I SA/Op 593/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kuczyńska Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Gocki (spr.) Sędzia WSA Anna Wójcik Protokolant st. sekretarz sądowy Iwona Bergiel po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 10 marca 2010r. sprawy ze skargi E. Z. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, III. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącego kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania Wnioskiem z dnia 1 października 2008 r. skarżący E. Z. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie składek na ubezpieczenie społeczne za okres od lutego 1999 r. do października 2001 r. wraz z odsetkami za zwłokę. Jednocześnie zwrócił się także o uchylenie wystawionych wobec tych należności tytułów wykonawczych. W uzasadnieniu wskazał, iż o istniejących zadłużeniach dowiedział się dopiero po prawie 10 latach od powstania zalęgłości składkowych o których istnieniu nie był w ogóle informowany. Również sam Zakład Ubezpieczeń Społecznych wielokrotnie upewniał go o fakcie niezalegania ze składkami (zaświadczenie z 2003r., kontrole przeprowadzone przez ZUS w dniach 28.08.200r oraz od 02.11.2004 - 04.11.2004r.). Jak ustalił w ramach przeprowadzonego postępowania organ, skarżący prowadzi od 27.05.1987r samodzielną działalność gospodarczą, jednakże począwszy od 2000 roku w ramach składanych w Urzędzie Skarbcowym w Opolu rozliczeń podatkowych, wykazywana była wyłącznie strata z pozarolniczej działalności gospodarczej. Dodatkowo zwrócono się także do wnioskodawcy o złożenie oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym oraz o jego sytuacji materialnej. Ze złożonego oświadczenia wynikało, iż wnioskodawca ponosi stratę z prowadzonej działalności gospodarczej, a wyłącznym źródłem dochodów rodziny jest emerytura żony w wysokości 980 zł miesięcznie. Wskazując miesięczne obciążenia związane z bieżącym utrzymaniem wykazał kwotę 500 zł. (opłaty), 150 zł jako koszty związane z leczeniem, a także 583,61 zł miesięcznej spłaty kredytu zaciągniętego w wysokości 17.000 zł. Przedstawiając stan prawny dający podstawę do umorzenia należności wskazano na art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11 poz. 74 ze zm.) – dalej jako: [u.s.u.s.], który przewiduje podstawę do umorzenia należności z tytułu składek w razie stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności. W ust. 3 tego przepisu określono zamknięty katalog przypadków, które są uznawane za stan całkowitej nieściągalności. Dalej wskazano, że stosunku do płatników będących równocześnie osobami ubezpieczonymi, zgodnie z art. 28 ust. 3a u.s.u.s., istnieje możliwość umorzenia składek mimo braku całkowitej nieściągalności, a przypadki takie zostały wymienione w par. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Polityki Społecznej z dnia 31.07.2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141 poz. 1365), gdzie w punkcie 1 wskazano, iż może to nastąpić, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, jak też (pkt 2) w przypadku przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego spłatę należności. W następstwie przeprowadzonego postępowania dowodowego organ stwierdził, że w sprawie nie występuje przypadek przewidziany w ramach art. 28 ust 2 u.s.u.s., albowiem, wobec powstałego zadłużenia nadal prowadzone jest postępowanie egzekucyjne, w ramach którego doszło do zajęcia rachunku bankowego. Nie została także spełniona przesłanka dotycząca zaprzestania prowadzenia działalności, przy jednoczesnym braku majątku z którego można wyegzekwować należności. Odnosząc się natomiast do przesłanek wymienionych w par. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Polityki Społecznej z dnia 31.07.2003 r., wskazano, iż z uwagi na brak dowodów przedstawionych przez wnioskodawcę, nie jest możliwe stwierdzenie zaistnienia takich przesłanek. Wprawdzie w złożonym oświadczeniu o stanie majątkowym, wnioskodawca wykazał stałe wydatki z tytułu miesięcznych opłat w kwocie 500 zł, jednakże nie przedstawił żadnych dowodów potwierdzających tą okoliczność. Mając powyższe ustalenia na względzie Zakład Ubezpieczeń w Opolu decyzją z dnia 9 stycznia 2009 r. nr [...] odmówił wnioskodawcy umorzenia należności z tytułu składek w łącznej wysokości 10.639,44 zł, w tym na ubezpieczenia społeczne za okres od lutego 1999 do sierpnia 2004r. w kwocie łącznej 10.273,78 zł, w tym: z tytułu składek w kwocie 3.360,38 zł, z tytułu odsetek w kwocie 6.799,00 zł i kosztów upomnienia w wysokości 114,00 zł; na ubezpieczenie zdrowotne za okres od lipca 1999 do lutego 2003r. w łącznej kwocie 361,97 zł, w tym z tytułu składek w kwocie 116,37 zł, odsetek w kwocie 228,00 zł, kosztów upomnienia w wysokości 17,60 zł; na Fundusz Pracy i FGŚP za okres od lipca 1999 do marca 2003r w łącznej kwocie 3,69 zł. W uzasadnieniu powołując się na przedstawione powyżej ustalenia podkreślono, że umorzenie zaległych składek jest zastrzeżone dla sytuacji szczególnie wyjątkowych, gdy ze względu na wiek, stan zdrowia, inne względy społeczne oraz znikomą wysokość dochodów nie jest możliwe wywiązanie się z zapłaty należności na rzecz ZUS. Zaakcentowano, ze udzielenie ulgi w postaci umorzenia jest wyjątkiem, a jej zastosowanie winny uzasadniać nadzwyczajne okoliczności. Jednocześnie decyzją nr [...] z dnia 6 stycznia 2009r umorzono jako bezprzedmiotowe postępowanie w przedmiocie składek finansowanych przez osoby ubezpieczone nie będące płatnikami składek, wskazując na uregulowanie art. 30 u.s.u.s wyłączające w tym zakresie instytucje umorzenia. Także odrębnym postanowieniem z dnia 9 stycznia 2009r odmówiono umorzenia kosztów egzekucyjnych, zaś postanowieniem z dnia 3 grudnia 2008r oddalono zarzuty egzekucyjne w odniesieniu do postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów egzekucyjnych o nr od [...]. To ostatnie postanowienie zostało ostatecznie uchylone przez Dyrektora Izby Skarbowej w Opolu postanowieniem z dnia 16 stycznia 2009, a postępowanie w sprawie zarzutów umorzono. Nie godząc się z tą decyzją o odmowie umorzenia należności z tytułu składek skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podkreślił, że zwracał się we wniosku o uchylenia ważności wystawionych tytułów wykonawczych i taki był zakres jego żądania, które zostało swobodnie przez ZUS rozpoznane jego żądanie dotyczące umorzenia zaległych składek. Takie działanie organu świadczyłoby o rzeczywistym uznaniu przez niego faktu istnienia zaległości, z czym się nie zgadzał. Końcowo przyznał, że wprawdzie dąży do umorzenia samych składek, ale z powodu wadliwości samych wystawionych wobec nich tytułów wykonawczych. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia 26 października 2009 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) - dalej jako: [k.p.a.] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, z tą jednakże zmianą, że w części dotyczącej ubezpieczenia społecznego przyjęto okres od marca 1999 r. do sierpnia 2004 r. w kwocie łącznej 9.317,38 zł, w tym: z tytułu składek w wysokości 3.283,78 zł, z tytułu odsetek w wysokości 5.928,00 zł i kosztów upomnienia w wysokości 105,60 zł W motywach rozstrzygnięcia organ podtrzymał stanowisko w sprawie odmowy umorzenia poszczególnych składek, z tym że z uwagi na stwierdzenie faktu przedawnienia składek z tytułu ubezpieczenia społecznego za okres od stycznia i lutego 1999r. dokonał zmodyfikowania treści rozstrzygnięcia w tej części przyjmując co do odmowy umorzenia składek z tytułu ubezpieczenia społecznego okres od marca 1999 do sierpnia 2004 r., a kwotę łączną zaległości w wysokości 9.317,38 zł, przy czym z tytułu składek w wysokości 3.283,78 zł, z tytułu odsetek w wysokości 5.928,00 zł i kosztów upomnienia w wysokości 105,60 zł. Przedstawiając stan prawny sprawy powtórzył uregulowania opisane w decyzji z dnia 9 stycznia 2009 r., to jest brzmienie art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s., w myśl których przesłanką uzasadniającą umorzenie należności z tytułu składek jest ich całkowita nieściągalność. Przypadki całkowitej nieściągalności zdefiniowano w ust. 3 art. 28, lecz żaden z nich nie odpowiada sytuacji faktycznej, w jakiej znalazł się wnioskodawca. Nie spełnia on również przesłanek określonych w par. 3 powołanego wyżej rozporządzenia, gdyż okoliczności te nie zostały wykazane odpowiednimi dokumentami (brak dowodów na ponoszenie miesięcznych opłat we wskazywanej przez dłużnika wysokości). Następnie przytoczono ustalenia faktyczne o sytuacji rodzinnej, majątkowej i życiowej wnioskodawcy w brzmieniu tożsamym z ustaleniami dotychczasowymi i na tej podstawie wysnuto wniosek o braku podstaw do uznania, by została spełniona którakolwiek z przesłanek określonych w art. 28 ust. 3 lub art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Organ podkreślił, ze umorzenie jest wyjątkiem od zasady powszechnego opłacania należności z tytułu składek i dlatego przesłanki umorzenia nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Umorzenie może dotyczyć sytuacji nadzwyczajnych. W skardze na powyższą decyzję strona wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającego ją rozstrzygnięcia organu I instancji, podnosiła zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, a w szczególności: • art. 7 k.p.a.,11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niedopełnieniu obowiązku spoczywającego na organie w postaci zgromadzenia i zbadania w sposób wyczerpujący całokształtu materiału dowodowego tj. nie podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie, a w konsekwencji powyższego błędnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy, poprzez stwierdzenie, że sytuacja majątkowa i osobista skarżącego pozwala na opłacenie należności wobec ZUS w wysokości przyjętej w zaskarżonej decyzji i nie będzie to pociągało zbyt ciężkich skutków dla skarżącego i jego rodziny. • art. 8 k.p.a, 11 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ w uzasadnieniu decyzji wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy oraz uzasadnienia przyczyn odmowy umorzenia składek, poprzez brak odniesienia się przez organ, w aspekcie przedmiotowej sprawy, do wszystkich przesłanek całkowitej nieściągalności wymienionych enumeratywnie w art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 październik 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2007r.nr 11, poz.74) • art. 8 k.p.a, 11 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ w uzasadnieniu decyzji wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy oraz sporządzenia prawidłowego uzasadnienia przyczyn odmowy umorzenia składek, poprzez brak wskazania rodzaju i wysokości zaległości składkowych i w konsekwencji wprowadzenia w błąd skarżącego, że do oceny zasadności umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne (zarówno pracowniczych w części finansowanej przez płatnika, jak i osobistych - a więc niezależnie od ich rodzaju) mają zastosowanie (łącznie) przesłanki określone w art. 28 ust. 3, jak i ust. 3a u.s.u.s. oraz w ww. rozporządzenia. W uzasadnieniu skargi wskazano między innymi, że organ błędnie ustalił stan faktyczny w sprawie i uznał, że sytuacja majątkowa i osobista skarżącego pozwala na opłacenie należności wobec ZUS w wysokości przyjętej w zaskarżonej decyzji i nie będzie to pociągało zbyt ciężkich skutków dla skarżącego i jego rodziny. Organ w przedmiotowej decyzji ustalając stan finansowy skarżącego uwzględnił jedynie dochody jakie uzyskuje jego małżonka. Natomiast nie wziął pod uwagę faktu, że przecież skarżący w oświadczeniu , które znajduje się w aktach sprawy, podnosił, że koszty jego utrzymania miesięcznie wynoszą 500 zł. Zaś w samym uzasadnieniu decyzji stwierdzono jedynie, że nie bierze on powyższej kwoty pod uwagę ustalając stan finansowy skarżącego, gdyż nie został on przez skarżącego udowodniony. W tym zakresie powołano się na brzmienie § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), z którego wynika, że to wnioskujący ma wykazać, że znajduje się w wyjątkowej sytuacji majątkowej i rodzinnej, powodującej, iż nie jest w stanie opłacić zaległych należności. Jednakże jak wskazuje skarżący, już w wyroku WSA w Warszawie w wyroku z dnia 12 kwietnia 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 352/07 zajęte zostało stanowisko, że mimo brzmienia wspomnianego przepisu, to jednak na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego spoczywa na organie prowadzącym to postępowanie. Dlatego też organ powinien podjąć wszelkie kroki zmierzające do dokładnego ustalenia podstaw faktycznych, a nie ograniczać się jedynie do przerzucenia ciężaru dowodowego na stronę. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek cześć przyczyn jej uwzględnienia nie była podniesiona w samej skardze. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne obejmuje badanie, czy zaskarżony akt nie narusza prawa materialnego oraz czy w fazie poprzedzającej jego wydanie nie zostały naruszone normy prawa procesowego w sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) – dalej: [p.p.s.a.] stwierdzenie przez sąd naruszenia prawa materialnego, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, rodzi konieczność uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonego aktu. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji przez pryzmat wskazanych przesłanek i niezależnie od zarzutów i wniosków skargi (art. 134 par. 1 p.p.s.a.) Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa procesowego w sposób nakazujący wyeliminowanie tego aktu z obrotu prawnego. Została ona bowiem wydana z istotnym naruszeniem przepisów formalnych, zawartych w k.p.a., co czyniło zasadnym uwzględnienie skargi. Zgodnie z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. od decyzji (...) w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne odwołanie, o którym mowa w ust. 2, nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy na zasadach dotyczących decyzji wydanej w I instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zasady dotyczące ponownego rozpatrzenia sprawy w przypadku odwołania wniesionego od decyzji wydanej przez ministra działającego jako organ pierwszej instancji zostały określone w art. 127 par. 3 k.p.a. Stanowi on, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań. W piśmiennictwie wskazuje się, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy różni się od odwołania tym, że nie wywołuje skutku dewolutywnego, czyli nie przesuwa sprawy do rozstrzygnięcia przez organ wyższego stopnia. Odpowiednie stosowanie przepisów dotyczących odwołań powoduje, że nie będą miały zastosowania te przepisy o postępowaniu odwoławczym, które wiążą się z dewolutywnością odwołania, czyli art. 129 par. 1, art. 132, art. 136 in fine, art. 138 par. 2 i par. 3 k.p.a. Natomiast pozostałe przepisy dotyczące odwołań stosuje się wprost (por. B. Adamiak [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. C.H.Beck 2004 r. str. 569). Zatem w pełnym zakresie będzie znajdował zastosowanie art. 138 par. 1 k.p.a., w ramach którego wskazano, że organ odwoławczy może utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję (pkt 1), może również uchylić ją w całości lub w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję – umorzyć postępowanie (pkt 2) bądź umorzyć postępowanie odwoławcze (pkt 3). Ze względu na treść odesłania zawartego w art. 127 par. 3 k.p.a. nie będzie miał w sprawie zastosowania art. 138 par. 2 k.p.a. Z analizy powołanych przepisów wynika zatem zakres możliwych rozstrzygnięć Prezesa ZUS przy rozpatrywaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W żadnym razie nie mieści się w nim takie rozstrzygnięcie, jakie zawarł Prezes w części drugiej osnowy decyzji (drugi akapit), polegające na utrzymaniu w mocy decyzji i równoczesnym orzeczeniu merytorycznym powodującym modyfikację pierwotnego brzmienia utrzymanej w mocy decyzji organu I Instancji. Brzmienie powołanych wyżej przepisów (art. 127 par. 3 i art. 138 par. 1 pkt 1 i 2 k.p.a.) jednoznacznie wskazuje, iż merytoryczne orzeczenie odwoławcze może polegać na utrzymaniu w mocy decyzji "organu I instancji", co zajdzie w sytuacji, gdy zaskarżone odwołaniem rozstrzygnięcie "organ II instancji" uzna za prawidłowe, albo też - w razie uznania decyzji pierwszoinstancyjnej za nieprawidłową, polegać będzie na uchyleniu decyzji organu I instancji i orzeczeniu w tym zakresie co do istoty sprawy, bądź też uchyleniu decyzji organu I instancji i umorzeniu postępowania pierwszej instancji. Z przedstawionych regulacji wypływa jednoznaczny wniosek, że Prezes Zakładu mógł sprawę rozstrzygnąć odmiennie, niż uczyniono to w poprzedniej decyzji, jedynie w razie uchylenia tej wcześniejszej decyzji. Jednocześnie zakres uchylenia "pierwszoinstancyjnej" decyzji (w całości lub w części) wyznacza obszar, w jakim przy ponownym rozpatrzeniu sprawy mógł takiego odmiennego rozstrzygnięcia dokonać. Prezes ZUS nie mógł orzekać odmiennie w zakresie takim, w jakim decyzji zaskarżonej odwołaniem nie uchylił. Odmienne orzeczenie ze swej istoty świadczy bowiem o nieprawidłowości wcześniejszego rozstrzygnięcia, a to z kolei musi powodować jego uchylenie w całości lub części, stosownie do zakresu stwierdzonego naruszenia prawa i ze względu na samą możliwości orzeczenia co do części decyzji. Natomiast rozpoznając sprawę ponownie Prezes Zakładu w swoim rozstrzygnięciu zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy i równocześnie orzekł merytorycznie, dokonując tym samym faktycznej zmiany brzmienia zaskarżonej, a utrzymanej przecież w mocy decyzji organu I instancji. Nie wdając się już w powody dokonanej modyfikacji rozstrzygnięcia organu I instancji, polegającej na zawężeniu okresu objętej postępowaniem o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie do okresu od marca 1999 do sierpnia 2004r., wskutek czego zmniejszono wysokość zaległości do łącznej kwoty 9.317,38 zł, w tym: z tytułu składek do wysokości 3.283,78 zł, z tytułu odsetek do wysokości 5.928,00 zł i kosztów upomnienia do wysokości 105,60 zł, niewątpliwie doszło w tej części na etapie ponownego rozpoznania sprawy do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego, a zatem mieszczącego się w dyspozycji art. 138 par 1 pkt 2 , a nie pkt 1 tego przepisu. Takie działanie stanowi jednoznaczne naruszenie wskazanego powyżej art. 138 par. 1 pkt 2 k.p.a., skoro nie można jednocześnie utrzymać w mocy wcześniejszej decyzji i zarazem orzekać o żądaniu strony w sposób odmienny. W takiej bowiem sytuacji, mamy obecnie w obrocie prawnym pozostają dwie decyzje wydane w tej samej sprawie, ale o odmiennym brzmieniu rozstrzygnięcia. W związku z powyższym Sąd stwierdza, że utrzymanie decyzji w mocy wyklucza jakąkolwiek powtórną ingerencję w treść wcześniejszego rozstrzygnięcia. To oczywiste naruszenie powołanego przepisu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w sytuacji, gdy Prezes Zakładu zamierzał orzec merytorycznie, winien wpierw decyzję z dnia 9 stycznia 2009 r. uchylić; jeśli zaś zamierzał utrzymać ją w mocy, nie miał żadnych podstaw do merytorycznego orzekania. Rozstrzygnięcia organu prowadzącego postępowanie nie można domniemywać na podstawie jego uzasadnienia, dlatego sposób ujęcia przedmiotu rozstrzygnięcia przez organ jest w tej mierze decydujący. Można jedynie zauważyć, że w sytuacji, gdy na etapie ponownego rozpoznania sprawy doszło do przedawnienia części należności objętych rozstrzygnięciem organu I instancji, należałoby rozważyć celowość umorzenia postępowania w tym zakresie, co jednakże wymagałoby w pierwszej kolejności równoczesnego odpowiedniego uchylenia w tej samej części skarżonej decyzji. Zatem tkwiąca w tym elemencie zaskarżonego rozstrzygnięcia wewnętrzna sprzeczność musi być usunięta w ponownie przeprowadzonym postępowaniu, które może zakończyć się jedną z możliwych decyzji wymienionych w art. 138 par. 1 k.p.a. Drugim z istotnych zagadnień procesowych, które będą wymagały uściślenia w ponownym rozpoznaniu sprawy, jest zakres pierwotnego żądania strony zawartego we wniosku z dnia 1 października 2008 r. w którym skarżący E. Z. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie składek na ubezpieczenie społeczne za okres od lutego 1999 r. do października 2001 r. wraz z odsetkami za zwłokę. Wprawdzie w dalszej części żądania wyszczególnia on także numery poszczególnych tytułów wykonawczych, mających obejmować należności dotyczące tego sprecyzowanego okresu, ale rodzi się na tym tle wątpliwość, za jaki okres ubiega się on o zastosowanie wobec niego umorzenia należności. Zaś z treści samych rozstrzygnięć organów wynika, że postępowaniem objęto, w zależności od rodzaju zaległej należności okres od lipca 1999 do sierpnia 2004r. Prawidłowe określenie rzeczywistego zakresu żądania strony jest o tyle istotne, iż to jego wniosek określał też ramy postępowania, a zatem wyznaczał też jego zakres przedmiotowy. Sporne postępowanie miało bowiem charakter postępowania wnioskowego. Wątpliwości co do faktycznego zakresu żądania objętego wnioskiem strony, budzi tez jego własne stanowisko zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Nie godząc się z decyzją o odmowie umorzenia należności z tytułu składek sam skarżący podkreślał wówczas, że zwracał się we wniosku o uchylenia ważności wystawionych tytułów wykonawczych i taki był zakres jego żądania, które zostało swobodnie przez ZUS rozpoznane jako żądanie dotyczące umorzenia zaległych składek. Takie działanie organu świadczyłoby o rzeczywistym uznaniu przez niego faktu istnienia zaległości, z czym się nie zgadzał. Końcowo przyznał wprawdzie dąży do umorzenia samych składek, ale z powodu wadliwości samych wystawionych wobec nich tytułów wykonawczych. Powyższe wady dotychczasowego postępowania, na obecnym etapie rozpoznania sprawy czynią przedwczesnym dalsze rozważania Sądu, czy i w jakim zakresie przeprowadzone postępowanie dowodowe było prawidłowe, a w konsekwencji czy doszło do wskazywanych w skardze dalszych naruszeń prawa. W sytuacji bowiem, gdy w ogóle wątpliwości budzi faktyczny zamiar strony wyrażony we wniosku, a zatem, czy kwestionuje ona tok postępowania egzekucyjnego poprzez podważanie istnienia samej należności mającej podlegać egzekucji, czy też nie negując jej istnienia ubiega się wyłącznie o jej umorzenie, w pierwszej kolejności musi dojść do sprecyzowania żądania strony. Dopiero wówczas można będzie dokonać reasumpcji określonego stanu faktycznego i mających zastosowanie przepisów prawnych. Można jedynie zauważyć, że również organy miały wątpliwości co do charakteru samego żądania objętego pierwotnym wnioskiem strony, skoro zainicjował on trzy odrębne postępowania. Stał się on bowiem podstawą do wszczęcia i prowadzenia postępowań egzekucyjnych zakończonych postanowieniem z dnia 9 stycznia 2009 r odmawiającym umorzenia kosztów egzekucyjnych, zaś postanowieniem z dnia 3 grudnia 2008 r. oddalono zarzuty egzekucyjne w odniesieniu do postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów egzekucyjnych o nr od [...]. To ostatnie postanowienie zostało ostatecznie uchylone przez Dyrektora Izby Skarbowej w Opolu postanowieniem z dnia 16 stycznia 2009r., a postępowanie w sprawie zarzutów umorzono. Dlatego też, jedynie na marginesie, Sąd zauważa, iż regulując kwestię umorzenia należności z tytułu składek ustawodawca przesądził, że decyzja Zakładu ma charakter uznaniowy (na co wskazuje zwrot "należności mogą być umarzane"), a to oznacza, że organ ten, nawet w przypadku ustalenia, że spełniona jest którakolwiek z przesłanek z ust. 3 art. 28 u.s.u.s. nie ma obowiązku umorzenia zadłużenia. Uznaniowy charakter decyzji w sprawie umorzenia wyraża się w tym, iż organ ma prawo wyboru rozstrzygnięcia, może zatem w przypadku stwierdzenia przesłanki uwzględnić wniosek lub odmówić jego uwzględnienia. Dopiero w przypadku stwierdzenia zaistnienia przesłanek umorzenia (nieściągalności) organ zyskuje swobodę wyboru, czy ulgi udzielić, czy też nie. Rozstrzygnięcie nie może mieć jednak charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z art. 7 k.p.a., wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a) oraz jego oceny (art. 80 k.p.a.), co powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Dowolność tę wyklucza również brzmienie art. 6 k.p.a., w myśl którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Dlatego też, chociaż wykazanie przesłanek uzasadniających umorzenie leży w interesie skarżącego, to nie oznacza to, aby ciężar dowodzenia był w całości przerzucony na stronę. Przeczyłoby to wyrażonej w art. 7 k.p.a. zasadzie dochodzenia do prawdy obiektywnej, a więc odtworzenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością, która obciąża organy, a która ustawowo nie została wyłączona w przedmiotowym postępowaniu. Strona ma oczywiście obowiązek współdziałania w gromadzeniu materiału dowodowego, zwłaszcza wtedy, gdy nieudowodnienie określonego faktu może prowadzić do rezultatów dlań niekorzystnych, jednak nie może to prowadzić do przerzucenia na nią obowiązku wyjaśnienia sprawy (por. B. Adamiak [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz wydanie 6. str. 68 i powołane tam orzecznictwo). Uwaga ta odnosi się między innym do oceny zarówno wskazywanych przez stronę a nieudokumentowanych kosztów stałych utrzymania w kwocie 500 zł ( np. możliwości przyjęcia przez organy w tym zakresie średnich kosztów statystycznych), jak i oceny samej wiarygodności złożonego oświadczenia, w sytuacji gdy wykazywany tam miesięczny dochód rodziny z tytułu emerytury żony skarżącego wynosi 980 zł, zaś łączną kwota stałych miesięcznych wydatków to 1233,81 zł (rata kredytu 583,61 zł, opłaty 500 zł, leki 150 zł. Mając więc na względzie opisane powyżej uchybienia procesowe przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd uwzględnił skargę na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonego wyroku znajduje podstawę w art. 152 p.p.s.a. natomiast w zakresie zasądzonych kosztów postępowania ( wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego ) rozstrzygniecie oparto o art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.