I SA/Op 563/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Sędkowska Sędziowie Asesor sądowy Anna Komorowska-Kaczkowska (spr.) Sędzia WSA Marzena Łozowska Protokolant Starszy inspektor sądowy Maria Żymańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2022 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] nr [...]. Decyzją z dnia [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O. (dalej jako: organ) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej jako: k.p.a.) w związku z art. 31zq ust. 8 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVlD-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842, ze zm., dalej jako: "ustawa o COVID-19") w związku z art. 31zy ust.1 ustawy o COVID–19 i § 10 ust. 2a Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych w skutek pandemii COVID-19 (Dz. U. 2021r., poz. 371), utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie wniosku R. P. (dalej jako: Wnioskodawca, Skarżący) o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek z uwagi na brak wpływu wniosku RDZ w formie papierowej lub elektronicznej za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. Pismem z 17 grudnia 2020 r. Skarżący zwrócił się do organu o wyjaśnienie sprawy zaginięcia jego wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za okres marzec-maj 2020 r. Wskazał, że wniosek został złożony w dniu 19 maja 2020 r. z datą wypełnienia wskazaną we wniosku – 13 maja 2020 r. Podał, że w tym samym dniu był również złożony wniosek o świadczenie postojowe, które otrzymał. Natomiast w placówce ZUS w P. nie odnotowano złożenia wniosku RDZ. Do pisma załączona została kopia wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r., podpisanego przez wnioskodawcę z datą 13 maja 2020 r. Pismem z dnia 21 lutego 2021 r. organ poinformował Skarżącego, iż po przeanalizowaniu sytuacji oraz sprawdzeniu wniosków o zwolnienie z obowiązku opłacania składek złożonych w Inspektoracie w P., nie stwierdził wpływu wniosku Skarżącego. Nadto organ podał, że dokumenty składane w skrzynkach podawczych na terenie jednostki ZUS w P. były na bieżąco – w ciągu 3 dni wyciągane i rejestrowane, a każdy dokument był skanowany i wprowadzany przez pracownika do systemu. Jednocześnie organ wskazał, że ustawodawca w ustawie o COVID -19 nie przewidział instytucji przywrócenia terminu do złożenia wniosku. Pismem z dnia 16 marca 2021 r. Skarżący złożył do organu wniosek o rozpatrzenie jego sprawy dotyczącej zwolnienia z opłacania składek za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. Wskazał, że złożył wniosek RDZ w dniu 19 maja 2020 r. osobiście w Inspektoracie w P. W tym samym dniu złożył również wniosek o przyznanie świadczenia postojowego, które zostało mu przyznane. Na dowód złożenia wniosku RDZ za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. przedłożył kserokopię wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania składek, a także kserokopię oświadczenia księgowej wraz z dopiskiem księgowej uczynionym na odwrocie pierwszej strony wniosku z informacją, że dokument został przez nią wydany Skarżącemu w dniu 17 maja 2020 r. W dalszej części wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżący wskazał, że z uwagi na ówczesną sytuację pandemiczną na terenie kraju, nie było możliwości uzyskania poświadczenia złożenia wniosków w placówce, a jedyną możliwością złożenia dokumentów w Inspektoracie w P. było wrzucenie dokumentów do skrzynki podawczej. Skarżący podkreślał również, iż spełniał wszelkie wymogi do przyznania zwolnienia z obowiązku opłacania składek we wnioskowanym okresie, a dotychczas nie został wydany żaden akt administracyjny w przedmiocie wnioskowanego przez niego zwolnienia z opłacania składek, co uniemożliwia mu dochodzenia jego prawa i ewentualne zaskarżenie odmowy przyznania zwolnienia. Decyzją z dnia [...] organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek z uwagi na brak wpływu wniosku RDZ w formie papierowej lub elektronicznej za okres od maja 2020 r. do maja 2020 r. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o zwolnienie z opłacania składek za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że w maju 2020 r. wnioski o zwolnienie z opłacania składek można było składać w pocztą lub za pośrednictwem PUE ZUS, jak również osobiście w placówce terenowej ZUS, ale bez kontaktu osobistego z pracownikiem ZUS – w wyodrębnionych strefach, gdzie wnioskodawca mógł samodzielnie złożyć wniosek w godzinach urzędowania placówki. Informacja o takim sposobie przyjmowania wniosków została zamieszczona na stronie internetowej Zakładu i na drzwiach wejściowych do placówek terenowych. Organ zaznaczył, że możliwość złożenia wniosku w placówce bez kontaktu z pracownikiem ZUS została zachowana również po dniu 4 maja 2020 r. Jednak od dnia 4 maja 2020 r. została uruchomiona po przerwie pandemicznej sala obsługi klientów, gdzie wnioskodawca mógł osobiście złożyć wniosek, którego przyjęcie zostałoby opieczętowane przez pracownika ZUS. Organ wyjaśnił również, iż wnioski złożone bez osobistego kontaktu z pracownikiem ZUS, wrzucane były do oznaczonej skrzynki podawczej znajdującej się w wyodrębnionej strefie budynku – placówki ZUS. Przyjmowanie dokumentacji do skrzynek podawczych w wydzielonym dla klienta miejscu i ich dalszy obieg, w tym rejestracja, zostało ściśle określone przez Centralę ZUS dla wszystkich jednostek. Każda skrzynka z danego dnia oznaczona była konkretną datą w sposób widoczny dla klientów. Skrzynki nie pozostawały bez nadzoru ZUS, a ich konstrukcja uniemożliwiała przypadkowe otwarcie oraz ingerencję osób z zewnątrz. Z końcem dnia skrzynki przenoszone były do innego pomieszczenia, w którym następnie były poddawane kwarantannie. Po czasie kwarantanny skrzynki były otwierane, a dokumentacja była rejestrowana z oznaczeniem daty wpływu widniejącej na skrzynce podawczej. Końcowo organ wskazał, iż skoro Skarżący złożył wniosek RDZ razem z wnioskiem RSP – D, to Zakład nie znajduje przyczyny, dla której akurat ten wniosek nie został odnotowany. Nadto Skarżący nie udowodnił doręczenia organowi takiego wniosku. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu Skarżący zarzucił naruszenie: 1. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art.123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 423) poprzez wydanie decyzji bez zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całości materiału dowodowego, w skutek czego organ nie ustalił wszystkich okolicznością faktycznych sprawy, a mimo to uznał, że wniosek o przyznanie zwolnienia z tytułu opłacania składek za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. nie został złożony; 2. art. 8 § 1 k.pa. w związku z art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez nieprzeprowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, a także nierozstrzygnięcie wątpliwości na korzyść podatnika; 3. art. 75 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania Skarżącego; 4. art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, bowiem rozpatrując sprawę ponownie organ praktycznie nie przeprowadził kontroli instancyjnej powielając ustalenia zawarte w decyzji pierwotnej. Nadto Skarżący wniósł o przesłuchanie jego na okoliczność pobrania od księgowego wniosku o zwolnienie z opłacania składek wraz z wnioskiem o przyznanie świadczenia postojowego i wrzucenia obu wniosków do urny w siedzibie Inspektoratu ZUS w P., oraz księgowej E. Z., prowadzącej A w P. na okoliczność wydania Skarżącemu wniosku o zwolnienie z opłacania składek oraz przyznanie świadczenia postojowego. W uzasadnieniu skargi rozwinął podniesione zarzuty. Podniósł, że stał się ofiarą procedury wystawiania skrzynek na dokumenty, która to procedura nie daje możliwości uzyskania poświadczenia złożenia pisma. Powołał się na korzystną dla przedsiębiorców ideę przepisów wprowadzanych w związku ze stanem epidemii i wniósł o rozpatrzenie jego wniosku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 23 lutego 2022 r. Skarżący podtrzymał swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji lub postanowienia, ich zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej: p.p.s.a.) lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Nadto, w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że decyzja ta narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Przedmiotem kontroli Sądu stała się decyzja organu z [...] odmawiająca wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. Podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o COVID-19. Natomiast do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – zwanej dalej k.p.a. ( Dz. U z 2021, poz. 731 z poźn. zm. ) - art. 180 k.p.a. w związku z art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U.2021, poz. 423 z poźn. zm.). W art. 31 zo ustawy o COVID-19 przewidziano podstawy do zwolnienia z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek, w tym osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą, opłacających składki wyłącznie na własne ubezpieczenie lub zdrowotne (ust. 2-2a). W art. 31 zp ust. 1 pkt 1 ustawy o COVID-19 wskazano, że wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, płatnik składek przekazuje do organu nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r. – w przypadku składek należnych za okres od 1 marca 2020 r. do 31 maja 2020 r. Jak stanowił art. 31zp ust. 4 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w brzmieniu pierwotnym, obowiązującym od 31 marca 2020 r. do 24 czerwca 2020 r., wniosek o zwolnienie z opłacania składek może być złożony w formie dokumentu papierowego albo elektronicznego opatrzonego kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym, za pomocą profilu informacyjnego utworzonego w systemie teleinformatycznym udostępnionym przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Jak wynika z komunikatów z 3 i 24 kwietnia 2020 r. oraz z 7 maja 2020 r. zamieszczonych na stronie internetowej www.zus.pl, organ umożliwił płatnikom składek składanie przedmiotowych wniosków w formie dokumentu papierowego za pośrednictwem poczty oraz osobiście w placówce ZUS, w tym poprzez wrzucenie do skrzynki na dokumenty oznakowanej napisem "Tarcza antykryzysowa" (bez kontaktu z pracownikiem ZUS). Naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego są – zawarte w art. 6 i art. 7 K.p.a. – zasada praworządności oraz zasada dochodzenia prawdy obiektywnej. Nakładają one na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym, w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. Emanację zasady prawdy obiektywnej w postępowaniu wyjaśniającym stanowi art. 77 § 1 k.p.a. określający, iż organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Co istotne, na podstawie art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Jak z kolei stanowi art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Organ w niniejszej sprawie czyni Skarżącemu zarzut, że ten nie udowodnił, że złożył przedmiotowy wniosek. Tymczasem z wyjaśnień organu wynika, że przyjęta przez organ jako dopuszczalne i równorzędna procedura składania wniosków do skrzynki na dokumenty bez kontaktu z pracownikiem ZUS, nie przewidywała możliwości otrzymania potwierdzenia złożenia wniosku. Skoro jak wskazuje Skarżący, wnosząc podanie bezpośrednio do organu działając w zaufaniu do organu skorzystał z zaoferowanej przez organ ze względów pandemicznych procedury złożenia wniosku bez kontaktu z pracownikiem ZUS, to niedopuszczalnym jest przyjmowanie, że niewykazanie przez niego wniesienia dokumentu (brak potwierdzenia wpływu dokumentu na jego kopi) musi pociągnąć za sobą niekorzystne dla niego konsekwencje procesowe. Skoro organ dopuścił sposób wnoszenia pism, który może wywoływać wątpliwości, jak w niniejszej sprawie, to nie może negatywnych skutków takiego rozwiązania niejako z automatu przenosić na stronę. Co więcej, należy zauważyć, że w uzasadnieniach decyzji organ nie odniósł się w żaden sposób do oferowanych przez Skarżącego dowodów w postaci oświadczeń księgowej oraz nie przeprowadził dowodu z zeznań strony. Tymczasem z art.86 k.p.a., jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. Należy bowiem podkreślić, że to sam organ zatem stworzył możliwości składnia wniosków w trybie bez kontaktu z pracownikiem i bez uzyskiwania potwierdzenia jego złożenia, a następnie obciążył Skarżącego obowiązkiem wykazania tegoż potwierdzenia, a ponadto pominął przedstawiane przez Skarżącego okoliczności uprawdopodabniające dochowanie przez niego warunku wszczęcia postępowania. Organ naruszył tym samym powołane wyżej art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 80, 86 k.p.a. Organ ograniczył się bowiem do wskazania, iż nie po przeprowadzeniu wewnętrznej procedury wyjaśniającej, nie znalazł powodów, z których wniosek Skarżącego mógłby zaginąć w organie, nie odniósł się jednak w żaden sposób do argumentów i dowodów oferowanych przez Skarżącego. Z przepisu art. 80 k.p.a. wynika, że wniosek dotyczący okoliczności faktycznych powinien być oparty na rozpoznaniu wszystkich dowodów w sprawie. Organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. Ocena materiału dowodowego nie może też być wybiórcza. Jeśli organ dokonuje jedynie wybiórczej oceny materiału dowodowego dopuszcza się naruszenia zasady swobodnej oceny materiału dowodowego, gdyż wówczas ma ona charakter oceny dowolnej. Jednocześnie Sąd zwraca uwagę, iż w aktach sprawy znajduje się wniosek Skarżącego datowany na dzień 13 maja 2020 r. (jego kopia), który wpłynął do organu w dniu 17 grudnia 2020 r. wraz z pismem Skarżącego dotyczącym wyjaśnienia przez organ sytuacji związanej z nierozpatrzeniem wniosku o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek. A zatem najpóźniej w tej dacie organ dysponował wnioskiem Skarżącego o przyznanie zwolnienia. Co prawda wniosek ten nie zawierał podpisu, a jedynie kserokopie podpisu wnioskodawcy, niemniej jednak z uwagi na przepisy przewidujące wezwanie do uzupełnienia braków formalnych pisma, w tym podpisu, organ uznając, że we wskazanym przez Skarżącego okresie tj. w dniu 19 maja 2020 r. Skarżący nie złożył wniosku o przyznanie zwolnienia z obowiązku opłacania składek, winien rozważyć możliwość uznania za wniosek dokumentu, który wpłynął do organu w dniu 17 grudnia 2020 r. Mając przy tym na uwadze obowiązujący od 16 grudnia 2020 r. art. 15 zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o COVID-19, uznając, że wniosek nie został złożony w wymaganym terminie, winien zawiadomić Skarżącego o uchybieniu terminu do dokonania czynności kształtującej jej prawo (złożenie wymaganych dokumentów), wyznaczając termin do przywrócenie terminu. Przepis ten bowiem przewiduje wprost sytuację, w której strona uchybiła terminowi do dokonania czynności kształtującej jej prawa i obowiązki. Przepis ten wszedł w życie w dniu następującym po dniu jego ogłoszenia i obowiązywał już w dacie wydawania zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Przepis ten obejmuje zdarzenia, które miały miejsce "w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID -19". Stan epidemii został ogłoszony w dniu 20 marca 2020 r. na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 49). W związku z powyższymi naruszeniami przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 § 1 i § 3 k.p.a., a także art. 7, 75 § 1, 77 § 1 i 80, 86 k.p.a., należało uchylić wydane w sprawie decyzje, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ odniesie się do wniosków dowodowych Skarżącego, w tym dowodu z przesłuchania księgowej i Skarżącego jako strony postępowania. Po zgromadzeniu materiału dowodowego, organ dokona jego oceny w świetle art. 80 k.p.a., uwzględniając przy tej ocenie okoliczność, że skoro dopuścił sposób wnoszenia pism, który może wywołać wątpliwości, jak w niniejszej sprawie, to nie może negatywnych skutków takiego rozwiązania niejako z automatu przerzucać na stronę. Jeżeli zatem przeprowadzone przez organ postępowanie wyjaśniające, w tym np. zeznania świadków złożone pod odpowiedzialnością karną potwierdzą stanowisko Skarżącego, organ rozważy, czy w świetle zgromadzonego całokształtu zgormadzonego materiału istnieją podstawy, aby uznać wniosek Skarżącego datowany na dzień 13 maja 2020 r., za złożony w terminie. Jeśli tak, to zobowiązany będzie do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Jeśli zaś organ uzna, iż brak jest - w prawidłowo ustalonych okolicznościach faktycznych - podstaw do przyjęcia, że wniosek Skarżącego został złożony w terminie, wówczas wezwie Skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku – kopi wniosku, jaka znajduje się w aktach sprawy oraz przejdzie do zastosowania procedury z art. 15zzzzzn2 ust. 1 i 2 ustawy o COVID-19.