I SA/Op 534/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Gocki Sędziowie Sędzia WSA Marzena Łozowska (spr.) Sędzia WSA Aleksandra Sędkowska Protokolant Starszy inspektor sądowy Maria Żymańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lipca 2020 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 25 października 2019 r., nr [...] w przedmiocie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz strony skarżącej kwotę 100,00 zł (słownie złotych: sto 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej przez A. Z. (dalej także jako: strona, skarżący) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 7 kwietnia 2017 r. w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Decyzję powyższą wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym: A. Z. złożył 1 lipca 2015 r. dla nieruchomości położonej w miejscowości [...], deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, składaną przez właścicieli nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno - wypoczynkowe, wykorzystywanych jedynie przez część roku (DO-4), obowiązującą od 1 lipca 2015 r., w której wykazał obowiązek ponoszenia zryczałtowanej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości 144,00 zł rocznie. Następnie 1 sierpnia 2018 r. skarżący złożył kolejną deklarację DO-4, obowiązującą od 1 sierpnia 2018 r., w której nie wykazał obowiązku ponoszenia przedmiotowej opłaty, informując w części B.2 tej deklaracji, że związana jest ze zmianą danych będących podstawą ustalenia wysokości opłaty, gdyż wywozi śmieci do [...]. W konsekwencji, organ I instancji postanowieniem z 15 kwietnia 2019 r. (doręczonym 29 kwietnia 2019 r.) wszczął z urzędu wobec skarżącego postępowanie w sprawie określenia rocznej ryczałtowej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe, lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno - wypoczynkowe, wykorzystywanych jedynie przez część roku, położonej w [...] od 2019 roku. W wyniku przeprowadzonego postępowania Burmistrz Nysy decyzją z 28 czerwca 2019 r., wydaną na podstawie art. 6o ust. 1 oraz art. 6q ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r. poz. 1454, ze zm.) – dalej jako u.c.p.g. w zw. z art. 21 § 1 pkt 1 i § 3 i art. 207 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r.- Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900 ze zm.) – dalej jako – O.p. oraz § 4 pkt 1 uchwały nr IV/30/18 Rady Miejskiej w Nysie z dnia 20 grudnia 2018 r. w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki tej opłaty (Dz. Urz. Woj. Opol. poz. 3762) - określił A. Z. wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od nieruchomości położonej w [...], począwszy od 2019 r. w kwocie 180,00 zł, w wysokości rocznej ryczałtowej stawki opłaty od nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, wykorzystywanych jedynie przez część roku. W odwołaniu od tej decyzji skarżący wskazał, że pomimo dokonanej w 2015 r. wpłaty w kwocie 144,00 zł tytułem przedmiotowej opłaty, nie korzystał i nie korzysta z usług firmy A, gdyż uważa, że opłata jest drastycznie zawyżona, co dla odwołującego będącego emerytem ma znaczenie. Podniósł, że monopol firmy A narusza zasadę wolnego rynku i powoduje samowolę cenową oderwaną od kosztów. Ponowił propozycję zastosowania zapisów § 3 ust. 2 pkt 1 Uchwały nr IV/30/18 Rady Miejskiej w Nysie z dnia 20 grudnia 2018 r. i przyjęcia stawki opłaty dla nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, za pojemnik o pojemności 0,12 m³ przy selektywnym zbieraniu i odbieraniu odpadów w wysokości 30 zł miesięcznie, co byłoby zgodne z zasadą sprawiedliwości i zdrowego rozsądku. W związku z powyższym, odwołujący wniósł o uchylenie kwestionowanej decyzji w imię elementarnej sprawiedliwości. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu (dalej w skrócie: SKO lub Kolegium) nie znalazło podstaw do uwzględnienia podniesionych w nim zarzutów i wskazaną na wstępie decyzją utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 6m ust. 1 u.c.p.g. właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych. Przy tym art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. wskazuje, że przez właścicieli nieruchomości rozumie się także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. W myśl art. 6o ust. 1 u.c.p.g., w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. SKO podniosło, że w wyniku nowelizacji ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, dokonanej ustawą z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 87), w art. 6j wprowadzone zostały ust. 3b i 3c, które przewidują, że dla nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe lub dla innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, wykorzystywanych jedynie przez część roku, rada gminy uchwala ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za rok od domku letniskowego lub innej nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, wykorzystywanych jedynie przez część roku, rada gminy uchwala ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za rok od domku letniskowego lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe (ust. 3b). Na mocy powyższego przepisu, Rada Miejska w Nysie podjęła uchwałę nr IW30/18 z dnia 20 grudnia 2018 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki tej opłaty i ustaliła w § 4 tej uchwały ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe lub inne nieruchomości wykorzystywane na cele rekreacyjno-wypoczynkowe jedynie przez część roku, w wysokości: 180,00 zł, jeżeli odpady są zbierane i odbierane w sposób selektywny (pkt 1); 480,00 zł, jeżeli odpady nie są zbierane i odbierane w sposób selektywny (pkt 2). Odnosząc powyższe regulacje do okoliczności faktycznych sprawy organ wyjaśniając stronie konieczność ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w sytuacji, gdy odpady te nie były w rzeczywistości wytwarzane wskazał, że zgodnie z przepisami u.c.p.g., opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstaje z mocy samego prawa. Sposób określenia jej wysokości opiera się na systemie deklaracji, w której podmiot zobowiązany samodzielnie oblicza wysokość opłaty. Ma ona charakter publicznoprawny i jest oderwana od faktycznej ilości wytwarzanych odpadów. Obowiązek uiszczenia jest bowiem związany z samym posiadaniem nieruchomości, a nie z ilością powstających odpadów, ani też ich odbieraniem. Właściciel nieruchomości nie ma bowiem możliwości gospodarowania odpadami w inny sposób, niż za pośrednictwem gminy, na której leży nieruchomość (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 11 czerwca 2019 r., sygn. akt I SA/Łd 200/2019). Dla wysokości opłaty nie ma również znaczenia czas wykorzystania nieruchomości w roku kalendarzowym. Dlatego też przeświadczenie skarżącego, że decyzja jest niesprawiedliwa, gdyż nie uwzględnia faktu sporadyczności pobytów na tej nieruchomości i braku powstawania odpadów, nie może stanowić podstawy do jej uchylenia, gdyż - jak już wskazano - okolicznością powodującą powstanie obowiązku w zakresie przedmiotowej opłaty jest fakt posiadania nieruchomości i korzystanie z niej okresowo, w celach rekreacyjno-wypoczynkowych, a nie fakt wytwarzania określonej ilości odpadów komunalnych. Organ dodał, że pogląd taki poparty jest znacznym dorobkiem orzecznictwa sądowadministracyjnego w tym zakresie, prezentowanym przykładowo w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 14.02.2018 r., sygn. akt I SA/Sz 1050/17, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 18.01.2017 r., sygn. akt I SA/Gd 1427/16 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 19.04.2018 r., sygn. akt I SA/Ol 113/18 (wszystkie wyroki dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc się do zarzutu rażącego zawyżenia stawki obowiązującej opłaty organ odwoławczy wskazał, że jej wysokość wynika z wyżej powołanej uchwały Rady Miejskiej w Nysie, która stanowi obowiązujące na danym terenie prawo lokalne, oparte na delegacji ustawowej zawartej w art. 6j ust. 1 pkt 1, ust. 3b, ust. 3c, art. 6k ust. 1-3 u.c.p.g. Burmistrz Nysy nie posiada przy tym kompetencji do jego zmiany, gdyż w tym względzie przewidziany jest odrębny tryb administracyjny, nie może też stosować elementów uznaniowości, czy też zasad sprawiedliwości społecznej, gdyż nie przewidują tego wspomniane przepisy prawa. W myśl wskazanej na wstępie zasady praworządności (art. 120 O.p.), organ podatkowy ma obowiązek stosować obowiązujące na danym terenie prawo lokalne. W konsekwencji Kolegium stwierdziło, że opłata określona w zaskarżonej decyzji jest zgodna z przepisami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz z postanowieniami prawa miejscowego wynikającymi z powołanej uchwały Rada Miejskiej w Nysie. Tym samym w realiach niniejszej sprawy Burmistrz Nysy prawidłowo określił odwołującemu wysokość zryczałtowanej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w drodze decyzji, począwszy od roku 2019. Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem A. Z. złożył skargę do tut. Sądu, w której kwestionował obowiązku ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, wykorzystywanej jedynie przez część roku, z uwagi na niewspółmierną wysokość opłaty w stosunku do okresu korzystania z nieruchomości (dwa miesiące w roku) oraz ilości wytwarzanych w tym czasie odpadów. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017.1369 j.t. ze zm. - dalej jako p.p.s.a.), decyzja podlega uchyleniu w razie stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak też w razie stwierdzenia okoliczności uzasadniających stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji (pkt 2). Podkreślić przy tym należy, że stosownie do art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji z punktu widzenia wskazanych kryteriów, Sąd stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Istota sporu dotyczy zasadności określenia skarżącemu wysokości ryczałtowej opłaty rocznej za gospodarowanie odpadami komunalnymi od nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe jedynie przez część roku. Zgodnie z art. art. 6h w zw. z art. 6c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi obowiązani są ponosić na rzecz gminy właściciele nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy oraz właściciele nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, ale rada gminy postanowiła o odbieraniu od nich odpadów komunalnych. Przy czym przez właścicieli ww. ustawa rozumie także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością (art. 2 ust. 1 pkt 4). Z kolei z art. 6q ust. 1 u.c.p.g., wynika, że w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Odesłanie to powoduje, że zastosowanie znajdują także zasady rządzące postępowaniem podatkowym. Jedną z podstawowych zasad postępowania podatkowego jest natomiast zasada czynnego udziału strony w postępowaniu podatkowym, wyrażona w art. 123 § 1 cyt. ustawy, zgodnie z którą organy podatkowe obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z powołanej zasady wynika m.in. obowiązek organu ustalenia z urzędu stron danego postępowania, powiadomienia stron o wszczęciu postępowania, a także doręczenia wszystkim podmiotom będącym stronami w sprawie wydanych rozstrzygnięć. Obowiązek ten - co istotne - istnieje od momentu wszczęcia postępowania do chwili doręczenia decyzji organu odwoławczego (vide. wyrok WSA w Warszawie z 31 października 2018 r., sygn. akt III SA/Wa51/18). Zgodnie zaś z treścią art. 211 O.p., organ doręcza stronom na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej zapadłą w sprawie decyzję. W świetle powyższego, kwestią pierwszorzędna było zatem ustalenie stron postępowania zmierzającego do określenia opłaty za gospodarowanie opłatami komunalnymi. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano (zob. wyroki: WSA w Gliwicach z 25.03.2019 r., sygn. akt. I SA/Gl 1202/18, WSA w Warszawie z 26.11.2019 r., sygn. akt III SA/Wa 284/19 oraz z 10.04.2017 r., sygn. akt III SA/Wa 1647/16), że analiza wyżej przywołanych regulacji prowadzi do wniosku, zgodnie z którym kluczowymi okolicznościami, które winny być jednoznacznie ustalone przez organy, jest krąg adresatów decyzji określającej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami, w której organ określa wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w odniesieniu do tej nieruchomości. Podkreślić trzeba, że zobowiązanymi do uiszczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi są wszyscy współwłaściciele nieruchomości i że każdy ze współwłaścicieli ma interes prawny w określeniu wysokości tej opłaty. Stroną postępowania administracyjnego w sprawie określenia wysokości takiej opłaty winni być zatem wszyscy współwłaściciele nieruchomości i dlatego organ powinien dokładnie wyjaśnić kto jest właścicielem nieruchomości położonej w [...]. W konsekwencji wszyscy współwłaściciele wszyscy powinni być stroną postępowania i adresatami decyzji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2017 r., III SA/Wa 1647/16, LEX nr 2351119). W świetle regulacji wynikających z O.p. obowiązek ustalenia powyższych okoliczności obciąża organ, który zobligowany jest podjąć wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu (art. 122 O.p.). Organ administracji obowiązany jest zebrać i w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 187 § 1 O. p.) i wreszcie to organ ocenia na podstawie całego zebranego materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 191 O. p.). Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie organ tym obowiązkom nie sprostał, czym naruszył art. 122 O.p., art. 187 § 1 O.p. oraz art. 191 O. p. w zw. z art. 6q u.c.p.g. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak już podkreślono, zobowiązanymi do uiszczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi są wszyscy współwłaściciele nieruchomości i że każdy ze współwłaścicieli ma interes prawny w określeniu wysokości tej opłaty. Stroną postępowania w sprawie określenia takiej opłaty winni być zatem wszyscy współwłaściciele nieruchomości. Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy zauważyć wypada, że bezsporne jest, że postępowanie w zakresie określenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na nieruchomości położonej w [...] od 2019 r., zostało wszczęte wobec A. Z., co potwierdza postanowienie o wszczęciu postępowania z 15 kwietnia 2019 r. Był on również adresatem decyzji organu I instancji z 28 czerwca 2019 r. A. Z. została ona też doręczona. Odwołanie od ww. decyzji wniósł A. Z. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji organ ten ustalił, że A. Z. jest właścicielem opisanej wyżej nieruchomości, chociaż w materiale dowodowym brak było dowodów, z których wynikałby tytuł prawny skarżącego do przedmiotowej nieruchomości. Powyższy brak został uzupełniony przez organ w postępowaniu odwoławczym - wskutek stosowanych wezwań SKO - o załączenie do akt sprawy wypisu z ewidencji gruntów i budynków. Z dokumentu tego wynikało, że nieruchomość stanowi przedmiot współwłasności A. Z. i jego małżonki – J. Z. Organ odwoławczy, biorąc pod uwagę uzupełnione akta sprawy, określił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji A. Z. jako współwłaściciela przedmiotowej nieruchomości. Jednak - utrzymując w mocy decyzję Burmistrza - nie wskazał, że w takiej sytuacji stroną postępowania administracyjnego w sprawie określenia wysokości takiej opłaty winni być wszyscy współwłaściciele nieruchomości. Podkreślenia wymaga, że powyższa kwestia - wyjaśnienie, kto jest właścicielem nieruchomości położonej w [...], w szczególności czy nie stanowi ona przedmiotu współwłasności winna zostać wyjaśniona w ponownie prowadzonym postępowaniu przez organ, ponieważ skarżący na rozprawie oświadczył, że małżonka – J. Z. zmarła, a współwłaścicielem nieruchomości jest również syn skarżącego. Rozpoznając sprawę ponownie, organ drugiej instancji zobligowany będzie podjąć czynności zmierzające do ustalenia istotnych w sprawie okoliczności faktycznych w zakresie kręgu współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości, uwzględniając ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu i zawarte w nim wskazania co do dalszego postępowania. Przede wszystkim rozważenia wymaga kwestia, czy organ pierwszej instancji wszczynając postępowanie i kierując decyzję jedynie do skarżącego nie pominął innych współwłaścicieli nieruchomości i nie pozbawił ich w ten sposób przymiotu strony postępowania, a tym samym czynnego udziału w sprawie, co stanowiłoby naruszenie nie tylko przywołanych wyżej przepisów u.c.p.g., ale także przepisów prawa procesowego - Ordynacji podatkowej (zob. wyrok WSA w Gorzowie z 30.10.2019 r., sygn. akt I SA/Go 587/19). Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, z udziałem wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, uwzględnić należy uwagi Sądu odnoszące się do pominięcia współwłaścicieli nieruchomości w postępowaniu dotyczącym obowiązku ponoszenia przez właścicieli nieruchomości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Stanowisko Sądu o konieczności przeprowadzenia przez organy postępowania dowodowego w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi poprzez prawidłowe ustalenie i udokumentowanie kwestii związanych z współwłaścicielami nieruchomości położonej w [...] czyni przedwczesnym, na aktualnym etapie postępowania, badanie pozostałych zarzutów skargi skierowanych do sposobu określenia opłaty. Dla tej przyczyny Sąd odstąpił od dalej idących rozważenia oraz przeprowadzenia kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w tym zakresie. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził zgodnie z art. 200 p.p.s.a. od SKO na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.