I SA/Op 585/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Kozicka Sędziowie: Sędzia WSA Tomasz Judecki (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant: St. referent Dagmara Jugo po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi A. B. na uchwałę Rady Miejskiej w Namysłowie z dnia 26 czerwca 2025 r., Nr 203/IX/25 w przedmiocie przyjęcie stanowiska potępiającego zachowanie radnego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2) zasądza od Gminy Namysłów na rzecz strony skarżącej A. B. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A. B. (dalej jako: "skarżący" lub "radny") zaskarżył uchwałę Rady Miejskiej w Namysłowie (dalej jako: "Rada") z dnia 26 czerwca 2025 r., Nr 203/IX/25, w sprawie przyjęcia stanowiska potępiającego zachowanie radnego A. B. (dalej jako: "uchwała" lub "uchwała Nr 203/IX/25"). Zaskarżona uchwała została podjęta w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Na dzień 26 czerwca 2025 r. zwołano nadzwyczajną sesję Rady. Porządek obrad (wraz z projektami uchwał) obejmował: 1. Otwarcie sesji i stwierdzenie prawomocności obrad. 2. Sprawozdanie z działalności Burmistrza w okresie od ostatniej sesji. 3. Podjęcie uchwał Rady Miejskiej w sprawach: 1) przyjęcia stanowiska potępiającego zachowanie radnego A. B., 2) zmiany uchwały w sprawie powołania Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej w Namysłowie, 3) zmiany uchwały w sprawie powołania Komisji Rolnictwa i Rozwoju Wsi Rady Miejskiej w Namysłowie, 4) zmiany uchwały w sprawie powołania Komisji Budżetu i Gospodarki Rady Miejskiej w Namysłowie, 5) prowadzenia przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Namysłowie wspólnej obsługi dla Środowiskowego Domu Samopomocy w Namysłowie. 4. Sprawy różne i wolne wnioski. 5. Zakończenie sesji. Projektodawcą uchwały Nr 203/IX/25, ujętej w ww. porządku obrad, był Burmistrz Namysłowa (dalej jako: "Burmistrz"). W uzasadnieniu projektu Burmistrz wyjaśnił, że stanowisko to wynika z zachowania radnego podczas poprzedniej, uroczystej sesji Rady w dniu 20 czerwca 2025 r. opisanego szczegółowo w uzasadnieniu do projektu uchwały, to jest cyt.: "Powyższe stanowisko wynika ze skandalicznego zachowania radnego A. B. podczas uroczystej sesji Rady Miejskiej w Namysłowie dnia 20 czerwca 2025 r. W punkcie interpelacje i zapytania radnych, radny B. wyciągnął dużą fotografię o charakterze pornograficznym i wszystkim zebranym na sali zaczął ją okazywać. Pomimo wielokrotnych prób uspokojenia przez Przewodniczącego Rady, radny B. nadal zakłócał porządek sesji wykrzykując obraźliwe stwierdzenia naruszając dobra osobiste innych osób. Na szczególne podkreślenie zasługuje to, że na sesji obecne były dzieci, które oczekiwały na uroczysty przemarsz z okazji Dni Namysłowa. Radny A. B. z pełną premedytacją i świadomością obecności dzieci podczas obrad opublikował fotografię. Bez względu na poglądy i zapatrywania, dobro dzieci oraz ich ochrona przed czynami zabronionymi powinna być dla wszystkich najważniejsza. Czyn polegający na okazywaniu dzieciom zdjęć pornograficznych jest niedopuszczalny i zasługuje na potępienie". Rada, na sesji w dniu 26 czerwca 2025 r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465, z późn. zm. - dalej jako: "u.s.g.") i § 39 ust. 4 Statutu Gminy Namysłów (Dz. Urz. Woj. Op. z 2020 r. poz. 3678, z późn. zm. - dalej jako: "Statut"), podjęła zaskarżoną do Sądu uchwałę Nr 203/IX/25. W § 1 uchwały wyrażono całkowity sprzeciw oraz dezaprobatę w stosunku do zachowania radnego, nielicującego z godnością radnego, naruszenia wszelkich zasad etycznych i norm społecznych godzących w imię i wizerunek gminy Namysłów oraz niweczenia zaufania mieszkańców do jej organów (ust. 1). Rada zdecydowanie potępiła tego typu działania (ust. 2). W § 2 uchwały określono, że wykonanie uchwały powierza się Przewodniczącemu Rady Miejskiej w Namysłowie, a w § 3, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Przebieg sesji został zaprotokołowany (protokół nr [...]) oraz utrwalony w formie audiowizualnej. W protokole odnotowano, że w głosowaniu brało udział 17 radnych, "za" podjęciem uchwały głosowało 16 radnych, 1 radny "wstrzymał się" od głosu, uchwała została podjęta. W skardze na uchwałę Nr 203/IX/25 skarżący zarzucił naruszenie jego interesu prawnego i argumentował m.in., że: Burmistrz nie ma uprawnień do dyscyplinowania uchwałą radnego; przepisy prawa nie przewidują nakładania kar dyscyplinarnych na radnych w formie uchwały, radni są niezależni w swoich działaniach i nie podlegają bezpośredniej kontroli czy karaniu przez organ wykonawczy; Przewodniczący Rady podczas sesji nadzwyczajnej, dyscyplinując radnego, bezprawnie odbierał głos radnemu; radny został przymusowo wyprowadzony z sali obrad. Wyjaśnił m.in., że sporna fotografia była załączona do jego interpelacji i dotyczyła Wiceprzewodniczącego Rady. Wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały oraz przyznanie odszkodowania. W odpowiedzi na skargę Gmina Namysłów wniosła o jej odrzucenie, z uwagi na brak interesu prawnego radnego w zaskarżeniu uchwały, ewentualnie o jej oddalenie. Na rozprawie skarżący podtrzymał skargę i argumentację w niej zawartą oraz wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Sądowi jest wiadome z urzędu, że wyrokiem z dnia 6 lutego 2025 r., sygn. akt I SA/Op 1126/24, WSA w Opolu oddalił skargę strony na uchwałę Rady Miejskiej w Namysłowie z 28 listopada 2024 r., Nr 87/IX/24, w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. NSA, wyrokiem z 3 września 2025 r., sygn. akt III OSK 757/25, oddalił skargę kasacyjną strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie choć nie wszystkie jej zarzuty są zasadne. Jak stanowi art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm. - dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Według art. 3 § 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: (pkt 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; (pkt 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (art. 133 P.p.s.a.). Zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego i jest to okoliczność niesporna. Mieści się jednak w zakresie kognicji sądu administracyjnego jako uchwała podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.). Uchwała pochodzi bowiem od organu stanowiącego i kontrolnego jednostki samorządu terytorialnego. Jest oparta na wskazanym w jej podstawie prawnej prawie publicznym. Dotyczy personalnie radnego. Zawiera negatywną ocenę jego samorządowej działalności. Ma charakter władczy. Jest jednostronnym aktem stosowania prawa publicznego, w sferze tzw. imperium, wobec osoby niepodporządkowanej organizacyjnie ani służbowo Radzie. Jako taka podlega ona kontroli sądu administracyjnego na zasadzie art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465, z późn. zm. - dalej jako: "u.s.g.") każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Sąd przyjął, że każdy, kto składa skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wykazać, iż w tym konkretnym przypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną, tj. opartą na konkretnym przepisie prawa (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przez niego uchwałą, polegający na tym, że uchwała bezpośrednio ingeruje w sferę jego własnych praw lub obowiązków. Legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę jest legitymacją szczególną w stosunku do tej, która wynika z art. 50 P.p.s.a. Interes prawny lub uprawnienie muszą wynikać z przepisów prawa materialnego i rekonstruowanych z nich konkretnych norm prawnych. To one są źródłem uprawnień i interesów prawnych, co oznacza, że kryterium "interesu prawnego lub uprawnienia" ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia istnienia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem. Co więcej, wymaga również - jak w pełni zasadnie należałoby przyjąć - wykazania przez wnoszącego skargę istnienia tego rodzaju relacji, a mianowicie, wymaga wykazania istnienia wynikającego ze ściśle określonego przepisu prawa materialnego konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia (w postaci konkretnego prawa podmiotowego o charakterze prywatnoprawnym, czy też publicznoprawym), który miałby podlegać ochronie w związku z jego naruszeniem (por. wyrok NSA z dnia 12 sierpnia 2025 r., sygn. akt II GSK 1155/25). Zaskarżony akt musi wpływać na sferę prawnomaterialną wnoszącego skargę (a nie wyłącznie faktyczną) przez nałożenie obowiązków lub pozbawienie uprawnień albo uniemożliwienie ich realizacji (por. postanowienia NSA: z 13 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2911/24; z dnia 20 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 2845/21; z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2387/18 oraz wyrok NSA z 24 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1033/07). W piśmiennictwie zauważono, że uchwała (zarządzenie), o jakiej mowa w art. 101 u.s.g., powinna rozstrzygać o jakimś elemencie sytuacji materialnoprawnej adresatów, inaczej bowiem nie dochodzi do naruszenia interesów prawnych i uprawnień. Naruszenie interesu prawnego, to takie naruszenie subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 1995 r., sygn. akt IV SA 346/93). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot swojego zainteresowania sprawą nie może poprzeć przepisami prawa. Przenosząc dotychczasowe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd stwierdził, że okoliczność przyjęcia przez Radę stanowiska oceniającego i krytykującego zachowanie radnego, tj. wyrażającego całkowity sprzeciw oraz dezaprobatę dla jego zachowania jako nielicującego z godnością radnego, formułowanie w tym zakresie ocen, które wprost zarzucają niewłaściwość jego postępowania jako naruszającego dobre imię i wizerunek gminy Namysłów, niweczące zaufanie mieszkańców do jej organów, narusza interes prawny lub uprawnienia skarżącego w rozumieniu art. 101 u.s.g. Narusza prawa skarżącego do wykonywania mandatu radnego w sposób niepodlegającego ocenie i kontroli organów jednostki samorządu terytorialnego, co wynika z przepisów prawa o charakterze publicznoprawym, tj. art. 23 ust. 1 u.s.g. oraz art. 7 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz. U. z 1994 r. Nr 124 poz. 607), chroniących radnego przed ingerencją organów gminy. Według art. 23 ust. 1 u.s.g. radny obowiązany jest kierować się dobrem wspólnoty samorządowej gminy. Radny utrzymuje stałą więź z mieszkańcami oraz ich organizacjami, a w szczególności przyjmuje zgłaszane przez mieszkańców gminy postulaty i przedstawia je organom gminy do rozpatrzenia, nie jest jednak związany instrukcjami wyborców. Zgodnie z art. 7 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz. U. z 1994 r. Nr 124 poz. 607) mającej, co należy podkreślić, status wiążącej Polskę umowy międzynarodowej stanowiącej część obowiązującego porządku prawnego, status przedstawicieli wybieranych do władz lokalnych powinien zapewniać swobodne wykonywanie ich mandatów. Na gruncie tych regulacji w orzecznictwie jest powszechnie aprobowany pogląd, że mandat radnego jest tzw. mandatem wolnym. Oznacza to w szczególności, że radny reprezentuje całą wspólnotę samorządową, tzn. wszystkich mieszkańców gminy, a nie tylko swój komitet bądź swoich wyborców. Mieszkańcy nie mogą zmusić radnego do ściśle wyznaczonych działań (udzielać instrukcji). Za wyniki działań wynikających z wykonywania mandatu radny ponosi przed wyborcami jedynie odpowiedzialność polityczną, która jest weryfikowana podczas wyborów do rady następnej kadencji. Mieszkańcy nie mają bowiem możliwości odwołania poszczególnych radnych przed upływem kadencji. Skoro wyborcy nie mogą ograniczać swobody radnego w wykonywaniu jego mandatu to tym bardziej rada gminy nie może dodatkowo krępować radnego. W szczególności nie wolno radzie, bez upoważnienia ustawowego, stosować wobec radnego środków restrykcyjnych czy dyscyplinujących (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 19 września 2014 r., sygn. akt III SA/Łd 676/14 i powołane w jego uzasadnieniu judykaty). Z przepisów art. 23 ust. 1 u.s.g. i art. 7 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego wynika swoboda wyboru podejmowanych działań przez radnego w celu wykonywania mandatu jako wybranego przedstawiciela społeczeństwa, reprezentowania wyborców, wyrażania ich opinii, zwracania uwagi na ich problemy oraz bronienia ich interesów, składania interpelacji w tym krytykowania działalność gminy i osób wchodzących w skład jej struktur. Wyrażona w uchwale Nr 203/IX/25 negatywna ocena i krytyka zachowania radnego wykonującego mandat radnego (składającego interpelację), jest ingerencją Rady w chronioną prawem publicznym sferę swobodnego wykonywania mandatu radnego, który w swoich działaniach, nie podlega bezpośredniej kontroli, ocenie czy dyscyplinowaniu przez gminę i jej organy. Sąd miał przy tym na uwadze, że treść uchwały Nr 203/IX/25, a nie jej nazwa, determinuje to, że jest ona aktem: władczym (zawiera jednostronną, negatywna ocenę zachowania osoby fizycznej), zewnętrznym (skierowany do osoby niepodporządkowanej organizacyjnie ani służbowo gminie Namysłów, Burmistrzowi, czy Radzie) i indywidualnym (dotyczy wskazanego z imienia i nazwiska radnego). W rozpoznawanej sprawie Rada dokonała władczej, jednostronnej i negatywnej oceny zachowania konkretnego radnego. Uchwała Rady jest zatem ingerencją także w sferę dóbr osobistych radnego jako osoby fizycznej (jego dobrego imienia, czy reputacji), potrzebnych do prawidłowego wykonywania mandatu, chronionych przepisami prawa cywilnego (art. 23 i art. 24 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, Dz. U. z 2025 r. poz. 1508 - dalej jako: "k.c."). Także i z tego wynika legitymacja radnego do zaskarżenia uchwały w rozumieniu art. 101 u.s.g. Rekapitulując Sąd uznał, że skarżący posiada własny interes prawny lub uprawnienie w rozumieniu art. 101 u.s.g., naruszony w sposób konkretny, realny i aktualny uchwałą Nr 203/IX/25, potępiającą go za sposób w jaki wykonuje on swój mandant, oceniającą, że jego zachowanie narusza wszelkie zasady etyczne i normy społeczne, godzi w imię i wizerunek gminy Namysłów oraz niweczy zaufanie mieszkańców do jej organów. Dalej Sąd wyjaśnia, że zgodnie z art. 384 § 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2025 r. poz. 365, z późn. zm. - dalej jako "Kodeks wyborczy"), wygaśnięcie mandatu radnego, który przysługiwał skarżącemu, nastąpiło w dniu wydania prawomocnego wyroku NSA oddalającego skargę kasacyjną od wyroku WSA w Opolu oddalającego skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Namysłowie z dnia 28 listopada 2024 r., Nr 87/IX/24, w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, czyli w dniu 3 września 2025 r. Przywołany art. 384 § 3 Kodeksu wyborczego określa jednoznacznie datę, w której następuje wygaśnięcie mandatu radnego, a zatem określony skutek następuje w dacie uprawomocnienia się wyroku oddalającego skargę na uchwałę Rady o wygaśnięciu mandatu radnego. Oznacza to, że uchwała stwierdzająca wygaśnięciu mandatu staje się wykonalna dopiero z chwilą uprawomocnienia się wyroku oddalającego skargę na tę uchwałę. Tym samym uchwała Rady w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, do czasu prawomocnego oddalenia skargi kasacyjnej, nie wywoływała skutków związanych z wygaśnięciem tego mandatu (postanowienia NSA: z 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OZ 325/17, z 4 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2609/18). Jak z tego wynika, obowiązujący w tym zakresie stan prawny pozwalał radnemu na wykonywanie mandatu również podczas sesji Rady w dniu 26 czerwca 2025 r. i przez zamknięty już okres przypadający później. Sąd stwierdził też, że skarga nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia, ponieważ takie stronie nie przysługiwały (por. art. 52 P.p.s.a.). Ponadto skarga wniesiona na akt z art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. nie była ograniczona terminem. Jedynie dla porządku można odnotować, że uchwałę podjęto 26 czerwca 2025 r., a skarga wpłynęła do Urzędu Miejskiego w Namysłowie w dniu 9 lipca 2025 r., a więc w czasie, gdy skarżący posiadał mandat radnego. Przechodząc do kontroli merytorycznej uchwały Sąd stwierdził. Wprowadzając w art. 147 § 1 P.p.s.a. sankcję nieważności uchwały rady gminy jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W świetle art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika jednak, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. Do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt II FSK 3595/13). Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie zgodzić się należy ze skarżącym, iż w okolicznościach rozpatrywanej sprawy doszło do istotnego naruszenia prawa. Analiza podstawy prawnej zaskarżonej uchwały i jej treści wskazuje, że żaden z powołanych w jej podstawie prawnej przepisów (tj. art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. i art. 39 ust. 4 Statutu), żaden inny przepis u.s.g., ani żadnej innej ustawy, nie upoważniły Rady do jej podjęcia. Nie ulega przy tym wątpliwości, że elementem koniecznym uchwały rady gminy jest przytoczenie przepisu stanowiącego podstawę prawną jej podjęcia (por. § 121 ust. 1 w zw. z § 141 rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - Dz. U. z 2016 r. poz. 283). Podstawą wydania uchwały jest przepis prawny, który: 1) upoważnia dany podmiot do uregulowania określonego zakresu spraw; 2) wyznacza zadania lub kompetencje danego podmiotu (por. § 134 rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"). Zgodzić się też należy z poglądem prawnym, że uchwały stanowiące akty prawa miejscowego lub inne uchwały o charakterze władczym muszą posiadać wyraźną i dookreśloną podstawę prawną w przepisach ustawy - wskazującą na możliwość i granice działania organu. Do wydania aktu o charakterze niewładczym wystarczającą podstawą jest norma kompetencyjna (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim, sygn. akt II SA/Go 374/25). Rada w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały wskazała dwa przepisy: art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. i § 39 ust. 4 Statutu. Pierwszy stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy (art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g.). Drugi, że rada może podejmować uchwały, w których wyraża swoje opinie, stanowiska, a także apele i rezolucje (§ 39 ust. 4 Statutu). Przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. nie może stanowić samodzielnego upoważnienia do podejmowania przez Radę jakichkolwiek uchwał. Stwarza on możliwość poszerzenia katalogu właściwości rady gminy poprzez odesłanie do ustaw szczególnych, ponad wyliczenie z art. 18 ust. 2 pkt 1 - 14 u.s.g. Odsyła do podstaw prawnych zawartych w u.s.g. lub w ustawach szczególnych (B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz do art. 18, teza 26, ABC 2010). Wymaga więc współstosowania z innym przepisem rangi ustawowej, zawierającym upoważnienie do: "(...) stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy". Rada takiego przepisu rangi ustawowej nie wskazała. Warunku tego, z oczywistych powodów, nie spełnia regulacja § 39 ust. 4 Statutu, jako aktu rangi prawa miejscowego. Z kolei powołany w podstawie prawnej uchwały § 39 ust. 4 Statutu określa rodzaj uchwał Rady zawierających jej opinie, stanowiska, a także apele i rezolucje. Określa on formę prawną, w jakiej Rada wyraża wolę in pleno, tj. uchwały i ich nazwy. W ocenie Sądu uchwała pn. opinia, stanowisko, apel czy rezolucja, podjęta na podstawie § 39 ust. 4 Statutu, nie może dotyczyć jakiejkolwiek sprawy i mieć dowolną treści. W szczególności nie może być on samoistną podstawą do podjęcia aktu w sferze władztwa publicznego. Podstawowym wzorcem normatywnym, stanowiącym punkt odniesienia dla sformułowania przez Sąd powyższej oceny jest Konstytucja RP, która w art. 7 stanowi, iż organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Samorząd terytorialny stanowi formę decentralizacji władzy publicznej zorientowaną na zaspokajanie potrzeb identyfikowanych poprzez więzi społeczne, gospodarcze lub kulturowe oraz zapewnienie zdolności wykonywania zadań publicznych (art. 15 Konstytucji). Samorząd terytorialny nie posiada zadań autonomicznych wobec państwa, nie posiada również kompetencji do ich tworzenia. Posiada jedynie samodzielność w realizacji tych zadań publicznych, które państwo, w drodze ustawy, zdecydowało się mu przekazać. Zakres samodzielności samorządu terytorialnego jest zatem zdeterminowany prawnie na poziomie ustawowym, co z założenia wyłącza możliwość jego modyfikacji w ramach kompetencji przypisanych jego organom uchwałodawczym (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim, sygn. akt II SA/Go 374/25). Organy samorządu terytorialnego nie mogą wykraczać poza zakres swoich uprawnień, kompetencji i zadań, niezależnie od tego, jaką formę i charakter miałyby podjęte działania. W odróżnieniu od podmiotów prawa prywatnego (osób fizycznych i osób prawnych) organy władzy publicznej, co wyraźnie wynika z art. 7 Konstytucji RP, działają na podstawie i w granicach prawa. O ile podmioty prywatne mogą więc czynić wszystko, czego im prawo nie zabrania, o tyle organy władzy publicznej mogą podejmować tylko te działania, na które im prawo zezwala. Wyrażona w art. 7 Konstytucji RP zasada legalizmu i zasada praworządności wiąże wszystkie organy władzy publicznej, w tym również organy jednostek samorządu terytorialnego. W ich działaniach nie stosuje się zasady "co nie jest zakazane, jest dozwolone", lecz regułę, zgodnie z którą "dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje" (ibidem). Powtórzyć należy, że przepisy u.s.g. ani żadnej innej ustawy nie przewidują, by w zakresie uprawnień, kompetencji oraz zadań gminy i jej organów mieściła się wyrażona w zaskarżonej uchwale, władcza ocena i krytyka zachowania radnego jako: naruszającego wszelkie zasady etyczne i normy społeczne, godzącego w imię i wizerunek gminy Namysłów lub niweczącego zaufanie mieszkańców do jej organów, Nie mieści się ona w zakresie uprawnień, kompetencji lub zadań gminy Namysłów i jej organów. W ocenie Sądu podjęcie zaskarżonej uchwały, będącej aktem władczym wobec radnego, wymaga wyraźnego upoważnienia ustawowego. W tej sytuacji § 39 ust. 4 Statutu nie mógł stanowić samoistnej podstawy do podjęcia zaskarżonej uchwały. Stoją temu na przeszkodzie powołane powyżej regulacje rangi ustawowej, w tym art. 23 ust. 1 u.s.g. oraz art. 7 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego. Wynika z nich, aprobowany w orzecznictwie sądowym, powołany powyżej pogląd prawny, że mandat radnego jest tzw. mandatem wolnym. Gwarantują one radnemu swobodę wykonywania mandatu. Za sposób wykonywania działalności samorządowej radny ponosi odpowiedzialność przed wyborcami, a nie przed gminą i jej organami (zob. też wyroki: WSA w Łodzi z dnia 19 września 2014 r., sygn. akt III SA/Łd 676/14, WSA w Warszawie z 30 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1690/16 oraz WSA w Krakowie z dnia 23 października 2025 r., sygn. akt III SA/Kr 782/25 i powołane w nich judykaty). Nie oznacza to oczywiście nieograniczonej swobody radnego i wyłączenia odpowiedzialności prawnej za swoje działania, a tym bardziej akceptacji Sądu dla zachowań radnego. Wykonywanie mandatu nie może w szczególności usprawiedliwiać naruszania cudzych dóbr osobistych (art. 23 k.c.) jak i zachowywania się w sposób sprzeczny z rotą przysięgi (zob. art. 24 u.s.g.). Jednak ocena naruszenia tych dóbr, czy też sprzeniewierzenia się treści przysięgi, nie jest uprawnieniem, kompetencją czy zadaniem gminy i jej organów. Żaden przepis ustawowy nie przydaje bowiem jej organom (tu: Burmistrzowi i Radzie) uprawnień do poddawania zachowania radnego i sposobu wykonywania mandatu ocenie w drodze aktu wydawanego w sferze władztwa publicznego. Można oczywiście wskazać przykładowo te konkretne uprawnienia organów gminy, które są związane z ingerencją w sferę wykonywania mandatu radnego jak np. podejmowanie uchwał w sprawie diet, które uzależniają ich wysokość od aktywności danej osoby sprawującej funkcję radnego (por. art. 25 ust. 4 u.s.g. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g.), czy też uchwał o wygaśnięciu mandatu radnego (por. art. 383 § 1 Kodeksu wyborczego w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g.). Nie przeczą one stanowisku Sądu. Uprawnienia rady gminy takie jak powyżej przywołane znajdują bowiem umocowanie ww. przepisach ustawowych, do których odsyła art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. Jest to zatem zupełnie inna sytuacja prawna niż w przypadku zaskarżonej uchwały, która warunku umocowania w ustawie nie spełnia. Ocenę Sądu potwierdza ujawnione w uzasadnieniu projektu uchwały motywy jej podjęcia. Nie mogą być one zignorowane przy ocenie legalności zaskarżonej uchwały. Zaznaczyć trzeba, że w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 11 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 1990/24 i powołane wyroki NSA) przyjmuje się obowiązek uzasadniania uchwał (tam, gdzie obowiązek ten nie jest wyraźnie określony ustawowo). Jest on wyprowadzany z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, z obowiązku odwoływania się do prawa oraz z kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które - sprawując kontrolę - muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, powiatu czy sejmik, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa czy zasad dobrej legislacji. Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Podkreśla się, że uzasadnienie uchwały spełnia istotną funkcję w mechanizmach władzy demokratycznej, jest m.in. wyrazem jawności działania tej władzy i w tym kontekście prawa do informacji publicznej. W tak zarysowanym kontekście prawnym Sąd stwierdził, że ujawnione motywy przygotowania projektu uchwały i jej treść wprost wskazują, iż jest ona efektem negatywnej oceny i krytyki sposobu wykonywania mandatu radnego i zachowania radnego jako niewłaściwego. Jako taka jest władczą ingerencją Rady w chronioną prawem sferę swobodnego wykonywania mandatu. Ma ona charakter sankcyjny. Podjęcie tego rodzaju działań wobec radnego nosi znamiona arbitralności i nie może być uznane za zgodne z prawem. Sąd podkreśla, że kwalifikowanie zachowania radnego, jako naruszającego dobra osobiste osoby prawnej - gminy Namysłów (art. 23, w zw. z art. 43 k.c.) odbywa się zasadniczo w ramach sporów rozstrzyganych przez sądy powszechne (por. art. 2 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego, Dz. U. z 2024 r. poz. 1568 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie Rada sama dokonała takiej kwalifikacji zachowania radnego jako godzącego w dobre imię i wizerunek gminy Namysłów. W ocenie Sądu organ stanowiący gminy nie może rozstrzygać władczo, co do tego, czy zachowanie radnego narusza dobre imię jednostki samorządu terytorialnego. Uchwała rady gminy wydawana w sferze władztwa publicznego nie może być swoistą alternatywą dla właściwego trybu i form dochodzenia ochrony dóbr osobistych gminy przed sądami powszechnymi. Kolejną wadliwość, którą dostrzegł Sąd w procedurze podejmowania kwestionowanej uchwały, to pozbawianie skarżącego prawa do ustosunkowania się do stawianych w uchwale zarzutów w ramach dyskusji na projektem uchwały. Według § 30 Statutu przewodniczący Rady prowadzi obrady według ustalonego porządku, otwierając i zamykając dyskusję nad każdym z punktów (ust. 1). Przewodniczący Rady udziela głosu według kolejności zgłoszeń; w uzasadnionych przypadkach może udzielić głosu także poza kolejnością (§ 33 ust. 2 Statutu). Według § 33 ust. 1 pkt 3 Statutu podczas trwania obrad Przewodniczący udziela głosu poza kolejnością w sprawie zgłaszania wniosków o charakterze formalnym, których przedmiotem mogą być w szczególności zakończenie dyskusji i podjęcie uchwały. Wnioski formalne Przewodniczący Rady poddaje pod dyskusję po dopuszczeniu jednego głosu "za" i jednego głosu "przeciwko" wnioskowi, po czym poddaje sprawę pod głosowanie (§ 33 ust. 2 Statutu). Sprawy osobowe Rada i komisje rozpatrują w obecności zainteresowanego (§ 34 ust. 1 zd. 1 Statutu). W stanie sprawy niniejszej, przed przystąpieniem do głosowania nad projektem uchwały, nie przeprowadzono dyskusji, ponieważ radny P. N., po przedstawieniu informacji przez projektodawcę (Burmistrza) jeszcze przed rozpoczęciem dyskusji złożył wniosek formalny o jej zamknięcie. Wniosek formalny został przyjęty przez Radę i dyskusji nad projektem uchwały nie przeprowadzono (zob. pkt Ad. 3 protokołu z sesji w aktach admin.). Zdaniem Sądu o ile zamknięcie dyskusji zanim wypowiedzą się wszyscy deputowani zainteresowani zabraniem głosu, jest formalnie dopuszczalny i zgodny z prawem, jeśli Rada poprze wniosek formalny w tym zakresie, to jednak w sprawie niniejszej dyskusja nie została nawet otwarta. Takie uniemożliwienie skarżącemu "prawa do obrony" (co radny wprost podnosił w czasie sesji) lub innemu deputowanemu, już na wstępie, przystąpienia do dyskusji, Sąd ocenił jako istotne uchybienie procedurze uchwałodawczej, pozostające w sprzeczności z art. 24 ust. 1 u.s.g. oraz § 30 ust. 1-2 w zw. z § 34 § 1 zd. 1 Statutu, na mocy którego Przewodniczący Rady prowadzi obrady według ustalonego porządku, otwierając i zamykając dyskusję nad każdym z punktów, w tym, w sprawach osobowych, prowadzonej z udziałem zainteresowanego. Przewodniczący Rady udziela głosu według kolejności zgłoszeń. W uzasadnionych przypadkach może udzielić głosu także poza kolejnością. Jak wynika z treści protokołu sesji Rady oraz nagrania audiowizualnego sesji Rady Przewodniczący nie otworzył formalnie dyskusji nad projektem uchwały, lecz - wskutek wniosku radnego P. N. - poddał pod głosowanie wniosek formalny o jej zamknięcie, przyjęty następnie przez Radę. Zaistniała więc taka sytuacja, w której w ogóle nie przystąpiono, chociażby tylko formalnie, do dyskusji nad projektem uchwały, a Przewodniczący przyjął, że konsekwencją przedstawienia informacji przez Burmistrza i odczytaniu projektu uchwały (właściwie tytułu projektu uchwały - uwaga Sądu) jest dyskusja. Z przebiegu zarejestrowanych wypowiedzi deputowanych nie wynika też, żeby Przewodniczący poddał wniosek formalny pod dyskusję po dopuszczeniu jednego głosu "za" i jednego głosu "przeciwko" temu wnioskowi, na co zwracał uwagę skarżący podczas sesji. Sąd podkreśla, że w postępowaniu przed organem stanowiącym gminy, kończącym się podjęciem przez ten organ uchwały, organ ten może działać dowolnie. Podstawowe reguły wynikają nie tylko z przepisów u.s.g. i Statutu ale także z przepisów Konstytucji RP, a przede wszystkim z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), której fundament z kolei stanowi zasada ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zasada ochrony zaufania do państwa i prawa opiera się na założeniu, że organy władzy publicznej powinny działać w sposób lojalny i uczciwy względem jednostki, budzący w niej poczucie stabilności i bezpieczeństwa prawnego (zob. Monika Florczak-Wątor komentarz do art. 2 Konstytucji RP [w] Piotr Tuleja (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II WKP 2023). W ocenie Sądu, w postępowaniu w którym podjęto uchwałę oceniającą i krytykującą zachowanie radnego, skarżącemu powinny być zapewnione podstawowe gwarancje w postaci prawa do bycia wysłuchanym oraz prawa do odniesienia się do stawianych mu zarzutów. Sąd podziela wyrażany w orzecznictwie i piśmiennictwie pogląd prawny, że gwarancje te tkwią wprost w zasadzie demokratycznego państwa prawnego i powinny zostać zastosowane przez organ. Zasady prawdy obiektywnej, interesu społecznego, słusznego interesu obywateli, a także zasada wysłuchania wyrażają wartości ogólne dla całego systemu prawa, a zatem wartości, na których opiera się cały porządek prawny, a w rezultacie powinny być realizowane we wszystkich postępowaniach prowadzonych przez organy administracji publicznej z udziałem podmiotów zewnętrznych (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 kwietnia 2024 r., sygn. akt III SA/Kr 1865/23 oraz M. Zdyb, J. Stelmasiak, Zasady ogólne kodeksu postępowania administracyjnego. Orzecznictwo Sądu Administracyjnego z komentarzem, Lublin 1992, s. 5-6). W rezultacie za zasadne Sąd uznał zarzuty pozbawienia skarżącego prawa do bycia wysłuchanym na sesji Rady w której uczestniczył, choćby w ramach dyskusji nad projektem uchwały, której to dyskusji nie przeprowadzono. Reasumując Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała narusza w sposób istotny ww. przepisy i została podjęta bez dostatecznych podstaw prawnych, co jest wystarczające do stwierdzenia jej nieważności. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd dostrzegł, że stosownie do § 21 ust. 1 Statutu, zwołując sesję Przewodniczący Rady ustala porządek obrad, miejsce, dzień i godzinę sesji oraz listę osób zaproszonych w porozumieniu z Burmistrzem. Z kolei § 21 ust. 2 Statutu stanowi, że o sesji powiadamia się Radnych najpóźniej na 7 dni przed ustalonym terminem obrad, doręczając zawiadomienia zawierające dane o miejscu i czasie rozpoczęcia obrad, porządek sesji oraz projekty uchwał i niezbędne materiały dokumentacyjne związane z przedmiotem obrad. Skład Sądu wziął pod uwagę, że Gmina Namysłów, w reakcji na wezwanie Sądu (k. 41 akt sądowych) przedstawiła pismo z dnia 9 grudnia 2025 r., z wyjaśnieniami i materiałem dokumentacyjnym, z którego wynika sposób realizacji obowiązku doręczenia radnym przed ustalonym terminem obrad, projektu uchwał i niezbędnych materiałów związanych z przedmiotem obrad (k. 49 - 58 akt sądowych). Potwierdzają one nadzwyczajny charakter sesji zwołanej na dzień 26 czerwca 2025 r. na wiosek Burmistrza złożony 23 czerwca 2025 r. Sesja obyła się zatem w wymaganym ustawą terminie 7 dni (por. art. 20 ust. 3 u.s.g.). Radni byli też zawiadomieni za pośrednictwem portalu e sesja, z zawiadomieniem tym otrzymali projekty uchwał i przed terminem sesji odczytali zawiadomienie (k. 68 akt admin.). Zatem w świetle przedłożonych akt i wyjaśnień Gminy Namysłów zarzut naruszenia statutowej procedury uchwałodawczej, tj. braku zawiadomienia radnych najpóźniej na 7 dni przed ustalonym terminem obrad, nie mógł być oceniony jako naruszenie istotne w rozpoznawanej sprawie, bo sesja ta nie mogła odbyć się w terminie późniejszym niż ustawowy. Nadmienić należy, że stosownie do § 39 ust. 5 Statutu projekt uchwały powinien posiadać opinię prawną. W aktach sprawy przedłożonych sądowi brak jest opinii prawnej, co też podnosiła strona w skardze. Z tego powodu uchwała została podjęta niezgodnie z procedurą uchwałodawczą opisaną w Statucie, jednak - w ocenie Sądu - nie jest to naruszenie istotne. Sesja Rady z dnia 26 czerwca 2025 r. była sesją nadzwyczajną zwołaną na wniosek Burmistrza (art. 20 ust. 3 u.s.g.). Burmistrzowi, w świetle § 39 ust. 1 pkt 5 Statutu, przysługiwała inicjatywa uchwałodawcza. W takiej sytuacji, co odnotowano również w protokole sesji rady, zmiana porządku obrad była dopuszczalna tylko bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady, przy równoczesnej zgodzie Burmistrza (art. 20 ust. 3 w zw. z art. 20 ust. 1a i art. 20 ust. 4 u.s.g.). W sprawie niniejszej uchwały takiej nie podjęto i pozostaje to zgodne z prawem. Sąd wyjaśnia ponadto, że nie jest właściwy rzeczowo do rozpoznania żądania skarżącego odnoszącego się do odszkodowania. Zagadnienia odszkodowań nie należą, bowiem do zakresu kognicji Sądu. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w kwocie 300 zł, Sąd orzekł, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., w punkcie 2 sentencji wyroku.