I SA/Op 581/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kuczyńska Sędziowie Sędzia WSA Anna Wójcik (spr.) Sędzia WSA Marzena Łozowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Iwona Dąbrowska po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 17 listopada 2010 r. sprawy ze skargi "A" Spółka z o. o. w O. na negatywne rozpatrzenie protestu przez Zarząd Województwa Opolskiego z dnia 1 października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia wniosku o dofinansowanie projektu złożonego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Opolskiego na lata 2007 - 2013 I. uwzględnia skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia Zarządowi Województwa Opolskiego, II. zasądza od Zarządu Województwa Opolskiego na rzecz skarżącej kwotę 200,00 zł (słownie złotych: dwieście 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 29 marca 2010 r. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością "A" z siedzibą w O. – dalej jako: [wnioskodawca lub Spółka] złożyła w O. – dalej jako: [OCRG] - Instytucji Pośredniczącej II stopnia wniosek o dofinansowanie projektu pn. "Nowoczesny warsztat samochodowy w Starym Koźlu". W wyniku przeprowadzonej oceny formalnej wniosku, w związku ze stwierdzeniem uchybień i braków, OCRG pismem z dnia 18 czerwca 2010 r., doręczonym w tymże dniu za pośrednictwem faxu poinformowało o konieczności dostarczenia skorygowanego wniosku i brakujących załączników w ciągu trzech dni roboczych od dnia otrzymania pisma. W punkcie 9 tego pisma (w części nawiązującej do braków w poszczególnych załącznikach) dotyczącym załącznika nr 17 wskazano na konieczność dostarczenia oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością z dołączeniem kopii przedwstępnej umowy kupna-sprzedaży i dodatkowo, w ramach tego załącznika, załączenia operatu szacunkowego nieruchomości dla zweryfikowania poprawności przedstawionego kosztu kwalifikowanego nieruchomości. W dniu 23 czerwca 2010 r. wnioskodawca złożył skorygowany wniosek wraz z załącznikami, jednak bez żądanego operatu zawierając co do tego wymogu wyjaśnienie, że obecnie wnioskodawca takim operatem nie dysponuje, jednak w trakcie dokonywanej oceny formalnej nie jest on wymagany, skoro wniosek zawiera na tym etapie oceny jedynie wartości prognozowane; ocena wniosku na etapie formalnym stwierdza bowiem, czy wydatek jest potencjalnie kwalifikowalny. Natomiast prognozowana cena nabycia została ustalona na podstawie przeciętnych cen transakcyjnych realizowanych w okolicy. Pismem z dnia 8 lipca 2010 r. OCRG poinformowało, iż wniosek został odrzucony z przyczyn formalnych i nie będzie podlegał dalszej ocenie z powodu ponownego stwierdzenia uchybień i braków, których wnioskodawca nie usunął, a które dotyczą braków: 1) Kryterium – Załączniki do wniosku są kompletne, wypełnione zgodnie z Wytycznymi Instytucji Zarządzającej, 2) Kryterium – Kwalifikowalność kosztów: Zał. 14 – Brak operatu szacunkowego. Ponadto wskazano na: 1) Kryterium – Załączniki do wniosku są kompletne, wypełnione zgodnie z Wytycznymi Instytucji Zarządzającej: Załącznik 14: Brak planu rozmieszczenia sprzętu. Odnośnie kryterium kompletności złożonej dokumentacji (ad 1) wskazano, że na jego niespełnienie wskazuje niedołączenie operatu szacunkowego planowanej do zakupu nieruchomości niezabudowanej (co stanowi o brakach w załączniku nr 14) jak też nieprzedłożenie planu rozmieszczenia sprzętu – zał. nr 14 (ad. 3). Natomiast w zakresie kryterium kwalifikowalności odnoszonego do brakującego operatu szacunkowego wyjaśniono, że zgodnie z zapisami zał. 6 "Szczegółowego opisu osi priorytetowych RPO WO 2007-2013", "wydatki na nabycie nieruchomości niezabudowanej/zabudowanej kwalifikują się do współfinansowania, jeżeli zostaną spełnione łącznie następujące warunki: (...) cena nabycia nieruchomości nie przekracza jej wartości rynkowej, a wartość nieruchomości jest potwierdzona operatem szacunkowym sporządzonym przez uprawnionego rzeczoznawcę w rozumieniu ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Kwestionując dokonaną ocenę Spółka wystąpiła z protestem, wnosząc o przywrócenie wniosku do ponownej oceny. W zakresie niespełnienia kryterium kompletności załączników do wniosku z uwagi na brak operatu szacunkowego, co skutkowało także niespełnieniem kryterium kwalifikowalności wydatków (załącznik nr 14) Spółka – przyznając fakt niedysponowania operatem szacunkowym planowanej do nabycia nieruchomości - podniosła, że na tym etapie procedowania wniosek zawiera wartości prognozowane, które będą weryfikowane dopiero później, w fazie realizacji/rozliczania projektu, wyłącznie w przypadku przyjęcia go do dofinansowania. Zatem żądanie złożenia operatu szacunkowego w trakcie formalnej oceny wniosku jest przedwczesne. Zapis zawarty w załączniku nr 6 do Szczegółowego opisu osi priorytetowych RPO WO na lata 2007-2013, iż "do wydatków kwalifikowalnych, wyłącznie w przypadku przyjęcia projektu do realizacji, mogą zostać zaliczone koszty zgodnie z zasadami określonymi w Liście wydatków kwalifikowanych w ramach działań i poddziałań RPO WO 2007-2013" jednoznacznie potwierdza, że kompletowanie pełnej dokumentacji dotyczącej poszczególnych wydatków nastąpić powinno "wyłącznie w przypadku przyjęcia projektu do dofinansowania". Zatem nie ma potrzeby eksperckiego oceniania wartości rynkowej nieruchomości w czasie badania potencjalnej kwalifikowalności wniosku, czyli na etapie jego formalnej oceny. Na poparcie tej tezy Spółka powołała się na zapisy dokumentu pn. Krajowe Wytyczne dotyczące kwalifikowania wydatków z dnia 17 grudnia 2008 roku stanowiące, iż "ocena kwalifikowalności wydatku polega na analizie zgodności jego poniesienia z obowiązującymi przepisami. Oceny takiej dokonuje się zarówno na etapie wyboru wniosku o dofinansowanie projektu, jak i podczas realizacji projektu. Na etapie wyboru wniosków sprawdzeniu podlega potencjalna kwalifikowalność wydatków ujętych we wniosku". Wskazała również, że oficjalny dokument pn. "Uszczegółowienie list sprawdzających wnioski o przyznanie dofinansowania projektu ze środków EFRR" (opublikowany na stronie internetowej OCRG w dniu 12.03.2010 r.), który służy do oceny poprawności wniosku na etapie formalnym, w punkcie dotyczącym załącznika nr 14 nie zawiera wskazania dotyczącego konieczności przedłożenia operatu szacunkowego. Akceptacja stanowiska OCRG powodowałaby, że również w przypadku zakupu używanego środka trwałego już na etapie oceny formalnej wniosku zachodziłaby konieczność przedstawienia oświadczenia zbywcy o niefinansowaniu środkami publicznymi w okresie poprzednich 7 lat oraz wyceny rzeczoznawcy. Nadto, również zapisy Instrukcji wypełniania załączników do wniosku o dofinansowanie projektu, stanowiącej załącznik do "Vademecum", w żadnym miejscu nie nakładają obowiązku dołączenia operatu. Zaznaczyła, że uzyskanie operatu wiąże się z niebagatelnym wydatkiem rzędu nawet kilku tysięcy złotych, co przy znacznej niepewności co do uzyskania środków unijnych potraktowane może być nawet jako działanie na szkodę spółki, a w razie nieuzyskania dofinansowania nie będzie mogło nawet stanowić kosztów podatkowych. Z tego powodu żądanie OCRG stanowi przejaw nieuprawnionego narażania wnioskodawców na takie wydatki. Spółka zwróciła również uwagę, że choć osoby oceniające projekt uprawnione są do żądania różnych dokumentów, to jednak uczynienie zadość żądaniu złożenia operatu szacunkowego w terminie 3 dni było obiektywnie niemożliwe. Za całkowicie bezpodstawny uznała natomiast zarzut braku planu rozmieszczenia sprzętu podnosząc, że do korekty wniosku dołączono taki graficzny plan na str. 12 załącznika nr 14 do wniosku, wraz ze specyfikacją. Instytucja Zarządzająca – Zarząd Województwa Opolskiego, działając w oparciu o przepisy art. 30b ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. 2009 r. nr 84, poz. 712 ze zm.) – dalej jako: [u.z.p.p.r.] w zw. z art. 6 ustawy z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności (Dz. U. z 2008 r. nr 216, poz. 1370) oraz na podstawie Wytycznych Instytucji Zarządzającej w zakresie procedury odwoławczej w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Opolskiego na lata 2007–2013-(dalej RPO WO) przyjętych uchwałą Zarządu Województwa Opolskiego nr 3 162/2009 z dnia 7 kwietnia 2009 r. ze zm., rozpatrzyła protest negatywnie. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Zarząd Województwa w części podzielił zasadność zarzutów zawartych w proteście i uznał za nieprawidłową dokonaną przez Instytucję Pośredniczącą II stopnia ocenę o nieprzedłożeniu planu rozmieszczenia sprzętu, zgadzając się z argumentacją Spółki w tym zakresie. Jednocześnie nie uwzględnił zarzutów dotyczących nieprzedłożenia operatu szacunkowego planowanej do nabycia nieruchomości, co w jego ocenie przekładało się na niespełnienie kryteriów: kompletności załączników i kwalifikowalności. W zakresie kompletności załączników Zarząd Województwa wskazał, że brak operatu szacunkowego dotyczącego planowanej do zakupu nieruchomości, którego Spółka mimo wezwania nie przedłożyła wyjaśniając, że nim nie dysponuje, bezsprzecznie dowodzi, że załączniki są niekompletne, wobec czego ocena projektu przy uwzględnieniu kryterium względnego: "Załączniki do wniosku są kompletne, zgodnie z wytycznymi Instytucji Zarządzającej", została przeprowadzona prawidłowo. W kwestii kryterium kwalifikowalności wydatku Zarząd Województwa wyjaśnił, iż zgodnie z załącznikiem nr 5 pn. "Kryteria wyboru projektów w ramach RPO WO 2007-2013 do "Szczegółowego opisu osi", w ramach kryterium formalnego pn. Kwalifikowalność wydatków oceniający mają obowiązek sprawdzić, czy wydatki planowane do współfinansowania są wydatkami kwalifikowalnymi określonymi m.in. w "Szczegółowym opisie osi". W załączniku nr 6 do "Szczegółowego opisu osi priorytetowych RPO WO na lata 2007-2013", część trzecia – Rodzaje wydatków kwalifikowalnych w ramach poszczególnych działań/poddziałań RPO WO 2007-2013, w poddziałaniu 1.1.2. Inwestycje w mikroprzedsiębiorstwach wskazano, że do wydatków kwalifikowalnych zalicza się m.in. zakup nieruchomości niezabudowanej/zabudowanej zgodnie z pkt 14 niniejszych wytycznych. Tenże punkt 14 stanowi zaś, że "wydatki na nabycie nieruchomości niezabudowanej/zabudowanej kwalifikują się do współfinansowania, jeżeli zostaną spełnione łącznie następujące warunki: (...) cena nabycia nieruchomości nie przekracza jej wartości rynkowej, a wartość nieruchomości jest potwierdzona operatem szacunkowym sporządzonym przez uprawnionego rzeczoznawcę (...)". Takie brzmienie przepisu oznacza zdaniem Zarządu, iż weryfikacja kwalifikowalności pod kątem wysokości wydatku na zakup nieruchomości następuje na podstawie operatu szacunkowego, który jest niezbędny dla porównania wartości rynkowej nieruchomości i wartości założonej w projekcie. Za niezasadne uznano wyrażone w proteście stanowisko Spółki o potrzebie odwołania się do Krajowych wytycznych z dnia I7 grudnia 2008 r. dotyczących kwalifikowania wydatków, gdyż zdaniem organu oceny o kwalifikowalności wydatku dokonuje się zarówno na etapie wyboru wniosku o dofinansowanie projektu, jak i podczas realizacji projektu. Zgodnie z zasadami kwalifikowalności ujętymi w pkt 14.5 załącznika nr 6 do Szczegółowego opisu osi: "Wydatki na nabycie nieruchomości niezabudowanej (gruntu) lub (...) mogą być uznane za kwalifikowalne do wysokości 10 % całkowitych wydatków kwalifikowanych. Pozostała wartość nieruchomości ujmowana jest w wydatkach niekwalifikowalnych." Zatem już podczas oceny formalnej oceniający mają obowiązek zweryfikowania, czy prawidłowo zostały ujęte wartości zarówno w wydatkach kwalifikowanych, jak też niekwalifikowanych. Zarząd Województwa stwierdził ponadto, iż wskazany w proteście dokument pn. "Uszczegółowienie list sprawdzających wnioski o przyznanie dofinansowania projektu ze środków EFRR" jest dokumentem wewnętrznym, uszczegółowieniem listy sprawdzającej, a główną listą służącą do weryfikacji złożonej dokumentacji projektowej na etapie oceny formalnej, zgodnie z Załącznikiem nr 5 - Kryteria wyboru projektów (wyboru finansowanych operacji) w ramach RPO W O 2007-2013 (...) zatwierdzone przez Komitet Monitorujący RPO WO 2007-2013, a dotyczące Szczegółowego opisu osi priorytetowych (...), jest lista pn. "Kryteria formalne-uniwersalne", w której znajduje się m.in. kryterium pn. Kwalifikowalność wydatków. Niewystarczające są zapisy w pkt 3.11 wniosku, gdzie określono kategorię wydatku: "Nabycie nieruchomości" i jego wysokość: 100.000 zł netto, z określeniem statusu prawnego nieruchomości: "umowa przedwstępna kupna-sprzedaży" . Za bezzasadny uznano również zarzut o zbyt krótkim terminie wyznaczonym na uzupełnienie tego braku formalnego, wykluczającym spełnienie żądania OCRG stwierdzając, że ogłoszenie o IV naborze wniosków o dofinansowanie zostało ogłoszone ponad 4 tygodnie przed zakończeniem terminu składania wniosków i zawierało informację o adresie internetowym, pod którym można było zapoznać się ze wszystkimi dokumentami i procedurami zawierającymi wytyczne na temat kwalifikowalności wydatków. Konkludując stwierdzono, że wniosek nie spełnia kryteriów formalnych względnych: "Załączniki do wniosku są kompletne, zgodnie z wytycznymi Instytucji Zarządzającej" oraz "Kwalifikowalność wydatków". Te dwa kryteria dotyczą braku operatu szacunkowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu Spółka wniosła o jej uwzględnienie poprzez stwierdzenie, że ocena wniosku o dofinansowanie została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Instytucję Zarządzającą oraz o zasądzenie kosztów postępowania jak też o przeprowadzenie dowodów z dokumentów przedłożonych wraz ze skargą. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: - art. 29 ust. 4 u.z.p.p.r. poprzez nałożenie na skarżącą dodatkowego obowiązku, nieprzewidzianego w systemie realizacji programu operacyjnego, - art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r. poprzez naruszenie zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów oraz zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów wskutek niestosowania takich samych reguł wobec beneficjentów nabywających różne rodzaje środków trwałych, - naruszenie zapisów rozdziału 6 podrozdzial 2 Krajowych wytycznych dotyczących kwalifikowania wydatków w ramach funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności w okresie programowania 2007-2013 sporządzonych przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, - naruszenie zapisów części 1 dział 2, części 2 dział 14 oraz części 3 dział Poddziałanie 1.1.2 Szczegółowego opisu osi priorytetowych RPO WO 2007-2013) załącznika nr 6 Lista wydatków kwalifikowanych w ramach działań i poddziałań RPO WO 2007-2013 -wytyczne poprzez błędną interpretację wymogów niezbędnych do spełnienia dla uznania wydatku za kwalifikowalny na etapie oceny wniosku o dofinansowanie, oraz - naruszenie zapisów rozdziału 3, pkt 3.1 ust. 14 Vademecum dla beneficjentów tom II wersja nr 9, poprzez żądanie przedłożenia dokumentu nieprzewidzianego jako załącznik do wniosku o dofinansowanie. W uzasadnieniu skargi zasadniczo powtórzono argumentację podnoszoną w proteście. Skarżąca zakwestionowała stanowisko organu o niekompletności wniosku z powodu braku operatu szacunkowego nieruchomości podtrzymując twierdzenie, iż przedkładanie go na tym etapie postępowania jest niezgodne z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, jak również z celem i przebiegiem procesu oceny wniosków, ich wyboru, a następnie realizacją. Taki operat jest konieczny dopiero na etapie wykonywania projektu i składania wniosków o płatność, czego dowodzą Krajowe Wytyczne dotyczące kwalifikowania wydatków w ramach funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności potwierdzające, że ocena kwalifikowalności wydatku polega na analizie zgodności jego poniesienia z obowiązującymi przepisami. Zarzuciła, iż w ogłoszeniu o IV naborze wniosków o dofinansowanie odwołano się – w zakresie zasad oraz formy składania wniosków - do Vademecum dla beneficjentów RPO WO 2007-2013, wersja nr 9, tom I i II. W tomie II, zawierającym kompleksową instrukcję wypełniania wniosków oraz wymaganych załączników i określającym zakres koniecznej do przedłożenia dokumentacji; nie wskazano na konieczność złożenia operatu szacunkowego. W szczególności takiego wymogu nie można wyprowadzić z zapisów dotyczących załącznika nr 14 – wyciąg z dokumentacji technicznej lub program funkcjonalno-uzytkowy/specyfikacja zakupywanego sprzętu/ specyfikacja zakupywanych usług, na którym – co do stwierdzonych braków w kompletności dokumentacji – oparł swoje stanowisko organ. Przytaczając dosłowną treść tego załącznika skarżąca podkreśliła, że brak jest tu zapisów o konieczności złożenia operatu szacunkowego. Nadto zwróciła uwagę, że w piśmie z dnia 18.06.2010 r. stanowiącym wezwanie do poprawek i uzupełnień żądanie dotyczące dostarczenia operatu szacunkowego OCRG zawarła w uwagach do załącznika nr 17 (stanowiącym oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością); natomiast w piśmie informującym o negatywnej ocenie projektu (odrzuceniu wniosku) oraz w negatywnym rozstrzygnięciu protestu powoływany jest załącznik nr 14. Cytując pełne brzmienie załącznika nr 17 skarżąca wskazała, iż również on nie może być podstawą do domagania się złożenia operatu szacunkowego, gdyż tego rodzaju zapisów w tym załączniku brak. Potwierdzeniem jej stanowiska jest treść dokumentu pn. "Uszczegółowienie list sprawdzających", zwanego wprawdzie przez Instytucję Zarządzającą dokumentem wewnętrznym, lecz przecież opublikowanym na stronie internetowej i przez to wiążącym także potencjalnych beneficjentów. Dokument ten, określający bardziej szczegółowo sposób sprawdzania wniosków w trakcie oceny formalnej, nie zawiera wymogu dołączenia operatu szacunkowego w przypadku zakupu nieruchomości. Skoro ma on status dokumentu wewnętrznego, Instytucja Zarządzająca powinna go przestrzegać; z tego też powodu musi on być uznany za wiążący potencjalnych beneficjentów, których uprawnienia są na jego podstawie oceniane. Ponownie podkreślono, że w sytuacji, w której formularze oceny wniosków nie zawierają wymagań w zakresie dołączenia operatu szacunkowego i jest to spójne z treścią aktu nadrzędnego tj. Krajowych Wytycznych, to żądanie przedstawienia dokumentu jest nieuprawnione. Ponieważ zarzut o niespełnieniu kryterium kwalifikowalności wydatku na zakup nieruchomości został w całości oparty na niewykonaniu wezwania do dostarczenia operatu szacunkowego, a nałożenie tego obowiązku było zdaniem skarżącej bezprawne, to już tylko z tego powodu twierdzenie organu o niespełnieniu kryterium kwalifikowalności jest bezzasadne. W tym zakresie skarżąca wyraziła pogląd, że na etapie oceny formalnej przedstawienie operatu szacunkowego wykonanego przed datą złożenia wniosku o dofinansowanie byłoby niecelowe z uwagi na zmienność cen i wartości rynkowej nieruchomości. Podkreśliła, że rozbieżność między ceną zakupu a oszacowaną wartością rynkową nieruchomości w żaden sposób nie dyskwalifikuje takiego wydatku do refundacji ze względu na treść pkt 14.3. Załącznika nr 6, który stanowi, że "jeśli cena nabycia nieruchomości jest wyższa niż jej wartość rynkowa, (...), to różnicy między ceną nabycia a wartością rynkową nie uwzględnia się w wydatkach kwalifikowalnych". W odpowiedzi na skargę Instytucja Zarządzająca wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonym akcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić, choć nie wszystkie jej zarzuty okazały się zasadne. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Powoływana jako podstawa zaskarżonego aktu ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie stanowi inaczej, zatem działania administracji publicznej, podejmowane na jej podstawie, kontrolowane są przez sądy administracyjne pod względem zgodności z prawem. Będący przedmiotem skargi negatywny wynik procedury odwoławczej, poprzedzony odrzuceniem wniosku skarżącej o dofinansowanie z uwagi na jego negatywną ocenę został dokonany w oparciu o przepisy ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz akty wydane przez Instytucję Zarządzającą składające się na system realizacji planu operacyjnego. System realizacji programu operacyjnego województwa opolskiego na lata 2017-2013 – w kontekście uznania go za źródło prawa – był przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 4.08.2010 r. II GSK 797/10 stwierdził, że mimo sygnalizowanych w orzecznictwie tego Sądu wątpliwości co do charakteru prawnego systemów operacyjnych w ogólności (nie mieszczą się one bowiem w katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego określonym w art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, nie są wydane przez konstytucyjnie upoważniony do tego organ, nie są publikowane w sposób powszechnie przyjęty dla publikacji aktów normatywnych – por. wyrok NSA z dnia 20.10.2010 r. II GSK 1110/10) można uznać je za źródło prawa, gdyż regulacje w nim zawarte spełniają kryteria źródeł prawa w szerszym znaczeniu. Znajdują one bowiem umocowanie w ustawie o zasadach prowadzenie polityki rozwoju, są skierowane do nieokreślonego indywidualnego kręgu adresatów, określają ich prawa i obowiązki w postępowaniu o dofinansowanie projektu i są dla nich wiążące. Mogą zatem, wraz z przepisami powszechnie obowiązującymi, być podstawą sądowej kontroli legalności oceny projektu. W konsekwencji ustalenie w procesie badania przez sąd administracyjny, czy ocena projektu została przeprowadzona zgodnie z prawem (lub w sposób naruszający prawo) obejmuje kontrolę zgodności tej oceny zarówno z przepisami ustawy o zasadach prowadzenie polityki rozwoju, jak i z regulacjami zawartymi w systemie realizacji danego programu operacyjnego. Określenie systemu realizacji programu operacyjnego należy do zadań Instytucji Zarządzającej (programem operacyjnym) - zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 8 u.z.p.p.r. W myśl art. 26 ust. 2 tej ustawy Instytucja Zarządzająca, wykonując zadania, o których mowa w ust. 1, powinna uwzględniać zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewniać przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów. Nadto z art. 29 ust. 2 tej ustawy wynika, że ogłoszenie o konkursie powinno zawierać elementy wskazane w punktach od 1) do 11), w tym m.in. kryteria wyboru projektów. W ogłoszeniu o konkursie (o IV naborze wniosków) zawarto wskazanie, że Instytucja Pośrednicząca II stopnia dokona wyboru wniosków o dofinansowanie w oparciu o zatwierdzone przez Komitet Monitorujący RPO WO "Kryteria wyboru operacji finansowanych w ramach RPO WO 2007-2013, które dostępne są na stronie internetowej tej instytucji oraz stanowią załącznik nr 5 do Szczegółowego opisu osi priorytetowych 2007-2013. W załączniku tym opisano kryteria formalne-uniwersalne dla wszystkich działań i poddziałań RPO WO 2007-2013. Przystępując do badania, czy ocena projektu została przeprowadzona zgodnie z postanowieniami systemu realizacji programu stwierdzić należy, że obejmuje on zasady i procedury obowiązujące podmioty uczestniczące w realizacji programu (w rozumieniu art. 5 pkt 11 i art. 26 ust. 1 pkt 8 u.z.p.p.r.), a jego częścią – w niniejszej sprawie - jest m.in. Vademecum dla beneficjentów, zawierające (w tomie II) postanowienia normujące "przygotowanie i wybór projektów w ramach RPO WO 2007-2013", w tym procedurę konkursową, formy i zasady składania wniosków (rozdział 1.2.3), etapy oceny projektów (rozdział 1.2.4), jak również Instrukcję wypełniania wniosku (rozdział 2.2) i Instrukcję wypełniania załączników do wniosku (rozdział 3.1. w ramach rozdziału 3. "Dokumenty niezbędne dla przedsiębiorców").. Z Vademecum dla beneficjentów wynika, iż wybór projektu uzależniony jest od spełnienia kryteriów zatwierdzonych przez KM zgodnie z art. 65 lit. a Rozporządzenia Rady 1083/2006 oraz od podjęcia przez Instytucję Zarządzającą decyzji o jego dofinansowaniu (rozdział 1.2 Proces wyboru projektów w trybie konkursowym). Kryteria formalne oraz merytoryczne I i II stopnia są jednakowe dla wszystkich potencjalnych beneficjentów projektów dotyczących danej kategorii operacji RPO WO 2007-2013. Wykaz kryteriów formalnych i merytorycznych (uniwersalnych /szczegółowych, bezwzględnych / względnych) stanowi załącznik nr 5 do Uszczegółowienia. W Vademecum ponadto określono, iż procedura rozpatrywania wniosków o dofinansowanie projektów przez IZ /IP II obejmuje następujące etapy: a) ocena formalna, b) ocena merytoryczna I i II stopnia, c) wybór projektów do dofinansowania przez ZWO. W rozpoznawanej sprawie wniosek został odrzucony na etapie oceny formalnej z uwagi na niespełnienie kryteriów: kompletności załączników i kwalifikowalności wydatków. W Vademecum dla beneficjentów wskazano, że ocena formalna pozwala sprawdzić poprawność złożonej dokumentacji projektowej pod względem formalnym, bez konieczności analizy merytorycznej warstwy projektu. Oceny formalnej wniosku o dofinansowanie projektu w oparciu o Kryteria formalne uniwersalne ("Szczegółowy opis osi priorytetowych RPO WO 2007-2013" - załącznik nr 5) dokonuje zawsze dwóch pracowników IZ / IP II zgodnie z zasadą dwóch par oczu, na podstawie listy sprawdzającej do oceny formalnej w systemie 0/1. Nadto, w przypadku stwierdzenia braków lub błędów formalnych odnośnie względnych kryteriów formalnych beneficjent ma możliwość dokonania stosownych poprawek i uzupełnień we wniosku oraz załączonej dokumentacji w terminie wskazanym przez IZ/IP II w piśmie z uwagami, nie krótszym niż 3 dni robocze, licząc od następnego dnia po dniu doręczenia przedmiotowego pisma. Konkretne uchybienia wykryte we wniosku można poprawiać tylko raz. Powyższą procedurę zastosowano w przypadku skarżącej, gdyż wobec stwierdzenia braków i uchybień w ramach dokonywanej oceny formalnej wniosku, pismem z dnia 18 czerwca 2010 r. wezwano ją do uzupełnienia/poprawienia wniosku o dofinansowanie m.in. w zakresie niedołączenia – w ramach załącznika nr 17 – oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością oraz operatu szacunkowego nieruchomości. Jako podstawę żądania wskazano Instrukcję wypełniania załączników do wniosku – załącznik nr 17. Skarżąca w wyznaczonym terminie nie dostarczyła operatu szacunkowego nieruchomości. Zdaniem Instytucji Zarządzającej dowodzi to niespełnienia kryterium: Załączniki do wniosku są kompletne, zgodnie z wytycznymi Instytucji Zarządzającej, (jak też kryterium Kwalifikowalności wydatków), co stało się powodem odrzucenia wniosku na etapie oceny formalnej, o czym poinformowano skarżącą pismem z dnia 8 lipca 2010 r. Przedstawione ustalenia są bezsporne i zostały przyjęte za podstawę negatywnej oceny wniosku przez OCRG jak też negatywnego rozpatrzenia protestu przez Instytucję Zarządzającą. Wskazać w związku z tym należy, że zgodnie z kryteriami oceny wniosków o dofinansowanie zawartymi w załączniku nr 5 do Szczegółowego opisu osi priorytetowych na lata 2007-2013 (załącznik nr 5 pn. Kryteria formalne-uniwersalne dla wszystkich działań i poddziałań RPO WO 2007-2013), do których odesłanie znajduje się w ogłoszeniu o naborze wniosków, pod. poz. 4 wskazano: nazwa kryterium - "Załączniki do wniosku są kompletne, zgodnie z wytycznymi Instytucji Zarządzającej"; źródło informacji - załączniki do wniosku; kryterium to ma charakter względny; komentarz/uzasadnienie do tego kryterium opisuje, iż badanie tego kryterium następuje "zgodnie z Instrukcją składania wniosku oraz treścią ogłoszenia o naborze wniosku". Badanie tego kryterium względnego winno zatem nastąpić na podstawie załączników do wniosku, lecz zarazem zgodnie z Instrukcją składania wniosku. Tak bowiem jednoznacznie stanowi opis tego kryterium względnego (pozycja 4 tabeli). Jak z powyższego wynika, zakwestionowanie spełnienia tego kryterium winno polegać na dokładnym wskazaniu przez podmiot dokonujący oceny formalnej, które postanowienia Instrukcji składania wniosku zostały naruszone wskutek niezłożenia tego operatu, co odnieść należy także do ogłoszenia o naborze wniosków. Tymczasem z treści uzasadnienia organów absolutnie to nie wynika, gdyż niekompletność wniosku wywodzą one z całkiem innego kryterium, a mianowicie z Kwalifikowalności wydatków. Taki zabieg jest w ocenie Sądu niedopuszczalny, gdyż w istocie doprowadził on do pomieszania tych obydwu kryteriów (ich zakresy, co wynika z załącznika nr 5 (do Szczegółowego opisu osi) pn. Kryteria formalne-uniwersalne, nie krzyżują się), a w konsekwencji do naruszenia w/w kryterium formalnego, składającego się na prawidłową ocenę formalną. Ocena kompletności załączników do wniosku winna być bowiem dokonana, w myśl komentarza do tego kryterium, zgodnie z Instrukcją składania wniosku oraz treścią ogłoszenia o naborze wniosków. W Vademecum dla beneficjentów (tom II rozdział 2) zawarta jest (w podrozdziale 2.2.Instrukcja wypełniania wniosku (a zatem nie składania wniosku, jak wskazuje się w opisie tego kryterium); natomiast formy i zasady składania wniosku zamieszczone zostały w podrozdziale 1.2.3. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia brak jest wskazania, niespełnienie których postanowień Vademecum przesądziło o stwierdzeniu niekompletności załączników, w szczególności, o jaką Instrukcję przy zastosowaniu tego kryterium chodzi. Brak jest w szczególności wyjaśnienia, z których postanowień, i jakiej Instrukcji wywieść należy obowiązek wnioskodawcy do złożenia operatu szacunkowego dotyczącego planowanej do nabycia nieruchomości. W konsekwencji przeprowadzona przez Sąd kontrola zakwestionowanej oceny projektu - w aspekcie kryterium kompletności załączników do wniosku (dołączenia operatu szacunkowego jako jednego z wymaganych przez OCRG załączników) - z punktu widzenia jej zgodności z prawem doprowadzić musiała do stwierdzenia, że ocena ta narusza regulację zawartą w systemie realizacji programu operacyjnego, a mianowicie zawarte w załączniku nr 5 do Szczegółowego opisu osi priorytetowych kryteria formalne-uniwersalne stosowane w trakcie oceny formalnej wniosku. Dotyczy to pominięcia wyrażonej w komentarzu do tego kryterium zasady, iż jest ono oceniane zgodnie z Instrukcją składania wniosku oraz treścią ogłoszenia o naborze wniosków. Zakwestionowana ocena odniesień do tych dokumentów nie zawierała, w szczególności nie konkretyzowała, jaka Instrukcja i które jej postanowienia zostały naruszone. Stanowi to jednoznacznie o przeprowadzeniu oceny projektu z naruszeniem w/w kryteriów wyboru wniosku, składających się na system realizacji programu operacyjnego. Powyższe spowodowało naruszenie zasady przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów, do respektowania której organy są zobowiązane z mocy art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r. nie tylko na etapie tworzenia systemu realizacji programu, lecz również w trakcie jego stosowania. O jej naruszeniu świadczy dodatkowo podkreślany przez skarżącą, a pomijany przez Instytucję Zarządzającą fakt, iż OCRG wezwało skarżącą do złożenia operatu szacunkowego w ramach uzupełnienia załącznika nr 17, a zatem tego, który dotyczy oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością. Natomiast dokonanie negatywnej oceny formalnej, skutkującej odrzuceniem wniosku, nastąpiło na podstawie stwierdzenia braków w załączniku nr 14 pn. Wyciąg z dokumentacji technicznej lub program funkcjonalno-użytkowy/specyfikacja zakupywanego sprzętu/specyfikacja zakupywanych usług, zamieszczonego w Vademcum (rozdział 3 pkt 3.1). Analizując jego treść stwierdzić należy jednoznacznie, że brak jest w nim jakichkolwiek postanowień, które nakładałyby na skarżącą obowiązek dołączenia operatu szacunkowego planowanej do nabycia nieruchomości. Zarzuty skarżącej w tej mierze należy w zupełności podzielić. Choć zgodnie z Vademecum dla beneficjentów, a także ze Szczegółowym opisem osi, OCRG może w trakcie oceny formalnej wezwać beneficjenta do dokonania poprawek i uzupełnień, to takie wezwanie musi znajdować prawne uzasadnienie, jasno w nim wyartykułowane i znajdujące oparcie w czytelnych i wyraźnych regulacjach systemu realizacji programu operacyjnego. Odmienne działanie musi być uznane jako naruszające prawo, a więc ustanowione przez Instytucję Zarządzającą kryteria wyboru projektów. Jest to tym bardziej oczywiste, jeśli się weźmie pod uwagę fakt, iż wnioskodawca został wezwany do uzupełnienia załącznika nr 17, natomiast negatywnej oceny motywowanej niewykonaniem tego wezwania, dokonano ze wskazaniem na załącznik nr 14. Każdy z tych załączników dotyczył przecież zupełnie innych zagadnień. Zatem ocena organów w zakresie powyższego kryterium musi być uznana za naruszającą prawo. Organ wzywał skarżącą do uzupełnienia załącznika nr 17, a negatywnej oceny dokonał z powołaniem się na treść załącznika nr 14, nie dokonując przy tym żadnego uzasadnienia z punktu widzenia postanowień Instrukcji składania (wypełniania?) wniosków lub ogłoszenia o naborze wniosków. Jeśli chodzi o kryterium opisane pod poz. 8 tabeli w załączniku nr 5 jako: Kwalifikowalność wydatków, to jako źródło informacji wskazano w nim: budżet projektu - pozycje wydatków, załączniki do wniosku. Natomiast komentarz/uzasadnienie do tego kryterium opisuje, że "pracownik sprawdza, czy wydatki planowane do współfinansowania są wydatkami kwalifikowalnymi określonymi w Szczegółowym opisie osi oraz w odpowiednich rozporządzeniach Ministra Rozwoju Regionalnego określających zasady udzielania pomocy publicznej". Z powyższej regulacji wynika jednoznacznie, że dokumentami, które stanowią podstawę do oceny kwalifikowalności wydatków są te, które zostały wymienione jako źródło informacji w ramach tego kryterium. Są nimi zatem: budżet projektu - pozycje wydatków, załączniki do wniosku. Żadnych innych źródeł informacji w w/w kryteriach formalnych uniwersalnych (poz. 8) nie wskazano. Zatem analiza tego, czy koszty są kwalifikowalne, dopuszczalna – wbrew zarzutom skargi w świetle powyższego kryterium także na etapie oceny formalnej - musi być oparta na w/w źródłach informacji. Jednym z nich – poza budżetem projektu - pozycjami wydatków - są załączniki do wniosku. Jednakże, co już wyżej przedstawiono, postanowienia Vademecum dla beneficjentów, zawierające Instrukcję wypełniania wniosku i Instrukcję wypełniania załączników do wniosku, wymogu dołączenia jako załącznika operatu szacunkowego jednoznacznie nie stawiają. Powtórzyć zatem należy, że wskazywane przez OCRG załączniki: najpierw nr 17, a następnie nr 14, nie zawierały wymogu dołączenia operatu szacunkowego. Potwierdzeniem wątpliwości tego organu, jaka jest podstawa żądania uzupełnienia dokumentacji o operat szacunkowy jest rozbieżne stanowisko OCRG co do tego, który z załączników ma być podstawą oceny o niekompletności załączników. Wskazuje na to także zupełny brak wypowiedzi organów, które z postanowień Instrukcji wypełniania (składania?) wniosku zostały naruszone. Jeśli zaś chodzi o ocenę kryterium Kwalifikowalność wydatków w aspekcie pozostałych, wykazanych w poz. 8 załącznika nr 5 do Szczegółowego opisu osi kryteriów, czyli budżetu projektu - pozycji wydatków, ani Instytucja Pośrednicząca II stopnia, ani też Zarząd Województwa, żadnego stanowiska w tym zakresie nie zajęły. Tym samym ocena prawidłowości działania organów w tym zakresie nie może być poddana kontroli Sądu, który nie może zastępować organów w realizacji ich funkcji z zakresu administracji publicznej. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu Zarząd Województwa winien rozpatrzyć protest z uwzględnieniem wytkniętych powyżej uchybień, stosując się ściśle do zapisów zawartych w opisie kryteriów względnych oceny projektu (Kryteria formalne-uniwersalne - załącznik nr 5 do Szczegółowego opisu osi priorytetowych). Biorąc więc pod uwagę przedstawione rozważania zaskarżoną ocenę Zarządu Województwa należało uchylić na podstawie art. 30c § 1 pkt 1 u.z.p.p.r., przy ustaleniu, że narusza ona przepisy programu operacyjnego na etapie oceny formalnej w zakresie kryteriów formalnych: Kompletności załączników do wniosku i Kwalifikowalności wydatków, zawartych w załączniku nr 5 do Szczegółowego opisu osi priorytetowych 2007-2013. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.