I SA/Op 528/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie: Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędzia WSA Aleksandra Sędkowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi B. Sp. z o.o. w O. na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w Opolu z dnia 15 kwietnia 2024 r., nr Op-O-5112-110147-Pr02-Pp01/2024 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia w sprawie czynności kontrolnych I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Państwowego Inspektora Pracy Inspektoratu w Opolu z dnia 3 kwietnia 2024 r., nr 110147-53-K003-Pr02/24 II. zasądza od Okręgowego Inspektora Pracy w Opolu na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez B. Sp. z o.o. w O. (dalej: strona, skarżąca, Spółka) jest postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w Opolu (dalej OIP lub organ) z dnia 15 kwietnia 2024 r., nr Op-0-5112-110147-Pr02-Pp01/2024, w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia Spółki na postanowienie Państwowego Inspektora Pracy Inspektoratu w Opolu z dnia 03.04.2024 r., nr 110147-53-K003-Pr02/24, w sprawie stwierdzenia niedopuszczalności wniesienia sprzeciwu. Wniesienie skargi poprzedził następujący stan faktyczny i prawny. Inspektor pracy działający w ramach właściwości terytorialnej Okręgowego Inspektoratu Pracy w Opolu podjął czynności kontrolne w podmiocie B. Sp. z o.o. z siedzibą przy ulicy [...], [...] O. - po okazaniu legitymacji służbowej w dniu 31 stycznia 2024 r. oraz upoważnienia do jej przeprowadzenia z dnia 24 stycznia 2024 r., nr [...]. Zakresem przedmiotowym kontroli objęto przestrzeganie przepisów prawa pracy, w tym bezpieczeństwa i higieny pracy, przepisy dotyczące legalności zatrudnienia, prowadzenie agencji zatrudnienia, wypłacanie wynagrodzenia w wysokości wynikającej z wysokości minimalnej stawki godzinowej, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 2207 ze zm.). Wraz z upoważnieniem podmiotowi kontrolowanemu doręczono pouczenie o prawach i obowiązkach, w którym wskazano m.in., że do kontroli przedsiębiorcy prowadzonej przez organy Państwowej Inspekcji Pracy nie stosuje się ograniczeń wynikających z ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 236), dalej także: ustawa Prawo przedsiębiorców lub u.P.p., dotyczących: zawiadamiania przedsiębiorcy o zamiarze wszczęcia kontroli (art. 48), przeprowadzenia kontroli w obecności kontrolowanego lub osoby przez niego upoważnionej (art. 50), zakazu równoczesnego podejmowania i prowadzenia więcej niż jednej kontroli przedsiębiorcy (art. 54), ograniczenia czasu trwania wszystkich kontroli u przedsiębiorcy w jednym roku kontrolnym (art. 55 ust. 1), z uwagi na postanowienie Konwencji Nr 81 Międzynarodowej Organizacji Pracy dotyczącej inspekcji pracy w przemyśle i handlu (Dz.U. z 1997 r., poz. 450), przyjętej w Genewie dnia 11 lipca 1947 r., w szczególności z uwagi na art. 12 i art. 16 tej Konwencji. Przedsiębiorca obowiązany jest obowiązany prowadzić i przechowywać w swojej siedzibie książkę kontroli oraz upoważnienia i protokoły kontroli. Przedsiębiorca może wnieść sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organ kontroli czynności z naruszeniem przepisów art. 49, art. 51 ust. 1 oraz art. 58 ustawy Prawo Przedsiębiorców. Sprzeciw wymaga uzasadnienia. Sprzeciw przedsiębiorca wnosi na piśmie do inspektora pracy. Sprzeciw wnosi się w terminie 3 dni roboczych od dnia wszczęcia kontroli przez inspektora pracy lub wystąpienia przesłanki do wniesienia sprzeciwu. Wniesienie sprzeciwu nie jest dopuszczalne, gdy przeprowadzenie kontroli jest niezbędne dla przeciwdziałania popełnienia przestępstwa lub wykroczenia, przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa skarbowego lub wykroczenia skarbowego lub zabezpieczenia dowodów jego popełnienia. W toku czynności kontrolnych inspektor pracy doręczył kontrolowanemu w dniu 28 marca 2024 r. zawiadomienie o przedłużeniu terminu zakończenia kontroli, nr rej.: [...], o którym mowa w art. 55 ust. 3 ustawy Prawo przedsiębiorców. Następnie Spółka 2 kwietnia 2024 r. w siedzibie Okręgowego Inspektoratu Pracy w Opolu złożyła dwa pisma: pierwsze zatytułowane "Zawiadomienie o wniesieniu sprzeciwu strony na czynność kontrolującego" oraz drugie "Sprzeciw strony". W uzasadnieniu sprzeciwu wskazano, iż inspektor pracy przekroczył czas trwania kontroli określony w art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo przedsiębiorców, który dla średnich przedsiębiorców wynosi 24 dni. Strona zwróciła uwagę, że przedłużenie czasu trwania kontroli jest możliwe jedynie z przyczyn niezależnych od organu kontroli i wymaga uzasadnienia na piśmie. W ocenie strony, przedłużenie czasu trwania kontroli narusza termin wskazany w art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy, a przyczyny są zależne od organu kontroli, gdyż organ ten przeprowadza kontrolę w B. sp. z o.o. w O. oraz W. Sp. z o.o. w S., zatem zwłoka jest wyłącznie po stronie organu kontroli. Mając na uwadze powyższe, strona wniosła o wstrzymanie czynności kontrolnych przez organ, którego czynności sprzeciw dotyczy – z chwilą doręczenia kontrolującemu zawiadomienia o wniesieniu sprzeciwu i odstąpienia od czynności kontrolnych. Postanowieniem z dnia 3 kwietnia 2024 r., nr 110147-53-K003-Pr02/24, inspektor pracy stwierdził niedopuszczalność wniesienia sprzeciwu. Jako podstawę wydania zaskarżonego postanowienia inspektor pracy wskazał art. 48, art. 50, art. 54, art. 55 ust. 1 oraz art. 59 ust. 2 i 16 ustawy Prawo przedsiębiorców w związku z art. 17 pkt 3 i art. 22 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. W uzasadnieniu orzeczenia inspektor pracy podniósł, iż nie stosuje się ograniczeń wynikających z ustawy Prawo przedsiębiorców, dotyczących: zawiadamiania przedsiębiorcy o zamiarze wszczęcia kontroli (art. 48), przeprowadzenia kontroli w obecności kontrolowanego lub osoby przez niego upoważnionej (art. 50), zakazu równoczesnego podejmowania i prowadzenia więcej niż jednej kontroli przedsiębiorcy (art. 54), ograniczenia czasu trwania wszystkich kontroli u przedsiębiorcy w jednym roku kontrolnym (art. 55 ust. 1), z uwagi na postanowienie Konwencji Nr 81 Międzynarodowej Organizacji Pracy dotyczącej inspekcji pracy w przemyśle i handlu (Dz.U. z 1997 r. poz. 450), przyjętej w Genewie dnia 11 lipca 1947 r., w szczególności z uwagi na art. 12 i art. 16 tej Konwencji. Inspektor pracy zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie niedopuszczalność wniesienia sprzeciwu uwarunkowana jest art. 59 ust. 2 ustawy Prawo Przedsiębiorców, z uwagi na wystąpienie przesłanki odnoszącej się do art. 48 ust. 11 pkt 2 oraz art. 55 ust. 2 pkt 2 tej ustawy wskazującego, iż przepisów dotyczących zawiadamiania o kontroli, a także czasu jej trwania nie stosuje się, gdy przeprowadzenie kontroli jest niezbędne dla przeciwdziałania popełnienia przestępstwa lub wykroczenia, przeciwdziałania popełnienia przestępstwa skarbowego lub wykroczenia skarbowego lub zabezpieczenia dowodów jego popełnienia. Ponadto stwierdził, iż w Spółce została wszczęta kontrola, z uwagi na podejrzenie nielegalnego powierzenia pracy osobom wykonującym pracę zarobkową. Na powyższe postanowienie Spółka złożyła w dniu 8 kwietnia 2024 r. zażalenie. Strona zarzuciła organowi I instancji naruszanie: 1) art. 59 ust. 7 pkt 1 i 2 ustawy Prawo przedsiębiorców poprzez stwierdzenie niedopuszczalności wniesienia sprzeciwu w sytuacji, gdy przepis wskazuje na rozstrzygnięcie w postaci albo odstąpienia od czynności kontrolnych albo kontynuowania czynności kontrolnych a w sprawie upoważnienia do kontroli wyłączone były podstawy z art. 48, a tym samym art. 55 ust. 2 pkt 2 ustawy; 2) naruszenie art. 59 ust. 16 ustawy Prawo przedsiębiorców oraz art. 12 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy w związku z art. 124 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), dalej Kpa, poprzez "brak wskazania podstawy prawnej poprzez wskazanie danych jednostek redakcyjnych przywołanych przepisów art. 48, 50, 54, 55 ust. 1 w postaci ustępów lub punktów tych przepisów oraz art. 435 § 2 Kodeksu cywilnego w związku z art. 23 Kodeksu spółek handlowych poprzez adresowanie decyzji do B. z naruszeniem przepisów o firmie, czyli nazwie przedsiębiorcy, co czyni pozbawieniem strony prawa do ochrony i narusza zasady praworządności (art. 6 Kpa), zasady zaufania do władzy publicznej (art. 8 § 1 Kpa), zasady informowania stron (art. 9 Kpa)"; 3) art. 59 ust. 2 ustawy Prawo przedsiębiorców w związku z art. 48 ust. 11 pkt 2 oraz art. 55 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo Przedsiębiorców w zw. z art. 49 ust. 7 pkt 6 tejże ustawy w związku z zakresem podstawy prawnej upoważnienia kontroli nr [...] z dnia 24 stycznia 2024 r., które wyłączyło kontrolę na podstawie art. 48 i art. 55 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia inspektora pracy w całości oraz wstrzymanie czynności kontrolnych przez organ kontroli, którego czynności sprzeciw i zażalenie dotyczy do czasu rozstrzygnięcia zażalenia oraz odstąpienie od czynności kontrolnych. Przywołanym na wstępie postanowieniem z dnia 15 kwietnia 2024 r., nr Op-0-5112-110147-Pr02-Pp01/2024 Okręgowy Inspektor Pracy w Opolu stwierdził niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu organ wskazał, iż przepisy prawa nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie wydane w trybie art. 59 ust. 2 ustawy Prawo przedsiębiorców. Jego zdaniem w przypadku bowiem wniesienia sprzeciwu zasadnym jest wydanie postanowienia o stwierdzeniu jego niedopuszczalności z uwagi na wystąpienie przesłanek wskazanych w art. 59 ust. 2 ustawy – Prawo przedsiębiorców. W regulacji tej ustawodawca nie przewidział możliwości wniesienia zażalenia. Wyjaśnił, że w myśl przepisów ustawy Prawo przedsiębiorców zażalenie przysługuje jedynie na postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych, tj. wskazane w art. 59 ust. 7 pkt 2 tejże ustawy. Zaznaczył, że z art. 59 ust. 7 przedmiotowej ustawy wynika, iż tylko wniesienie dopuszczalnego prawem sprzeciwu skutkuje wydaniem przez właściwy organ postanowienia o odstąpieniu od czynności kontrolnych lub o kontynuowaniu czynności kontrolnych, a takie rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie nie zapadło. Jednocześnie przepis ten nie ma zastosowania, gdy wniesienie sprzeciwu nie jest prawnie dopuszczalne. W ocenie organu, w tej sytuacji wniesienie zażalenia jest przeszkodą przedmiotową do jego merytorycznego rozpoznania. Następnie podał, że zgodnie z art. 134 Kpa, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Podkreślił, iż art. 134 Kpa będący bezwzględnie obowiązującą normą wskazuje na związany charakter rozstrzygnięcia i nie pozostawia organowi odwoławczemu żadnej sfery uznania w tej kwestii. W przypadku zatem stwierdzenia przez organ odwoławczy, że złożone przez stronę zażalenie nie jest dopuszczalne, nie może on przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania, lecz ma obowiązek zastosować się do dyspozycji art. 134 w związku z art. 144 Kpa. W tych okolicznościach strona złożyła przytoczoną na wstępie skargę na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w Opolu z dnia 15 kwietnia 2024 r., nr Op-0-5112-110147-Pr02-Pp01/2024, w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na postanowienie Inspektora Okręgowego Inspektoratu Pracy w Opolu z dnia 3 kwietnia 2024 r., nr 110147-53-K003-Pr02/24, w sprawie stwierdzenia niedopuszczalności wniesienia sprzeciwu. Autor skargi zarzucił organom inspekcji pracy: 1) niezgodność rozstrzygnięcia z art. 3, art. 4, art. 5 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy przez podpisanie postanowienia, która nie jest okręgowym inspektorem pracy w rozumieniu ustawy; 2) niezgodność rozstrzygnięcia postanowienia z przepisami art. 59 ust. 9 pkt 1 i 2 ustawy poprzez stwierdzenie niedopuszczalności wniesienia sprzeciwu w sytuacji gdy przepis wskazuje na rozstrzygnięcie w postaci: 1) utrzymania w mocy zaskarżonego postanowienia; 2) uchylenia zaskarżonego postanowienia i odstąpienia od czynności kontrolnych gdy w sprawie w upoważnieniu do kontroli wyłączone były podstawy z art. 48 a tym samym art. 55 ust. 2 pkt 2 ustawy. 3) art. 59 ust. 2 ustawy w związku z jej art. 48 ust. 11 pkt 2 oraz jej art. 55 ust. 2 pkt 2 oraz związku z jej art. 49 ust. 7 pkt 6 i w związku z zakresem podstawy prawnej /Rubryka A/ i zakresu przedmiotowego kontroli /Rubryka D/ upoważnienia kontroli nr [...] z dnia 24 stycznia 2024 r., które wyłączało kontrolę mocą art. 48 i art. 55 ust. 1 ustawy, gdyż – zdaniem Spółki – podstawą prawną kontroli nie był art. 48 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 55 ust. 2 pkt ustawy; Podnosząc te zarzuty strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie na rzecz skarżącego od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi jej autor opisał przebieg kontroli, akcentując, iż "zaskarżone postanowienie pochodzi od osoby podpisującej się up.o. Dyrektora Państwowa Inspekcja Pracy Okręgowy Inspektorat Pracy w Opolu mgr A. K.". Tymczasem ustawa o Państwowej Inspekcji Pracy nie przewiduje takiego organu. W ocenie Spółki do wydania orzeczenia doszło przez niewłaściwy organ. Strona również zarzuciła, że zarzut rzekomego przestępstwa lub wykroczenia pojawił się dopiero w postanowieniu organu I instancji, po wniesieniu sprzeciwu na dokonywane, sprzeczne z prawem czynności, gdy dotychczasowe czynności nie były w ogóle ukierunkowane w tym zakresie. Nadto w książce kontroli nie wskazano, że przeprowadzenie kontroli jest niezbędne dla przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia, przeciwdziałaniu popełnieniu przestępstwa skarbowego lub wykroczenia skarbowego lub zabezpieczenia dowodów jego popełnienia. W ocenie Spółki, przedłużenie czasu kontroli jest możliwe jedynie z przyczyn niezależnych od organu kontroli i wymaga uzasadnienia na piśmie. Uzasadnienie doręcza się przedsiębiorcy. Przedłużenie czasu trwania kontroli narusza termin, o którym mowa w ust. 1, tj. art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy. Autor skargi podniósł również, że w zawiadomieniu o przedłużeniu kontroli wskazano inne przesłanki w postaci wszczęcia kontroli w innej spółce. Jego zdaniem przyczyny przedłużenia kontroli są zależne wyłącznie od organu kontroli. Tym samym, uznał, iż organowi należy zarzucić nielegalność czynności kontrolującego z przekroczeniem terminu kontroli w zakresie bezprawnego wydłużenia i podaniem nowego terminu zakończenia kontroli na 2 maja 2024 r. Zdaniem autora skargi organ II instancji nie odniósł się do uchybień organu I instancji, jak również postanowienie zostało skierowane do niewłaściwego podmiotu, albowiem nie podano formy prawnej spółki. Końcowo poddał w wątpliwość twierdzenia organu II instancji, iż w realiach przedmiotowej sprawy na postanowienie stwierdzające niedopuszczalność sprzeciwu zażalenie nie przysługuje. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, jednocześnie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu, powtarzając zasadnicze motywy w nim zawarte. Odnosząc się do zawartych w skardze zarzutów, organ wskazał, iż zarzut ewentualnego nieprawidłowego powołania osoby, której powierzono pełnienie funkcji organu nie jest tożsamy z zarzutem naruszenia właściwości tego organu do wydania zaskarżonego postanowienia. Czym innym bowiem jest istnienie samego organu administracji publicznej właściwego do rozstrzygania pewnej kategorii spraw z zakresu administracji publicznej, a czym innym to, czy we właściwym trybie powołano piastuna tego organu, tj. osobę fizyczną pełniąca funkcję odpowiadającą nazwie organu i wykonującą jego kompetencje. W dalszej części odpowiedzi na skargę organ wskazał, iż art. 59 ust. 2 i ust. 16 ustawy Prawo przedsiębiorców stanowiły podstawę wydania przez organ I instancji postanowienia o niedopuszczalności wniesienia sprzeciwu. W przypadku wydania postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności sprzeciwu, wynikającego z wystąpienia przesłanek wskazanych w art. 59 ust. 2 ustawy Prawo przedsiębiorców, ustawodawca nie przewidział możliwości wniesienia zażalenia. W myśl bowiem przepisów ustawy Prawo przedsiębiorców zażalenie przysługuje jedynie na postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych. Z art. 59 ust. 7 ustawy wynika, iż tylko wniesienie dopuszczalnego prawem sprzeciwu skutkuje wydaniem przez właściwy organ postanowienia o odstąpieniu od czynności kontrolnych lub o kontynuowaniu czynności kontrolnych, a takie rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie nie zapadło. Jednocześnie przepis ten nie ma zastosowania, gdy wniesienie sprzeciwu nie jest prawnie dopuszczalne. Wskazał, że w niniejszej sprawie organ I instancji powołał się na przesłankę związku z niezbędnością prowadzenia kontroli dla przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia, przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa skarbowego lub wykroczenia skarbowego lub zabezpieczenia jego dowodów popełnienia. Kontrolę, bez uprzedniego zawiadomienia prowadzono w zakresie m. in. legalności zatrudnienia, co wskazano w upoważnieniu do przeprowadzenia kontroli w części D. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia organ I instancji powołał art. 59 ust. 2 i 16 ustawy Prawo przedsiębiorców. W ocenie organu niedopuszczalność zażalenia spowodowała, iż organ II instancji nie mógł merytorycznie rozpatrzeć zażalenia. Na potwierdzenie zajętego stanowiska organ odwołał się do motywów wyroku NSA z 29 czerwca 2023 r., sygn. akt I FSK 805/20. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej jako: P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z powyższego wynika, że akt lub czynność podlegająca kontroli sądu administracyjnego muszą spełniać następujące warunki: nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, mieć charakter publicznoprawny, być skierowane do indywidualnego podmiotu, dotyczyć jego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) zaskarżonego aktu (odpowiednio decyzji, postanowienia) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Ponadto, na co zasadnie zwrócił uwagę NSA w postanowieniu z 28 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 751/11 postępowanie kontrolne, w ramach którego wydano zaskarżone postanowienie jest postępowaniem odrębnym od postępowania administracyjnego. W związku z tym zaskarżone postanowienie nie jest po pierwsze postanowieniem podjętym w postępowaniu administracyjnym, a po drugie, jest aktem z zakresu administracji publicznej. NSA wyjaśni, iż pojęcie "administracji publicznej" może być rozważane w ujęciu organizacyjnym, materialnym i formalnym. Administracja publiczna w ujęciu materialnym oznacza działalność, której przedmiotem są zadania i kompetencje w zakresie władzy wykonawczej. Do wspomnianych zadań i kompetencji niewątpliwie należy zaliczyć kontrolę wykonywaną przez organ kontroli wobec przedsiębiorców. Zadania Państwowej Inspekcji Pracy zostały określone w art. 10 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 1251 ze zm.). Wśród nich wymieniono kontrolę przestrzegania przepisów prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, przepisów dotyczących stosunku pracy, wynagrodzenia za pracę i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy, czasu pracy, urlopów, uprawnień pracowników związanych z rodzicielstwem, zatrudniania młodocianych i osób niepełnosprawnych (art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o PIP). Cel kontroli, jej przedmiot, obowiązki kontrolowanego podmiotu i uprawnienia inspektorów kontroli uregulowano w Rozdziale 4 Postępowanie kontrolne. Zatem podjęcie przez organ kontroli jest działaniem z zakresu administracji publicznej. Ponadto postanowienie zostało skierowane do konkretnego, indywidualnego podmiotu – Spółki, która nie jest podporządkowana organizacyjnie organom wydającym postanowienie. Nadto zaskarżone postanowienie spełnia przesłankę związku z wynikającym z przepisów prawa obowiązkiem lub uprawnieniem. Chodzi tu zarówno o uprawnienie strony do złożenia sprzeciwu wobec podjęcia i wykonywania czynności kontrolnych, jak i jej obowiązku współdziałania z organem kontroli i znoszenia czynności jego inspektorów, które aktualizują się w przypadku podjęcia postanowienia o kontynuowaniu kontroli, a w konsekwencji poddania weryfikacji instancyjnej postanowienia stwierdzająco niedopuszczalność sprzeciwu. Obowiązki te w sposób oczywisty utrudniają działalność podmiotu kontrolowanego i wpływają na jego sytuację faktyczną jak i prawną. Przedłużanie zaś czynności kontrolnych oznacza, że utrudnienia będą wiązały przedsiębiorcę w dłuższym okresie czasu. Treść postanowienia wydanego na podstawie art. 59 ust. 2 i 16 ustawy Prawo przedsiębiorców nie jest adresowana wyłącznie do organu kontroli. Adresatem tego postanowienia jest również kontrolowany podmiot, który skorzystał z przepisanych środków prawnych w przedmiocie zakwestionowania podjętych (prowadzonych) wobec niego czynności kontrolnych. Postanowienie wydane w następstwie wniesienia sprzeciwu władczo rozstrzyga o legalności działania organu kontroli wobec przedsiębiorcy. Postanowienie to przesądza czy wszczęcie lub prowadzenie kontroli następuje z naruszeniem prawa, czy też zgodnie z tym prawem, jak również rozstrzyga w przedmiocie zarzutów przedsiębiorcy o naruszeniu prawa w zakresie kontroli, czyli rozstrzyga o prawach i związanych z nimi obowiązkach, konkretnego przedsiębiorcy. Jednocześnie wskazania wymaga, że sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność zaskarżonego aktu z przepisami prawa. Przechodząc do motywów rozstrzygnięcia zaznaczenia wymaga, że ustalając istotny dla sprawy stan faktyczny Sąd stwierdza, że – co do meritum – nie jest on sporny i został nakreślony powyżej przy omawianiu stanowiska organów pierwszej oraz drugiej instancji, jak i strony skarżącej. W ocenie Sądu nie ma zatem konieczności jego ponownego powielania. Zaskarżone postanowienie, co wymaga przypomina, zostało wydane w związku z wniesieniem przez stronę skarżącą w pierwszej kolejności sprzeciwu, wobec przedłużenia przez organ terminu zakończenia czynności kontrolnych, w którym zakwestionowano sposób podjęcia i wykonywania czynności kontrolnych, a następnie zażalenia na stanowisku organu pierwszoinstancyjnego stwierdzającego niedopuszczalność sprzeciwu. W ocenie Sądu kontrolowane zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji nie odpowiadają prawu. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy, przedsiębiorca może wnieść sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organ kontroli czynności z naruszeniem przepisów art. 48, art. 49, art. 50 ust. 1 i 5, art. 51 ust. 1, art. 54 ust. 1, art. 55 ust. 1 i 2 oraz art. 58. Sprzeciw wymaga uzasadnienia (ust. 1). Sprzeciw przedsiębiorca wnosi na piśmie do organu kontroli, którego czynności sprzeciw dotyczy. O wniesieniu sprzeciwu przedsiębiorca zawiadamia na piśmie kontrolującego (ust. 3). Sprzeciw wnosi się w terminie 3 dni roboczych od dnia wszczęcia kontroli przez organ kontroli lub wystąpienia przesłanki do wniesienia sprzeciwu (ust. 4). Organ kontroli – co ważne – w terminie 3 dni roboczych od dnia otrzymania sprzeciwu rozpatruje sprzeciw oraz wydaje postanowienie o: 1) odstąpieniu od czynności kontrolnych; 2) kontynuowaniu czynności kontrolnych (ust. 7). Na postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych przedsiębiorcy przysługuje zażalenie w terminie 3 dni od dnia doręczenia postanowienia. Właściwy organ rozpatruje zażalenie w terminie 7 dni od dnia jego wniesienia oraz wydaje postanowienie o: 1) utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia; 2) uchyleniu zaskarżonego postanowienia i odstąpieniu od czynności kontrolnych (ust. 9). Z kolei mocą art. 59 ust. 2 ustawy wniesienie sprzeciwu nie jest dopuszczalne, w przypadku gdy organ przeprowadza kontrolę, powołując się na przepisy art. 48 ust. 11 pkt 2, art. 50 ust. 2 pkt 2, art. 54 ust. 1 pkt 2, art. 55 ust. 2 pkt 2 oraz art. 62 u.P.p. Strona skarżąca wnosząc sprzeciw zasadniczo podnosiła zaistnienie naruszenia polegającego na niezasadnym przekroczeniu zakresu czasowego kontroli (t.j. art. 55 ust. 1 i 2 Prawa przedsiębiorców). Podniosła także zarzuty dotyczące tego, że organ przeprowadza kontrolę w dwóch innych podmiotach a zatem przyczyny jej trwania – jak stwierdzi autor skargi – nie leżą po stronie Spółki, a wyłącznie po stronie organu. Zaznaczyła także Spółka, że osoba podpisana pod postanowieniem nie jest piastunem organu albowiem jest osobą pełniącą funkcję. Zdaniem strony postanowienie zostało podpisane przez osobę, która nie jest okręgowym inspektorem pracy, a także zostało ono niewłaściwe adresowane. Tym samym z uwagi na podniesione zarzuty najdalej idący zarzut wydania postanowienia przez nielegitymowany do tego podmiot Sąd zarzutu tego nie podziela. Nie podziela również zarzutu wadliwego adresowania zaskarżonego postanowienia. Otóż organem administracji jest osoba lub grupa osób, w przypadku organu kolegialnego, wyodrębniona organizacyjnie i prawnie w strukturze administracji publicznej, mogąca stosować normy prawa administracyjnego w zakresie prawem przyznanych kompetencji. Jak zasadnie wyjaśnił NSA w wyroku z 28 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2110/12, zarzut nieprawidłowego powołania osoby, której powierzono pełnienie funkcji organu (tzw. piastuna funkcji organu) nie jest tożsamy z zarzutem naruszenia właściwości tego organu do wydania zaskarżonego postanowienia. Czym innym jest istnienie samego organu administracji publicznej właściwego do rozstrzygania określonej kategorii spraw z zakresu administracji publicznej, a czym innym to, czy we właściwym trybie powołano piastuna tego organu, to jest osobę fizyczną pełniącą funkcję odpowiadającą nazwie organu i wykonującą jego kompetencje (zob. także wyroki NSA z 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1783/09 i z 21 czerwca 2007 r., sygn. akt II GSK 61/07 oraz z 17 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1549/09. Postanowienie to zostało skierowane do strony skarżącej, prawidłowo oznaczono ją i w konsekwencji skutecznie jej doręczono, a ta w prawem określony sposób zaskarżyła je do tut. Sądu, nie wykazując tym samym ażeby wskazywane przez nią w uzasadnieniu skargi naruszenie prawa procesowego miały jakikolwiek wpływ na jej wynik postępowania. Przechodząc do meritum, przypomnienia wymaga, że w rozpoznawanej sprawie postępowanie toczy się w związku z czynnościami, które od dnia 31 stycznia 2024 r. podjęli wobec strony skarżącej inspektorzy inspekcji pracy na mocy upoważnienia do przeprowadzenia kontroli przedsiębiorcy. Instytucja sprzeciwu jest szczególnym środkiem ochrony przedsiębiorcy przed działaniami organów kontroli niezgodnymi z przepisami ustawy Prawa przedsiębiorców, podejmowanymi w trakcie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy. Regulacja instytucji sprzeciwu znajduje się co prawda w ustawie prawa materialnego, posiada jednak charakter unormowania prawnoprocesowego. Przepisy art. 59 u.P.p. przewidują bowiem przesłanki i skutki wniesienia sprzeciwu, przebieg postępowania związanego z jego rozpatrzeniem oraz środki zaskarżenia w ramach procedury sprzeciwu. Art. 58 ust. 1 u.P.p. reguluje jedną z podstaw do wniesienia sprzeciwu wobec podjęcia i wykonywania czynności przez organ kontroli, która wiąże się z działalnością tego organu, a więc również posiada charakter procesowy. Już tylko z tego względu interpretacja tej normy jest ograniczona jedynie do kontekstu prawa krajowego, a to z uwagi na autonomię proceduralną państw członkowskich. Autonomia proceduralna jest to kompetencja państwa członkowskiego do uregulowania właściwości sądów oraz środków proceduralnych (czy szerzej: środków ochrony prawnej) służących wykonywaniu w prawie krajowym uprawnień wynikających z prawa unijnego. Zasada autonomii proceduralnej wiąże się z okolicznością, że prawo unijne generalnie nie przewiduje środków ochrony służących wykonywaniu uprawnień jednostek mających swe źródło w prawie unijnym. Wykonywanie uprawnień wywodzonych z prawa unijnego pozostawione jest regulacji prawa krajowego. Pojęcie środków ochrony prawnej w omawianym kontekście obejmuje zarówno regulacje o charakterze proceduralnym (jak np. zapewnienie odpowiedniego postępowania administracyjnego lub sądowego dla dochodzenia roszczeń lub ochrony uprawnień w zakresie prawa publicznego), jak i regulacje o charakterze materialnoprawnym (jak np. sankcje z tytułu naruszenia uprawnień unijnych). Mając powyższe na względzie, a także ograniczenia wniesienia sprzeciwu, na które powołują się organy inspekcji pracy, ustanowione w art. 59 ust. 2 u.P.p., że wniesienie sprzeciwu nie jest dopuszczalne, w przypadku gdy organ przeprowadza kontrolę, powołując się na przepisy art. 48 ust. 11 pkt 2, art. 50 ust. 2 pkt 2, art. 54 ust. 1 pkt 2, art. 55 ust. 2 pkt 2 oraz art. 62 u.P.p. – wskazania wymaga, że zdaniem Sądu nie wystarczy do uznania wystąpienia przeszkody do wniesienia sprzeciwu samo przytoczenie podstawy prawnej, jak to uczyniły organy, a wymagane jest uzasadnienie wystąpienia przytoczonych przeszkód pozwalających na ocenę prawidłowości zastosowanej podstawy, czego w sprawie już organy kontroli nie uczyniły. Tym samym podstawą wniesienia sprzeciwu zawsze stanowi art. 59 ust. 1 u.P.p., który uprawnia stronę do poddania kontroli instancyjnej działań kontrolnych. Przy czym, co ważne i co zdaje się umknęło organom kontroli, sprzeciw przysługuje stronie wobec podjęcia i wykonywania przez organ kontroli czynności z naruszeniem przepisów art. 48, art. 49, art. 50 ust. 1 i 5, art. 51 ust. 1, art. 55 ust. 1 i 2 oraz art. 59 u.P.p. Wyłączenie wniesienia sprzeciwu ustanowione w art. 59 ust. 2 ustawy nie wyłącza jego wniesienia w zakresie art. 48 u.P.p., czyni to wyłącznie w sytuacji uregulowanej w jego ust. 11 pkt 2, tj. zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli nie dokonuje się, w przypadku gdy przeprowadzenie kontroli jest niezbędne dla przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia, przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa skarbowego lub wykroczenia skarbowego lub zabezpieczenia dowodów jego popełnienia. W przedmiotowej sprawie organ kontroli nie wykazały ażeby w zawiadomieniu o wszczęciu kontroli powołano się na tę przesłankę. Nie wynika to z upoważnienia do kontroli z 24 stycznia 2024 r., gdzie w podstawie prawnej wskazano art. 45-65 u.P.p., z wyjątkiem "art. 48, art. 50, art. 54 i art. 55 ust. 1". W zakresie przedmiotowym zawarto m.in. przestrzeganie przepisów dotyczących legalności zatrudnienia, zaś jako przewidywalny okres kontroli wskazano "01.03.2024 r." Ponadto nie wynika to także z zawiadomień o przedłużeniu czasu trwania kontroli przedsiębiorcy przez organ Państwowej Inspekcji Pracy czy to z 28 lutego 2024 r., czy to z 27 marca 2024 r. Podkreślenia wymaga, że wniesienie sprzeciwu nie jest dopuszczalne, gdy organ podatkowy prowadzi kontrolę, powołując się na określone przepisy u.P.p. (tj. art. 48 ust. 11 pkt 2, art. 50 ust. 2 pkt 2, art. 54 ust. 1 pkt 2, art. 55 ust. 2 pkt 2 oraz art. 62). Każdy z tych przepisów (z wyjątkiem art. 62 u.P.p.) odnosi się do sytuacji, w której kontrola jest niezbędna w celu zapobieżenia popełnienia przestępstwa, wykroczenia, przestępstwa skarbowego, wykroczenia skarbowego lub zabezpieczenia dowodów ich popełnienia. Przesłanki tej i okoliczności strona nie może domniemywać a organ nie może jej nie wskazać, zwłaszcza gdy ma to wpływ na jej prawa. Prawo do wniesienia sprzeciwu stanowi ochronę przed instrumentalnym wykorzystaniem powyższych przepisów. Ustawowym wymogiem jest uzasadnienie przedłużenia czasu kontroli, zgodnie z art. 55 ust. 3 u.P.p. Niezależnie od tego, czy rzeczywiście został popełniony czyn zabroniony, czy istnieją jakiekolwiek dowody, które pozwalają na uzasadnione podejrzenie jego popełnienia, to na wystąpienie tych przesłanek organ musi się powołać w uzasadnieniu. Tymczasem w kontrolowanej sprawie, poza lakonicznymi co do uzasadnienia zawiadomieniami o przedłużeniu czasu trwania kontroli przedsiębiorcy przez organ Państwowej Inspekcji Pracy, brak jest jakichkolwiek innych danych, dowodów pozwalających na weryfikację, czy ocenę wystąpienia przesłanki de facto uzasadniającej wystąpienie przeszkody do skorzystania z prawnej ochrony przedsiębiorcy, czyli wniesienia sprzeciwu (zob. np.: k. 2, k. 4, k. 6 akt PIP). W zawiadomieniach zarówno z 28 lutego 2024 r., jak i z 27 marca 2024 r., wskazano podmiot trzeci, do którego inspektor pracy kierował żądanie (C. i W. Sp. z o.o.), jednakże nie wykazano ażeby od kontrolowanego żądano przedstawienia dokumentów w zakresie wykonywania pracy przez zakwestionowanych cudzoziemców, a kontrolowany chociażby temu żądaniu odmówił, bądź też czy w ogóle miał wiedzę o kierowaniu takiego żądania, co mogłoby z kolei pozwolić mu na jakąkolwiek reakcję. Nie wiadomo także, czy w tym przedmiocie kontrolujący podjął jakikolwiek inne działania pozyskania dokumentów obrazujących legalność pobytu cudzoziemców, których legalność pobytu i świadczenia przez nich pracy na terenie RP poddał w wątpliwość, chociażby od organu wydającego zezwolenia. Nie podano i nie przytoczono podstaw art. 48 ust. 11 pkt 12 u.P.p. Tej podstawy nie wskazano także w postanowieniu pierwszoinstancyjnym. Zasadnie zatem wskazała strona, że przytoczono te określone w art. 59 ust. 1 u.P.p., tj. "art. 48, art. 50, art. 54 i art. 55 ust. 1". O ile w podstawie wskazano także art. 59 ust. 2 u.P.p., to już nie tylko nie uzasadniono tego przytoczenia, to jednocześnie wskazano podstawy z art. 59 ust. 1 u.P.p., (art. 48, art. 50, art. 54 i art. 55 ust. 1). Równocześnie pouczono stronę o prawie złożenia zażalenia, z czego skorzystała. Uwaga ta jest istotna, albowiem strona wnosząc sprzeciw konsekwentnie odnosiła się do prawa do wniesienia sprzeciwu na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy, akcentując naruszenie jej art. 55 ust. 1 pkt 3 i art. 55 ust. 3 u.P.p. Tymczasem przy braku jednoznaczności podstaw prowadzenia kontroli, nieuzasadnienia wystąpienia ku temu przesłanek po zakwestionowaniu przez Spółkę m.in. czasu jej trwania i skorzystania z prawa wniesienia sprzeciwu, organ kontroli stwierdził niedopuszczalność sprzeciwu przy nieoczywistości podstaw działania i braku uzasadnienia pozwalającego na ocenę zasadności, pouczył stronę o prawie wniesienia zażalenia, a gdy strona z prawa tego skorzystała - organ odwoławczy stwierdził jego niedopuszczalność. Tym samym, w ocenie Sądu, aby nie było iluzorycznym prawo do wniesienia sprzeciwu, zwłaszcza w aspekcie ustawowego ograniczenia w tym zakresie, zasadnym jest uznanie, że nie wskazanie w upoważnieniu do kontroli a następnie pomięcie w zawiadomieniu o przedłużeniu kontroli jednoznacznych podstaw kontroli, nie uprawnia organu kontroli do uznania niedopuszczalności sprzeciwu. Uwaga ta jest istotna albowiem w podstawie postanowienia o niedopuszczalności wniesienia sprzeciwu powołano art. 59 ust. 2 u.P.p., bez dookreślenia, który z przypadków taksatywnie wymienionych wystąpił, bez jego przytoczenia, a jednocześnie wskazano, że organ działa na postawie art. 48, art. 50 art. 54 ust. 1 pkt 2, art. 55 ust. 1 u.P.p., jak czyni to art. 59 ust. 1 u.P.p., stanowiący podstawę wniesienia sprzeciwu, bez powołania się w tym zakresie na dowody czy okoliczności poddające się ocenie, bez uzasadnienia zastosowanych podstaw nie powoduje niejako automatycznie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. Po wniesieniu sprzeciwu organ nie może – jak uczynił to organ I instancji – powołać się na art. 59 ust. 2 u.P.p., podczas gdy nie wskazywał na przesłanki tam zawarte i tym samym ograniczyć prawa strony do poddania kontroli instancyjnej jego działania, zwłaszcza gdy przywołuje w podstawie przesłanki z art. 59 ust. 1 u.P.p. Przy takiej niekonsekwencji i przy niejednoznacznej podstawie działania organu I instancji po wniesieniu zażalenia, stosownie do pouczenia organ odwoławczy stwierdza jego niedopuszczalność. Ustawodawca w Kpa mającym zastosowanie do przypadków określonych w art. 59 ust. 16 u.P.p. ustanowił w art. 138 § 1 – 4 Kpa uprawnienia organu odwoławczego. W okolicznościach przedmiotowej sprawy nie wiadomo jednoznacznie jaka została zastosowana podstawa prawna przy wszczęciu kontroli i jej toku, a także czy wystąpiły przesłanki, na które powołuje się organ kontroli, a które mają fundamentalne znaczenie dla prawa do wniesienia sprzeciwu. Tym samym nie wiadomo czy podstawa prawna została prawidłowo przez organ kontroli zastosowana. Skoro organy kontrolne wykonując swoje zadania, powinny działać na podstawie i w granicach przysługujących im kompetencji, to kontrola dokonywana przez sądy administracyjne, które badają poddaną ich jurysdykcji działalność tych organów pod kątem legalności nie może sprowadzać się li tylko do oceny czy organ przytoczył przepis stanowiący podstawę jego działania ale czy przytoczony przepis został prawidłowo zastosowany. Zatem skoro też ustawodawca zobowiązał organ kontroli do uzasadnienia podstaw przedłużenia kontroli, to tym samym zobowiązał do wykazania wystąpienia norm prawnych mających zastosowanie w sprawie. Toteż rolą organu jest przytoczenie argumentów na wykazanie podstaw zastosowanych w sprawie regulacji prawnych. Sąd wskazuje, że nie można tracić z pola widzenia, że o ile wolą ustawodawcy jest prawo kontroli ale i przedłużenie czasu jej trwania, co z kolei możliwe jest jedynie z przyczyn niezależnych od organu kontroli i wymaga uzasadnienia na piśmie, to brak wskazania jednoznacznie jej podstaw uniemożliwia ocenę czy działania organów są ostatecznie prawidłowe. Ponadto wskazania wymaga, że skoro ustawodawca wyłączył wniesienie sprzeciwu wobec podjęcia i wykonywania przez organ kontroli czynności, stosowanie do unormowania art. 59 ust. 2 u.P.p., to ten organ powołując się na te przypadki powinien wykazać ich wystąpienie. Przyjęcie przeciwnej wykładni prowadziłoby do niedopuszczalnych aksjologicznie wniosków, gdyż pozwałoby na uznanie niedopuszczalności wniesienia sprzeciwu a następnie jego kontroli instancyjnej przy wyłącznym przytoczeniu przez organ przepisów prawnych wyłączających prawo do jego wniesienia niezależnie od tego, czy nastąpiło ono prawidłowo, czy zasadnie zostały przywołane przepisy mające zastosowanie w sprawie. Brak tej oceny uniemożliwia z kolei kontrolę prawidłowości zastosowanej i przytoczonej podstawy prawnej. Pomimo tych braków i niejasności organ odwoławczy uznał, nie wykazując wystąpienia przesłanek, na które powołał się organ I instancji, niedopuszczalność zażalenia na postanowienie pierwszoinstancyjne o niedopuszczalności sprzeciwu. W ocenie Sądu, po rozważeniu okoliczności przedstawionych powyżej, organ odwoławczy winien poddać ocenie wystąpienie przesłanek, na które powołał się organ I instancji. Wydając postanowienie w zaskarżonej formie organ naruszył treść art. 134 Kpa, a także art. 59 ust. 1 i 2 u.P.p. i art. 55 ust 3 tej ustawy. Dodać jeszcze wypada, że skarga została rozpoznana w trybie uproszonym na posiedzenie niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a., a także, iż powołane orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA.