I SA/Op 59/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Judecki (spr.) Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2024 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 11 września 2023 r., nr 010070/680/55256/2023 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Centrum Obsługi Świadczeń dla Rodzin Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Białymstoku z dnia 7 sierpnia 2023 r., nr 010070/680/55256/2023. Zaskarżoną decyzją z 11 września 2023 r., nr 010070/680/55256/2023 Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako: "Prezes ZUS"), po rozpatrzeniu odwołania A. Z. (dalej jako: "strona", "skarżąca"), utrzymał w mocy wydaną przez Centrum Obsługi Świadczeń dla Rodzin Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Białymstoku (dalej jako: "organ I instancji") decyzję z dnia 7 sierpnia 2023 r., nr 010070/680/55256/2023 odmawiającą przyznania A. Z. świadczenia wychowawczego na dziecko A. Z.1. na okres świadczeniowy od 1 czerwca 2022 r. do 31 maja 2023 r. Skarga został wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z 4 stycznia 2023 r. strona złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres od 1 czerwca 2022 r. do 31 maja 2023 r. na syna A. Z.1. (ur. [...]). Organ I instancji decyzją administracyjną z 7 sierpnia 2023 r. odmówił stronie prawa do wspomnianego świadczenia. W jej uzasadnieniu zwrócił uwagę, że w przypadku zbiegu prawa rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka do świadczenia wychowawczego, świadczenie to wypłaca się temu z rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem i, że na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w P. z 10 listopada 2021 r., sygn. akt [...] ustalono, że miejscem zamieszkania dziecka jest każdorazowe miejsce zamieszkania ojca. Organ I instancji decyzję własną doręczył stronie w dniu 3 sierpnia 2023 r. Strona, w dniu 26 sierpnia 2023 r., wniosła odwołanie. Prezes ZUS, decyzją z 11 września 2023 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji z 7 sierpnia 2023 r. W podstawie prawnej decyzji powołał się na: art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 4 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.) oraz na art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2023 r. poz. 810 z późn. zm. – dalej jako: "u.p.p.w.d."). W jej uzasadnieniu prawnym przytoczył brzmienie art. 22 zd. 1 u.p.p.w.d. i powołał się na wskazane w tym przepisie kryterium. W uzasadnieniu faktycznym decyzji powołał się na, przedłożone w sprawie wszczętej z wniosku M. Z. (ojca A. Z.1.), postanowienia Sądu Rejonowego w P.: z 10 listopada 2021 r., sygn. akt [...]; z 8 czerwca 2022 r., sygn. akt [...] i z 22 czerwca 2022 r., sygn. akt [...]. Sąd Rejonowy w P. w ww. postanowieniach kolejno: w pierwszym, w trybie zabezpieczenia, powierzył bezpośrednią opiekę nad dzieckiem M. Z. i przy nim ustalił miejsce zamieszkania dziecka; w drugim nakazał stronie natychmiastowe wydanie dziecka; w trzecim zlecił kuratorowi sądowemu jego odebranie i przekazanie pod opiekę ojcu. W konkluzji organ stwierdził, że był zobowiązany uwzględnić "prawomocne" postanowienia sądu i uznać, że strona faktycznej opieki nad dzieckiem nie sprawuje. Decyzję z 11 września 2023 r. Prezes ZUS doręczył stronie w dniu 27 września 2023 r. Pismem z dnia 6 października 2023 r. (data nadania 7 października 2023 r. – k 14 akt sądowych), uzupełnionym pismem z dnia 5 grudnia 2023 r. (k. 25 akt sądowych), strona wniosła skargę na decyzję Prezesa ZUS z 11 września 2023 r. W skardze podniosła m.in., że syn jest pod jej opieką. Świadczenie wychowawcze przyznano ojcu dziecka, który się nim nie opiekuje i nie przekazuje jej tych pieniędzy. Podniosła, że: "wyrok dotyczący ograniczenia praw rodzicielskich jest nieprawomocny, trwa apelacja. O wyroku sygn. akt [...] dowiedziała (...)" się dopiero z treści zaskarżonej decyzji i będzie się od niego odwoływać. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej odrzucenie, a w razie nie odrzucenia, o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Strona w odpowiedzi na wezwanie Sądu (k. 21 akt sądowych) oświadczyła, że jej intencją było wniesienie skargi na decyzję Prezesa ZUS z 11 września 2023 r. (k. 25 akt sadowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm. - dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, czyli badają zaskarżone akty pod względem zgodności z prawem, w tym decyzje administracyjne. Z treści art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd uchyla zaskarżone orzeczenie, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, gdy naruszenie prawa daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz gdy sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Według zaś art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (niemającym tu zastosowania). Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że skarga jest zasadna, gdyż narusza ona przepisy prawa w stopniu skutkującym jej uchyleniem. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy tego, czy organ rozpatrujący wniosek matki dziecka o przyznanie świadczenia wychowawczego prawidłowo odmówił przyznania świadczenia na zasadzie art. 22 zd. 1 u.p.p.w.d. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go orzeczenia organu I instancji stanowiły przepisy u.p.p.w.d., która określa warunki nabywania prawa do świadczenia wychowawczego oraz zasady przyznawania i wypłacania tego świadczenia. Ustawodawca wskazał w art. 22 zd.1 u.p.p.w.d., że w przypadku zbiegu praw rodziców, opiekunów prawnych lub faktycznych dziecka do świadczenia wychowawczego, świadczenie to wypłaca się temu z rodziców, opiekunów prawnych lub faktycznych dziecka, który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem. Jak dalej stanowi przepis (zdanie 2) - jeżeli opieka nad dzieckiem sprawowana jest równocześnie przez oboje rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, świadczenie wychowawcze wypłaca się temu, kto pierwszy złoży wniosek. W przypadku gdy po złożeniu wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego przez rodzica, opiekuna prawnego dziecka lub opiekuna faktycznego dziecka drugi rodzic, opiekun prawny dziecka lub opiekun faktyczny dziecka złoży wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego w związku z opieką nad tym samym dzieckiem, organ właściwy ustala kto sprawuje opiekę i w tym celu może zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w celu ustalenia osoby sprawującej opiekę nad dzieckiem. Przepisy art. 15 ust. 2 i 3 stosuje się. Jak wynika z treści art. 22 zd. 1 u.p.p.w.d., w przepisie tym ustawodawca zawarł kryteria wyłonienia osoby uprawnionej do pobierania świadczenia wychowawczego spośród dwóch lub więcej konkurujących ze sobą osób wnioskujących o to świadczenie. Kryterium tym jest faktyczne sprawowanie opieki nad dzieckiem. Jest niesporne, że z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia na to samo dziecko wystąpili oboje rodzice. Sąd dalej zauważył, że Prezes ZUS w ogóle nie weryfikował twierdzeń skarżącej, w tym zawartych w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej, że dziecko jest pod jej faktyczną opieką i, że zamieszkuje razem z nią. Nie ustalił w drodze dostępnych środków dowodowych tego, czy i który z rodziców sprawuje taką faktyczną opiekę na dzieckiem. Nie zwrócił się do właściwego kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego u matki i o ojca, w celu ustalenia tej okoliczności. Dowodu na tę okoliczność Prezes ZUS nie przeprowadził. Skoro nie przeprowadził dowodu na spełnienie przesłanki z art. 22 zd. 1 u.p.p.w.d., na który wprost powołał się w zaskarżonej decyzji i nie ustalił, który z rodziców sprawuje faktyczną opiekę nad dzieckiem, to przedwczesnym było rozstrzygnięcie sprawy na zasadzie art. 22 zd. 1 u.p.p.w.d. Sąd zauważył, że Prezes ZUS powyższe ustalenia wywodził z wymienionych powyżej postanowień Sądu Rejonowego w P. W realiach tej sprawy, w której rodzice dziecka są skonfliktowani, orzeczenia sądu rodzinnego nie mogły stanowić dowodu tego, że dziecko pozostaje pod faktyczną opieką ojca. Wskazują, że jest dokładnie odwrotnie (co strona konsekwentnie podnosiła w toku postępowania administracyjnego i w skardze do Sądu), że dziecko pozostaje pod faktyczną opieką matki. Postanowieniem Sądu Rejonowego w P. z 8 czerwca 2022 r. nakazano przecież skarżącej wydanie małoletniego dla ojca dziecka. Prezes ZUS twierdząc, że dziecko postaje pod faktyczną opieką ojca naruszył tym samym przepisy procesowe: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Przepisy te stanowią, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) oraz że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). W konsekwencji także uzasadnienie decyzji Prezesa ZUS jest wadliwe i narusza art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Sądu zastosowanie regulacji materialnoprawnej z art. 22 zd. 1 u.p.p.w.d. było co najmniej przedwczesne. Nie zostało poprzedzone wyczerpującym postępowaniem wyjaśniającym i prawidłową jego oceną, a twierdzenia organu odwoławczego nie znajdują oparcia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Prezes ZUS przeoczył, że w przypadku wystąpienia z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia przez oboje rodziców powinien był rozstrzygnąć wstępnie, czy - zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.p.w.d. - prawo do świadczenia wychowawczego w ogóle powstaje u danego rodzica. Jeśli bowiem prawo to w ogóle nie przysługuje wnioskującemu o świadczenie to w konsekwencji nie znajdzie zastosowania regulacja materialnoprawna z art. 22 u.p.p.w.d. jako dotycząca tylko przypadków zbiegu uprawnień. Nie znajdzie ona zastosowania skoro nie będzie dwóch, konkurujących ze sobą, uprawnionych osób, wnioskujących o to samo świadczenie. Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.p.w.d., celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. W myśl art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.p.w.d. świadczenie wychowawcze przysługuje m. in. matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a (pkt 1). Jak stanowi art. 5 ust. 2a u.p.p.w.d. w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego. Niewątpliwie przytoczona treść art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.p.w.d. wskazuje, że chodzi w nim - co do zasady - o zamieszkiwanie w sensie faktycznym. Jednak analiza przepisów dotyczących zagadnienia miejsca zamieszkania dziecka wskazuje na konieczność przyjęcia, że miejsce zamieszkania dziecka o jakim mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.p.w.d. musi być, w określonych sytuacjach, zwłaszcza konfliktu pomiędzy rodzicami, rozumiane w sensie prawnym, tak jak to normuje art. 26 k.c. Zgodnie z art. 26 k.c. miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej (§ 1). Jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy (§ 2). Z tego punktu widzenia Sąd podziela pogląd prawny NSA (wyroki: z 17 listopada 2023 r., sygn. akt I OSK 2340/21 i z 5 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 2186/22), że spełnienie przesłanek, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.p.w.d., nie może być oceniane w oderwaniu od prawomocnego orzeczenia sądu rodzinnego ustalającego, przy którym z rodziców małoletnie dziecko ma mieć miejsce zamieszkania. W przypadku bowiem konfliktu między rodzicami dziecka co do jego miejsca zamieszkania, organ administracji publicznej nie ma możliwości kierowania się wyłącznie przesłanką faktycznego pobytu, bez uwzględnienia orzeczenia sądu regulującego tę kwestię. W przypadku wskazania w orzeczeniu sądowym miejsca zamieszkania dziecka, brak jest możności dokonywania odmiennych ustaleń co do miejsca zamieszkania dziecka. Zgodnie z art. 365 § 1 k.p.c. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Z tego względu wiążące w kwestii miejsca zamieszkania małoletniego dziecka będzie miejsce wskazane przez sąd rodzinny w wydanym orzeczeniu. Zatem w podnoszona w skardze okoliczność, że dziecko faktycznie (wbrew orzeczeniu) przebywa u skarżącej, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy i zarzuty skargi w tym zakresie nie mogły odnieść spodziewanego dla skarżącej rezultatu. Tak sądy administracyjne, jak i organy administracji publicznej, związane są bowiem ustaleniami i stanowiskiem sądu powszechnego (ibidem, a także: WSA w Krakowie w wyroku z 22 czerwca 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 52/23). W ocenie Sądu organ rozpatrujący wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego jest w takim przypadku związany orzeczeniem sądu rodzinnego ustalającego prawne miejsce zamieszkania dziecka. Prezes ZUS prawidłowo zatem skupił uwagę na treści rozstrzygnięć sądu powszechnego przedłożonych w sprawie o świadczenie wychowawcze na to samo dziecko, przez M. Z. (ojca A. Z.1.), przy jego wniosku z 16 sierpnia 2023 r., tj. na ww. postanowieniach Sądu Rejonowego w P. Na podstawie ww. postanowień sądu rodzinnego jednak całkowicie wadliwie wywiódł z ich treści, że to "M. Z. sprawuje faktyczną opiekę na dzieckiem", że skarżąca "nie sprawuje (...) faktycznej opieki" nad dzieckiem i z tego powodu, powołując się na art. 22 zd. 1 u.p.p.w.d., wydał zaskarżone rozstrzygnięcie. W realiach kontrolowanej sprawy postanowienia sądu rodzinnego nie mogły określać miejsce zamieszkiwania dziecka w sensie faktycznym skoro (wbrew tym orzeczeniom) miało ono faktycznie przebywać u skarżącej. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy właściwy organ ustali i oceni jakie jest, zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.p.w.d., miejsce zamieszkania dziecka w sensie prawnym. Uwzględni i zweryfikuje już zebrane dowody, tj. przytoczone powyżej postanowienia Sądu Rejonowego w P. W szczególności ustali, czego zaniechał Prezes ZUS, czy mają one walor orzeczeń prawomocnych. Zgodnie bowiem z przytoczonym powyżej art. 365 § 1 k.p.c. orzeczenie sądu rodzinnego, aby wiązać organ, muszą być prawomocne. Ta okoliczność winna być ustalona przez organ. Na znajdujących się w aktach administracyjnych kserokopiach postanowień sądu rodzinnego nie odnotowano ich prawomocności. Prezes ZUS kwestii tej nie ustalił, a w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji własnej nie wyjaśnił, dlaczego uznał, że jest nimi związany jako "prawomocnymi postanowieniami sądu", co narusza art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Dalej Sąd dostrzega, że ustalenia dowodowe Prezes ZUS oparł na dokumentach zgromadzonych w toku postępowania uruchomionego z wniosku męża skarżącej o przyznanie świadczenia na to samo dziecko. Nie zawiadomił jednak skarżącej, że uwzględni te dowody w postępowaniu wszczętym z jej wniosku, czym naruszył - w ocenie Sądu - przepisy: art. 10 § 1 (organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań), art. 77 § 4 zd. 2 (fakty znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie) i art. 81 k.p.a. (okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a.). W sprawie Prezes ZUS nie zawiadomił skarżącej o posiadanych dowodach i faktach znanych jemu z urzędu. Skarżąca o części postanowień – przy wszystkich wcześniej zasygnalizowanych wątpliwościach – jak twierdzi dowiedziała się dopiero z decyzji ("pisma") Prezesa ZUS, co stanowi naruszenie ww. przepisów. Nie mogła przed jej wydaniem zgłosić argumentów w celu obrony swojego interesu prawnego. Takie postępowanie świadczy także zasady zaufania do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.). Skarżącej na żadnym etapie postępowania administracyjnego nie zapewniono czynnego udziału w postępowaniu, a tym samym wpływu na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Prezesa ZUS, zgodnie z powyższymi przepisami k.p.a., zapewni skarżącej czynny udział w postępowaniu. Wobec powyższego stanowisko Prezesa ZUS jest dowolne, nie tylko niemające jednoznacznego odzwierciedlenia w materiale dowodowym, to również jest sprzeczne z art. 22 zd. 1 u.p.p.w.d. Stanowi to o zaistnieniu przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. – naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 7, art. 8 § 1, art. 10 § 2, art. 77 § 1 i § 4 zd. 2, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.) i naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 22 zd. 1 u.p.p.w.d.) w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co skutkować musi uchyleniem kontrolowanej decyzji. Prezes ZUS nie dostrzegł identycznych wadliwości tkwiących w utrzymanej w mocy decyzji organu I instancji. W konsekwencji obie te decyzje podlegały uchyleniu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organów przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a., a także odniesienie się w treści podjętych rozstrzygnięć do wszystkich istotnych zarzutów i twierdzeń podnoszonych przez skarżącą (również w postępowaniu sądowym). Skarga musiała zatem wywrzeć zamierzony skutek. Wyżej powołane wyroki są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na internetowej stronie pod adresem: www.nsa.gov.pl.