grantobiorcą a beneficjentem projektu grantowego określa w szczególności: 1) zadania grantobiorcy objęte grantem; 2) kwotę grantu i wkładu własnego; 3) warunki przekazania i rozliczenia grantu; 4) zobowiązanie do zwrotu grantu w przypadku wykorzystania go niezgodnie z celami projektu grantowego; 5) zobowiązanie do poddania się kontroli przeprowadzanej przez grantodawcę lub uprawnione podmioty (ust. 6). Istotą projektu grantowego jest więc powierzenie beneficjentowi projektu grantowego - grantodawcy (w trybie konkursowym lub pozakonkursowym) przez właściwą instytucję realizacji projektu, w ramach którego dokonuje on wyboru beneficjentów ostatecznych dofinansowania (grantobiorców). Beneficjent projektu grantowego nie realizuje bezpośrednio celów danego programu operacyjnego, lecz wykonuje de facto funkcje instytucji właściwej do wyboru projektów, w rozumieniu art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Wybór grantobiorców następuje w drodze otwartego i odpowiednio upublicznionego (ogłoszonego) naboru, według przyjętego regulaminu rekrutacji i udzielania wsparcia. Projekt grantowy może być realizowany na podstawie decyzji o dofinansowaniu projektu, albo umowy o dofinansowanie projektu, tak jak miało to miejsce w tej sprawie, której minimum treściowe określa art. 35 ust. 6 ustawy wdrożeniowej. Żaden przepis prawa nie wymaga, w ocenie Sądu, aby beneficjent projektu grantowego ([...]CRG) stosował inne, niż wyżej wskazane przepisy ustawy wdrożeniowej do realizacji projektu grantowego a zatem nie jest zobowiązany do stosowania procedury odwoławczej uregulowanej przepisami zawartymi w Rozdziale 15 ustawy wdrożeniowej. Wobec powyższego, zdaniem Sądu, [...]CRG, jako beneficjent projektu grantowego (grantodawca) nie miał obowiązku stosowania regulacji zawartych w Rozdziale 15 ustawy wdrożeniowej w zakresie swej procedury odwoławczej. Podkreślić należy, iż procedura odwoławcza przewidziana i zastosowana przez [...]CRG w rozpoznawanej sprawie była procedurą swoistą, przewidzianą dobrowolnie i w regulacjach zawartych w Regulaminie rekrutacji i udzielania wsparcia (...), stworzoną wyłącznie na potrzeby tego naboru w celu umożliwienia grantobiorcom powtórnego zweryfikowania ich wniosków. Wprowadzenie tej procedury było fakultatywne. Zatem odwołanie skarżącej nie tylko nie było protestem w rozumieniu ustawy wdrożeniowej, ale było tylko - przewidzianym w autonomicznej procedurze odwoławczej - środkiem umożliwiającym skarżącej ponowną weryfikację jej wniosku. Należy bowiem w tym miejscu zwrócić uwagę na treść art. 55 ustawy wdrożeniowej, który to przepis przewiduje właściwość instytucji przy rozpoznawaniu protestów wskazując odpowiednio Instytucję Zarządzającą albo Instytucję Pośredniczącą. Jak już jednak wskazano powyżej – [...]CRG w przypadku realizowania projektu grantowego nie pełniło roli Instytucji Pośredniczącej ani tym bardziej – Instytucji Zarządzającej. W świetle powyższego brak jest podstaw by stosować w sprawie przepisy k.p.a. dotyczące wyłączenia pracownika. Procedura odwoławcza w niniejszej sprawie nie wynikała z uregulowań ustawy wdrożeniowej stąd brak jest podstaw prawnych do odpowiedniego czy też wprost stosowania przepisów k.p.a., w tym również w zakresie wyłączenia pracownika. Stąd za chybiony należało uznać podniesiony na rozprawie zarzut naruszenia art. 50 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. W pozostałym zakresie Sąd również nie stwierdził nieprawidłowości w działaniu [...]CRG. Prawidłowe było bowiem stanowisko, iż do wniosku nie przedłożono kompletu dokumentów, a mianowicie wymaganego Regulaminem załącznika - skorygowanego Oświadczenia weryfikującego status przedsiębiorcy, stanowiącego załącznik nr 5 do wniosku o grant. Jak słusznie bowiem zauważył organ, zgodnie z § 5 pkt 12 ppkt 5 Regulaminu rekrutacji i udzielania wsparcia projektu "Przyznawanie grantów na kapitał obrotowy - wsparcie utrzymania działalności w sytuacji nagłego niedoboru lub braku płynności mikro i małych przedsiębiorstw w ramach RPO WO 2014-2020, [...]" do złożonego poprzez platformę ePUAP wniosku o dofinansowanie dla MMP COVID-19 wnioskodawca musi dosłać, zgodnie z procedurą opisaną w ust. 6 lub 8, m.in. następujący załącznik dotyczący przedsiębiorstwa, dla którego składany jest wniosek: 1) oświadczenie weryfikujące status przedsiębiorcy stanowiące załącznik nr 5 do Wniosku o grant (...). Z kolei w § 5 pkt 14 Regulaminu przewidziano, że "Nieprzesłanie któregokolwiek z wymienionych powyżej załączników zgodnie z procedurą opisaną w ust. 6 lub 8 skutkować będzie odrzuceniem wniosku o grant bez możliwości uzupełnienia lub poprawy". Wobec powyższego prawidłowo organ stwierdził, iż brak przedłożenia dokumentów dotyczących podmiotów powiązanych (przyjmując jako przesłankę fakt, iż "podmioty te nie prowadzą działalności na tym samym rynku lub rynkach pokrewnych zarówno co do produktu jak i usługi w stosunku do A") stanowi naruszenie zapisów Regulaminu rekrutacji i udzielania wsparcia projektu "Przyznawanie grantów na kapitał obrotowy - wsparcie utrzymania działalności w sytuacji nagłego niedoboru lub braku płynności mikro i małych przedsiębiorstw w ramach RPO WO 2014-2020, [...]". Podzielić tu należy argumentację organu, że nie ma racji skarżąca, iż [...]CRG dopuścił się naruszeń w zakresie oceny powiązań między przedsiębiorstwami, przy czym skarżąca swoją interpretację w tym zakresie zasadza na zaczerpniętych z kodeksu spółek handlowych kategoriach pojęciowych dotyczących spółki jawnej, przedsiębiorstwa, spółki handlowej i jej wspólników. Nie ma sporu w sprawie, że na gruncie kodeksu spółek handlowych istnieje rozróżnienie pojęciowe między wspólnikami spółki jawnej, a spółką jawną, jednak pozostaje to irrelewantne dla interpretacji powiązań na gruncie załącznika nr 1 do rozporządzenia Komisji WE nr 651/2014 z 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (zwanego w dalszej części "Załącznikiem nr 1"). Sąd podziela stanowisko, że skarżąca błędnie opiera się na przekonaniu, że wspólnicy spółki cywilnej T. S. i A. S. to osoby fizyczne w związku z czym ewentualne powiązanie powinno się rozpatrywać wyłącznie pod kątem posiadania większości udziałów i działania na wspólnym rynku. T. S. i A. S., to jednak osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą zarejestrowane w CEIDG, a więc zgodnie z Załącznikiem nr 1 uznawani są za dwa odrębne przedsiębiorstwa, które w spółce jawnej posiadają po 50% udziałów. W tym kontekście są to przedsiębiorstwa partnerskie w stosunku do spółki jawnej lub w zależności od interpretacji art. 3 ust. 3 ppkt, d Załącznika nr 1 - powiązane kapitałowo. Przy przedsiębiorstwach partnerskich i powiązanych kapitałowo bez znaczenia pozostaje prowadzenie działalności na tym samym rynku. Zatem forma organizacyjno – prawna danego podmiotu wynikająca z przepisów krajowych nie implikuje braku powiązań w rozumieniu powyższego Załącznika nr 1. Nie ma tożsamości między kategoriami pojęciowymi przedsiębiorcy i przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów krajowych, a rozumieniem przedsiębiorstw partnerskich na gruncie Załącznika nr 1, w którym zawarta została swoista i bardzo obszerna definicja powiązań. Rozumiejąc, że korzystając z dostępnych w polskim prawodawstwie form organizacyjno - prawnych prowadzenia działalności gospodarczej, skarżąca i powiązane z nią podmioty zmierzały do uzyskania bliżej nieznanej optymalizacji własnych interesów bądź organizacji własnych spraw, nie można pominąć faktu, że nie wywołuje to skutków co do istnienia powiązań w rozumieniu prawa europejskiego, ze wszystkimi konsekwencjami z tego wynikającymi. Tym samym podnoszone przez skarżącą argumenty merytoryczne związane z kryterium dotyczącym powiązań nie są zasadne. Zaznaczyć również w powyżej omawianym aspekcie należy, że strona sama przyznaje istnienie powiązań osobowych między skarżącą spółką a innymi podmiotami poprzez osobę A. S., który prowadzi również odrębną działalność gospodarczą. Niezłożenie dokumentów dotyczących podmiotów powiązanych uniemożliwia organowi pełną i kompleksową, a nade wszystko samodzielną (czyli nie opierającą się jedynie na twierdzeniach podnoszonych w pismach strony) weryfikację wniosku o dofinansowanie i statusu spółki. Brak przedłożenia wymaganej dokumentacji, zgodnie z § 5 pkt 14 Regulaminu musiał skutkować nieuwzględnieniem przedmiotowego wniosku. W tym zakresie Sąd nie dopatrzył się naruszenia podnoszonych przez skarżącą przepisów. Wobec braku przedłożenia wymaganej dokumentacji, bezprzedmiotowe byłyby szerokie rozważania Sądu co do ewentualnego wystąpienia lub nie wystąpienia powiązań (i ewentualnego wpływu tych powiązań na zasadność wniosku o dofinansowanie) między skarżącą a innymi podmiotami gospodarczymi. Brak zastosowania się przez Spółkę do wezwań organu, uniemożliwiał bowiem weryfikację przytoczonych w tym aspekcie przez stronę okoliczności. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia wynikającej z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej zasady przejrzystości, rzetelności i bezstronności wyboru projektów oraz równości traktowania wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania dotyczącej każdego etapu począwszy od momentu przygotowywania regulaminu naboru wniosków i formularza aplikacyjnego aż po zakończenie samego postępowania wyboru projektów. Zapisy regulaminu były jasne i czytelne, nie budzące wątpliwości co do ich treści, w sposób jednakowy regulowały kwestie udziału w projekcie oraz obowiązki uczestników, każdy z uczestników zobowiązany był do zapoznania się z regulaminem i jego stosowania. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, jako nieuzasadnioną.