I SA/Op 547/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Judecki Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi A. B. na akt Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej w Opolu Ośrodka Adopcyjnego z dnia 25 kwietnia 2024 r., nr 14/2024 w przedmiocie negatywnej opinii kwalifikacyjnej kandydata do przysposobienia dziecka współmałżonka uchyla zaskarżony akt. W dniu 25 kwietnia 2024 r. Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej w Opolu (dalej w skrócie ROPS) Ośrodek Adopcyjny wydał A. B. (dalej zwany również skarżącym) negatywną opinię kwalifikacyjną Nr 14/2024 do przysposobienia dziecka współmałżonka. Akt ten został wydany na podstawie art. 172a ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2024 r. poz. 177, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą. W opinii organ wskazał, że szczegółowe uzasadnienie przyczyn wydania opinii oraz obszary wymagające poprawy zawarte są w opinii psychologicznej i pedagogicznej, sporządzonych na potrzeby kwalifikacji kandydata do przysposobienia. W skardze na powyższy akt A. B. zarzucił naruszenie art. 156 ust. 1 pkt 7 ustawy poprzez nienależytą realizację obowiązku przeprowadzania wywiadu adopcyjnego, które sprowadzało się do błędnej analizy jego sytuacji osobistej oraz dochodowej i majątkowej, zawartej w opinii psychologicznej i opinii pedagogicznej z dnia 25 marca 2024 r. Skarżący zarzucił też naruszenie art. 155 ust. 1 ustawy, które polegało na naruszeniu obowiązku kierowania się dobrem dziecka i poszanowaniem jego praw, a w rezultacie doprowadziło do uchybienia dobru małoletniej B. B. Na tej podstawie skarżący wniósł o stwierdzenie bezskuteczności opinii kwalifikacyjnej Nr 14/2024 oraz o wstrzymanie wykonania tego aktu. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że biorąc udział w czynnościach, które następnie stały się podstawą opiniowania, podawał szczerze wszystkie informacje. Chciał bowiem, aby jego autoprezentacja mogła stanowić rzetelny obraz jego osobowości. W związku z tym część wypowiedzi została zrozumiana opatrznie, co znalazło odzwierciedlenie w ww. opiniach. Skarżący wskazał również, że czas jego dzieciństwa i lat młodzieńczych był trudny, co niewątpliwe rzutowało emocjonalnie na jego wybory życiowe. Jednakże jest osobą dojrzałą emocjonalnie o ukształtowanej osobowości, toteż nawet w kłopotliwych sytuacjach jest powściągliwy i nigdy nie zdarza mu się epatować gniewem. Skarżący stwierdził, że przypisywanie mu skłonności do manipulacji, koloryzowania i przechwalania się jest nieuzasadnione. Co prawda ma poczucie własnej wartości, nie mniej jednak jest osobą skromną. Dalej skarżący przytoczył wypowiedź żony dotyczącą jego relacji z małoletnią B. B. i na tej podstawie dowodził, że stworzył silną więź z dzieckiem i jest w stanie zapewnić mu należyte warunki wychowania oraz ponieść koszty utrzymania. Z tego względu jako kandydat do przysposobienia dziecka współmałżonka powinien uzyskać pozytywną opinię kwalifikacyjną, ponieważ to dobro dziecka powinno być nadrzędną wartością w postępowaniu adopcyjnym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. Odnosząc się do zarzutów skargi podniósł, że wnioski opinii psychologicznej oraz opinii pedagogicznej zostały sformułowane przez autorki tych opinii na podstawie materiału diagnostycznego i stanowią jego konkluzję. We wnioskach zostały wskazane obszary, które budziły wątpliwości badających na podstawie dostępnego wówczas materiału diagnostycznego. Są to m.in. zmienność skarżącego w działaniach; niestabilne funkcjonowanie oraz tendencja do podejmowania zachowań ryzykownych, budzące wątpliwości w zakresie przekazywania wzorów przysposabianej oraz wskazujące na niestabilność w dotychczasowej linii życia wnioskodawcy, a także mogące wskazywać na ograniczenia w zakresie ukształtowania osobowości wnioskodawcy; niejasność w zakresie uzyskiwanego dochodu przez wnioskodawcę; krótki staż małżeński, gdzie do określenia jego stabilności jest potrzebny czas, biorąc pod uwagę fakt rozpadu dwóch wcześniejszych związków małżeńskich kandydata. Jednocześnie organ podniósł, że autorki obu opinii we wnioskach uwzględniły, że skarżący wraz z żoną i małoletnią B. B. tworzą rodzinę, że czuje się za nią odpowiedzialny, traktuje ją jak córkę. W zebranym materiale diagnostycznym zauważalne jest występowanie pozytywnych relacji między skarżącym a przysposabianą, co małoletnia B. i jej matka (żona skarżącego) postrzegają jako zgodne z dobrem dziecka. Małoletnia wypowiedziała się pozytywnie w temacie przysposobienia jej przez skarżącego, co było możliwe z uwagi na wiek i stopień rozwoju. Autorka opinii pedagogicznej przedstawiła także wyniki przeprowadzonego badania postaw rodzicielskich wnioskodawcy, które są pozytywne w czterech obszarach, z wyjątkiem postawy akceptacji, której wynik testowy był niewłaściwy. Przyjęte zostało także wyjaśnienie kandydata dotyczące postawy rodzicielskiej akceptacji dziecka - w ocenie pedagoga badającego - potwierdzające akceptację dziecka. Organ wyjaśnił też, że Ośrodek Adopcyjny w realizacji swojego zadania, w tym przypadku opiniowania skarżącego jako kandydata do przysposobienia dziecka współmałżonki, kierował się dobrem małoletniej B. B. i poszanowaniem jej praw. Komisja ds. Adopcji uwzględniła pozytywne relacje obu stron, wolę małoletniej na przysposobienie przez męża matki, zgodę matki przysposabianej na adopcję córki przez męża, wzięła przy tym pod uwagę, że nie są to jeszcze wystarczające czynniki pozwalające na wydanie pozytywnej opinii kwalifikacyjnej dla kandydata ubiegającego się o jej przysposobienie. W piśmie procesowym z dnia 5 lipca 2024 r., na wezwanie Sądu, organ wyjaśnił, że nie posiada potwierdzenia doręczenia skarżącemu negatywnej opinii kwalifikacyjnej nr 14/2024, ponieważ opinia ta została w dniu 29 kwietnia 2024 r. przesłana bezpośrednio do Sądu Rejonowego [...] Wydziału Rodzinnego i Nieletnich Sądu, w którym skarżący zapoznał się z jej treścią. Organ podał też, że skarga została przesłana przez skarżącego drogą pocztową i wpłynęła na adres Ośrodka Adopcyjnego ROPS w dniu 29 maja 2024 r. Skarga ta została zarejestrowana przez pracownika sekretariatu w dzienniku korespondencyjnym pod numerem [...], co potwierdza wyciąg z dziennika korespondencyjnego. Natomiast organ nie posiada koperty, w której skarga została nadana na adres organu. Postanowieniem z dnia 26 września 2024 r., sygn. akt I SA/Op 547/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z przyczyn, które nie zostały przez skarżącego podniesione, a które Sąd wziął pod uwagę z urzędu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Na zasadzie art. 146 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4-4b, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą, opinię, o której mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, lub odmowę wydania tych opinii albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio, co oznacza, że eliminacja z obrotu prawnego następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonego aktu wykazała, że został on wydany z naruszeniem przepisów w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest negatywna opinia kwalifikacyjna o skarżącym wydana w trybie art. 172a cyt. wcześniej ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, nadal zwanej ustawą. Nie budzi wątpliwości, że opinia ta jest władczym aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a więc podlega sądowej kontroli. Powyższe wynika wprost z przepisu art. 172a ust. 5 ustawy, który stanowi, że w przypadku wydania negatywnej opinii kwalifikacyjnej opinia ta zawiera szczegółowe uzasadnienie przyczyn wydania negatywnej opinii i ewentualne wskazanie obszarów wymagających poprawy, z jednoczesnym pouczeniem strony o przysługującym prawie wniesienia do sądu administracyjnego skargi na zasadach i w trybie określonych dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie natomiast z art. 53 § 2 p.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. W rozpoznawanej sprawie na podstawie ustaleń poczynionych przez Sąd należało przyjąć, że skarżący o wydaniu opinii dowiedział się dnia 10 maja 2024 r. z informacji uzyskanej od swojego pełnomocnika i od tego dnia należało liczyć termin do wniesienia skargi na kwestionowany akt, a który to termin upływał dnia 10 czerwca 2024 r. Z wyjaśnień organu wynika bowiem, że opinia nie została doręczona skarżącemu, ponieważ w dniu 29 kwietnia 2024 r. została bezpośrednia przesłana do Sądu Rejonowego [...] Wydziału Rodzinnego i Nieletnich w [...], gdzie zapoznał się z nią - według oświadczenia zawartego w skardze - pełnomocnik skarżącego. Z kolei jako datę wniesienia skargi należy przyjąć 29 maja 2024 r. (data wpływu do organu), ponieważ organ nie dysponuje kopertą, w której została ona nadana w placówce pocztowej. Uwzględniając powyższe, Sąd stwierdził, że skarga została wniesiona w terminie określonym w art. 53 § 2 p.p.s.a. i podlega merytorycznej ocenie. Odnotowania też wymaga, że zaskarżona opinia została wydana w związku z wnioskiem A. B. o przysposobienie małoletniej B. B. - córki żony skarżącego. W związku z tym wyjaśnienia jeszcze wymaga, że przysposobienie małoletniego odbywa się w dwóch etapach, a mianowicie administracyjnym i sądowym, które są ze sobą funkcjonalnie powiązane. Wniosek taki wynika z treści art. 154 ust. 1 ustawy, w świetle którego prowadzenie procedur przysposobienia oraz przygotowanie osób zgłaszających gotowość do przysposobienia dziecka stanowi wyłączną kompetencję ośrodka adopcyjnego. Równocześnie, na mocy art. 117 § 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2023 r. poz. 2809 z późn. zm.), przysposobienie następuje przez orzeczenie sądu opiekuńczego na żądanie przysposabiającego spełniającego warunki określone w art. 114¹ tego Kodeksu. Przysposobić może osoba mająca pełną zdolność do czynności prawnych, jeżeli jej kwalifikacje osobiste uzasadniają przekonanie, że będzie należycie wywiązywała się z obowiązków przysposabiającego oraz posiada opinię kwalifikacyjną oraz świadectwo ukończenia szkolenia organizowanego przez ośrodek adopcyjny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, chyba że obowiązek ten jej nie dotyczy. Oznacza to, że właściwy ośrodek adopcyjny działający w procedurze adopcyjnej z urzędu, ale zarazem na zlecenie sądu rodzinnego, ma obowiązek monitorować przebieg pieczy sprawowanej nad małoletnim przez kandydatów na przysposabiających, a w ramach jego realizacji - zajmować stanowisko co do kwalifikacji osobistych skarżących jako kandydatów na rodziców adopcyjnych oraz co do procesu nawiązywania się więzi pomiędzy nimi, a oddanym im pod opiekę dzieckiem (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 listopada 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 727/24, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazać również przyjdzie, że wedle art. 172a ust. 1 ustawy po ukończeniu przez kandydata do przysposobienia dziecka szkolenia, o którym mowa w art. 172 ust. 1, ośrodek adopcyjny na podstawie zgromadzonej w toku postępowania dokumentacji sporządza opinię kwalifikacyjną, zawierającą w szczególności informacje dotyczące: 1) spełnienia przez kandydata do przysposobienia dziecka wymagań niezbędnych do przysposobienia dziecka; 2) posiadania przez kandydata kwalifikacji osobistych pozwalających na należyte wywiązywanie się z obowiązków przysposabiającego; 3) oceny motywacji i oczekiwań kandydata do przysposobienia dziecka; 4) sytuacji materialnej i mieszkaniowej kandydata do przysposobienia dziecka; 5) niekaralności kandydata do przysposobienia dziecka; 6) stanu zdrowia kandydata do przysposobienia dziecka. W orzecznictwie przyjmuje się, że przepis art. 172a ust. 1 i ust. 5 ustawy wyznaczają elementy, jakie powinna mieć każda opinia, która wieńczy pewien etap postępowania adopcyjnego. Wprowadzenie do wyliczenia art. 172a ust. 1 ustawy sformułowania "w szczególności" oznacza, że opinia powinna zawierać więcej elementów, niż zostały one wskazane w art. 172a ust. 1 i 5 ustawy. Przyjmuje się również, że sporządzona na potrzeby postępowania adopcyjnego opinia psychologiczna i pedagogiczna nie może zastępować opinii wydanej na podstawie art. 172a ust. 5 ustawy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 września 2023 r., sygn. akt II SA/Po 434/23). Analizując treść opinii wydanej w niniejszej sprawie należy uznać, że opinia ta nie spełnia wymagań określonych w powyższych przepisach, co uzasadnia jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Opinia ta nie zawiera żadnego uzasadnienia, a wyłącznie odesłanie do opinii psychologicznej i pedagogicznej, wydanych na potrzeby kwalifikacji skarżącego do przysposobienia. Tymczasem przepis art. 172a ust. 5 ustawy jednoznacznie określa że w przypadku wydania negatywnej opinii kwalifikacyjnej opinia ta zawiera szczegółowe uzasadnienie przyczyn wydania negatywnej opinii i ewentualne wskazanie obszarów wymagających poprawy. Z opinii winno zatem wynikać, które cechy, zachowania, przymioty, kwalifikacje osobiste, motywy do podjęcia się wychowania dziecka czy elementy wywiadu adopcyjnego ośrodek ocenił pozytywnie, a które zostały ocenione negatywnie i dlaczego ostatecznie rzutowało to na wydanie oceny o charakterze negatywnym. Opinia taka winna posiadać pełne i wyczerpujące wyjaśnienie przyczyn podjęcia negatywnej oceny, co wprost wynika z art. 172a ust. 5 ustawy. Organ powinien również wskazać obszary wymagające poprawy i powinno to zostać wyraźnie wyartykułowane w uzasadnieniu opinii, która podlega kontroli sądu administracyjnego. Natomiast skarżący powinien mieć zapewnioną możliwość poznania, w sposób nie budzący jakichkolwiek wątpliwości, czy też niedomówień, wszelkich podstaw wydania opinii negatywnej dla niego. Zaskarżona opinia niewątpliwie wymogów tych nie spełnia, a uzasadnienie odsyłające do opinii psychologicznej i pedagogicznej nie może zostać uznane za wystarczające do prawidłowego poznania przez skarżącego przesłanek, które przesądziły o wydaniu negatywnego rozstrzygnięcia. Organ bowiem nie dokonał żadnej analizy okoliczności wskazanych w opiniach przez niego powołanych. Nie jest natomiast rolą adresata aktu domyślanie się, jakie względy legły u podstaw jego wydania. Przeciwnie, to na organie spoczywa obowiązek takiego sformułowania rozstrzygnięć, by były one zgodne z literą prawa i transparentne. Przepis art. 7 Konstytucji RP, stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co wiąże się z zasadą zaufania do państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawa, określonej w art. 2 Konstytucji RP. Dlatego działanie organu władzy publicznej mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności albo niepoddające się kontroli, nie może być uznane za zgodne z prawem. Zaznaczyć przy tym trzeba, że w ramach oznaczonych wyżej granic kognicji sądu administracyjnego rolą Sądu orzekającego w tej sprawie nie jest motywowanie rozstrzygnięć organu i poszukiwanie argumentacji przemawiającej za prawidłowością stanowiska prezentowanego w kontrolowanym akcie. W niniejszej sprawie brak uzasadnienia zaskarżonego aktu powoduje, że wymyka się on spod kontroli Sądu, ponieważ nie można domniemywać motywów, jakimi kierował się organ wydając negatywną opinię. Reasumując, Sąd uznał, że organ nie wypowiadając się w istocie samodzielnie co do meritum sprawy i pomijając konieczność podania podstaw wydania negatywnej opinii, nie wykazał w sposób wymagany prawem, że skarżący nie będzie należycie wywiązywał się z obowiązków przysposabiającego. Podkreślenia też wymaga, że uzasadnienie rozstrzygnięcia spełnia wielorakie funkcje, ale przede wszystkim pozwala uniknąć arbitralności działania organów władzy i umożliwia obronę praw podmiotu dotkniętego działaniem tych organów. W ocenie Sądu brak odpowiedniego uzasadnienia zaskarżonego aktu w omówionym wyżej zakresie nie mógł zostać konwalidowany późniejszymi wyjaśnieniami organu, zawartymi w odpowiedzi na skargę, w której przedstawiono wywody dotyczące przyczyn wydania negatywnej opinii kwalifikacyjnej. Zwrócić bowiem należy uwagę, że odpowiedź na skargę jest pismem procesowym skierowanym do Sądu i nie stanowi uzupełnienia zaskarżonego aktu, ani też nie służy wyjaśnieniu motywów rozstrzygnięcia, które powinny znaleźć się w jego uzasadnieniu. W związku z tym nie może zastępować uzasadnienia w tym znaczeniu, że rozważania zawarte w odpowiedzi na skargę nie mogą zostać potraktowane jako element uzasadnienia zaskarżonego aktu i stanowić przedmiotu kontroli Sądu. Z tych wszystkich przyczyn Sąd stwierdził, że wskazane wyżej wady badanego aktu, podjętego z istotnym naruszeniem art. 172a ustawy, czynią koniecznym jego uchylenie, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., o czym orzeczono w sentencji wyroku. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a.