I SA/Op 607/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Judecki Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur (spr.) Protokolant St. referent Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2024 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 12 czerwca 2024 r., nr SKO.40.1208.2024.za w przedmiocie ustalenia i zwrotu pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Głuchołaz z dnia 6 marca 2024 r., nr WS.530.82.ZNP.2.XV.2022. Przedmiotem zaskarżenia w sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu [dalej: SKO, organ odwoławczy] z 12 czerwca 2024 r., nr SKO.40.1208.2024.za, wydana po rozpatrzeniu odwołania P. S. [dalej: skarżąca, strona] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Głuchołaz [dalej: Burmistrz, organ I instancji] z 6 marca 2024 r., nr WS.530.82.ZNP.2.XV.2022: 1) ustalającą kwotę pobranego świadczenia z funduszu alimentacyjnego w okresie od 1 października 2022 r. do 31 grudnia 2022 r. w łącznej wysokości 1.500 zł, 2) zobowiązującą stronę do zwrotu pobranego świadczenia w okresie od 1 października 2022 r. do 31 grudnia 2022 r. z funduszu alimentacyjnego w łącznej wysokości 1.500 zł. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z 3 listopada 2022 r. Burmistrz przyznał stronie świadczenie z funduszu alimentacyjnego w kwocie 500 zł miesięcznie na okres od 1 października 2022 r. do 31 sierpnia 2023 r. Następnie decyzją z 26 stycznia 2023 r. Burmistrz uchylił własną decyzję z 3 listopada 2023 r. na podstawie art. 25 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2023 r. poz. 1993 ze zm.) [dalej: ustawa] oraz z art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572) [dalej: kpa]. W uzasadnieniu wskazał, że strona zrezygnowała z pobierania świadczeń od 1 lutego 2023 r. Sąd Rejonowy w P., wyrokiem z 14 listopada 2023 r., sygn. akt [...], ustalił, że obowiązek alimentacyjny L. S. wobec P. S. ustalony w wyroku Sądu Rejonowego w P. z 2 marca 2021 r. w sprawie [...] ustał z dniem 1 lipca 2022 r. Wyrok ten stał się prawomocny 22 listopada 2022 r. Pismem z 21 lutego 2023 r. organ I instancji zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania w celu ustalenia świadczeń nienależnie pobranych przez skarżącą w okresie od 1 października 2022 r. do 31 grudnia 2022 r. na podstawie decyzji z 3 listopada 2022 r. Następnie Burmistrz Głuchołaz wydał 6 marca 2024 r. decyzję: 1) ustalającą kwotę pobranego świadczenia z funduszu alimentacyjnego w okresie od 1 października 2022 r. do 31 grudnia 2022 r. w łącznej wysokości 1.500 zł, 2) zobowiązującą stronę do zwrotu pobranego świadczenia w okresie od 1 października 2022 r. do 31 grudnia 2022 r. z funduszu alimentacyjnego w łącznej wysokości 1.500 zł. Od decyzji tej strona wniosła odwołanie. SKO decyzją z 12 czerwca 2024 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśniło, że zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy osoba, która pobrała nienależnie świadczenia, jest obowiązana do ich zwrotu. Stosownie do art. 29 ust. 3 ustawy, w przypadku gdy sąd zwolnił osobę z obowiązku alimentacyjnego, a osoba uprawniona w okresie, o którym mowa w art. 29 ust. 2 ustawy (w okresie od dnia zmiany wysokości zasądzonych alimentów do dnia wpływu tytułu wykonawczego do organu prowadzącego postępowanie egzekucyjne), pobierała świadczenia z funduszu alimentacyjnego za ten okres, jest obowiązana do ich zwrotu bez odsetek. Przepis art. 23 stosuje się odpowiednio. Organ odwoławczy wskazał, że z powyższej regulacji wynika, iż uzyskanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego w warunkach opisanych w art. 29 ust. 3 ustawy nie stanowi nienależnego pobrania świadczeń, lecz jest to odrębna sytuacja prawna, różna od tych opisanych w art. 2 pkt 7 ustawy (nienależnie pobrane świadczenia). Normy dotyczące nienależnie pobranych świadczeń wynikające z art. 23 ustawy mają do niej jedynie odpowiednie zastosowanie. Specyfika odpowiedniego stosowania prawa nakazywała zatem zbadanie zakresu zastosowania art. 23 ustawy do sytuacji opisanej w art. 29 ust. 3 w związku z art. 29 ust. 2 tej ustawy. Przepis art. 23 ust. 1 ustawy statuuje przede wszystkim generalną zasadę, że osoba, która pobrała nienależnie świadczenia jest obowiązana do ich zwrotu. Świadczenie z funduszu alimentacyjnego jest świadczeniem przyznawanym w miejsce niewypełnionego przez dłużnika alimentacyjnego obowiązku wynikającego z ustawy, a skonkretyzowanego w orzeczeniu sądowym, w sytuacji bezskuteczności egzekucji świadczeń alimentacyjnych prowadzonej na podstawie tytułu wykonawczego (art. 1 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy). Istnienie w obrocie prawnym takiego prawomocnego orzeczenia sądowego, mającego status tytułu wykonawczego, umożliwia prowadzenie egzekucji sądowej i przesądza o możliwości przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego, przy spełnieniu jeszcze innych warunków wymaganych przepisami ustawy. Organ odwoławczy przyjął, że skoro na mocy wyroku Sądu Rejonowego w P. ustalono, że obowiązek alimentacyjny ojca strony wygasł z dniem 1 lipca 2022 r., to tym samym od tego dnia stronie nie przysługiwała już możliwość ubiegania się o przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Wobec powyższego skarżąca od 1 października 2022 r. pobierała świadczenia z funduszu alimentacyjnego, które się jej nie należały. Od decyzji tej strona wniosła samodzielnie sporządzoną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, kwestionując zaskarżony akt w całości i argumentując, że nie była świadoma faktu, iż pobiera świadczenia nienależne, ponieważ obowiązek alimentacyjny jej ojca, na mocy wyroku, ustał wstecz od daty wydania tego orzeczenia. Materialnoprawne skutki tego wyroku związane są jednak z uchyleniem poprzedzającego go wyroku zasądzającego alimenty, a dzień zmiany wysokości alimentów należy utożsamiać z dniem uprawomocnienia się orzeczenia uwzględniającego powództwo o ustalenie wygaśnięcia obowiązku alimentacyjnego. Dopiero od tego momentu możliwe jest żądanie zwrotu świadczeń z funduszu alimentacyjnego. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Organ odwoławczy zaznaczył, że prawomocny wyrok wiąże organy administracji publicznej. Ponadto dopuszczalne jest ograniczenie czasu trwania świadczeń alimentacyjnych także za okres poprzedzający wytoczenie powództwa, jeśli wystąpiły okoliczności usprawiedliwiające takie żądanie. Strony nie stawiły się na rozprawę przed Sądem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ust. 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935) [dalej: ppsa], sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 ppsa). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ppsa). Sąd bada legalność zaskarżonego aktu, to jest weryfikuje czy jest on zgodny z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, lecz ocenia zgodność z przepisami prawa decyzji, postanowień i innych aktów podejmowanych przez organy administracji publicznej. Badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Sąd administracyjny nie rozstrzyga o uprawnieniach, czy też obowiązkach, a jedynie może uchylić zaskarżony akt lub czynność, lub stwierdzić ich nieważność w przypadkach wskazanych w ustawie. W konsekwencji sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy, kierując się zasadami współżycia społecznego, ale w zakresie dokonywanej kontroli zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji – orzekając w sprawie – nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy jest kompletny i wystarczający do wydania decyzji. Organy obu instancji nie naruszyły zasad prowadzenia postępowania administracyjnego. Również strona nie podnosiła zarzutów dotyczących naruszenia procedury administracyjnej. Słusznie jednak podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego, to jest art. 29 ust. 3 ustawy, poprzez błędną ocenę skutków wyroku Sądu Rejonowego w P. z 14 listopada 2023 r. w zakresie przysługującego jej prawa do świadczeń. Należy zatem przypomnieć, że na podstawie art. 29 ust. 2 ustawy, w przypadku gdy osoba uprawniona otrzymała w okresie od dnia zmiany wysokości zasądzonych alimentów do dnia wpływu tytułu wykonawczego do organu prowadzącego postępowanie egzekucyjne świadczenia z funduszu alimentacyjnego w wysokości wyższej niż zasądzone alimenty za ten okres, jest obowiązana do ich zwrotu bez odsetek. Przepis art. 23 stosuje się odpowiednio. Natomiast według art. 29 ust. 3 ustawy, w przypadku gdy sąd zwolnił osobę z obowiązku alimentacyjnego, a osoba uprawniona w okresie, o którym mowa w ust. 2, pobierała świadczenia z funduszu alimentacyjnego za ten okres, jest obowiązana do ich zwrotu bez odsetek. Przepis art. 23 stosuje się odpowiednio. W wyroku 31 stycznia 2024 r., sygn. akt I OSK 785/22, NSA wyjaśnił, że z powyższej regulacji wynika, iż uzyskanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego w warunkach opisanych w art. 29 ust. 2 i 3 ustawy nie stanowi nienależnego pobrania świadczeń, lecz jest to odrębna sytuacja prawna, różna od tych opisanych w art. 2 pkt 7 ustawy. Normy dotyczące nienależnie pobranych świadczeń wynikające z art. 23 ustawy mają do niej jedynie odpowiednie zastosowanie. Świadczenie z funduszu alimentacyjnego jest świadczeniem przyznawanym w miejsce niewypełnionego przez dłużnika alimentacyjnego obowiązku wynikającego z ustawy, a skonkretyzowanego w orzeczeniu sądowym, w sytuacji bezskuteczności egzekucji świadczeń alimentacyjnych prowadzonej na podstawie tytułu wykonawczego (art. 1 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy). Istnienie w obrocie prawnym takiego prawomocnego orzeczenia sądowego, mającego status tytułu wykonawczego, umożliwia prowadzenie egzekucji sądowej i przesądza o możliwości przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego, przy spełnieniu jeszcze innych warunków wymaganych przepisami ustawy. Nie ulega przy tym wątpliwości, że prawomocne orzeczenie sądu wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby (art. 365 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego, Dz.U. z 2023 r. poz. 1550 ze zm.). Ograniczenie lub uchylenie obowiązku alimentacyjnego ukształtowanego orzeczeniem sądowym może nastąpić przez formalne uchylenie owego orzeczenia lub merytoryczne rozstrzygnięcie, odmiennie kształtujące obowiązek alimentacyjny niż wynikało to z wcześniejszego orzeczenia sądowego konkretyzującego ów obowiązek. W każdym z tych przypadków dopiero z chwilą uprawomocnienia się orzeczenia dochodzi do uchylenia lub ograniczenia obowiązku alimentacyjnego. Dzień zwolnienia z obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w art. 29 ust. 3 w związku z art. 29 ust. 2 ustawy, należy zatem utożsamiać z dniem uprawomocnienia się orzeczenia uwzględniającego powództwo o uchylenie obowiązku alimentacyjnego. Nie można zatem zasadnie twierdzić, że z procesowego punktu widzenia, który niewątpliwie eksponuje charakter gwarancyjny uprawnień wierzyciela alimentacyjnego, wyrok uchylający z datą wsteczną obowiązek alimentacyjny, niweczy z mocą wsteczną wyrok pierwotnie kształtujący obowiązek alimentacyjny. Podobnie też wypowiedział się NSA w wyroku z 21 września 2021 r., sygn. akt I OSK 4327/18. Natomiast WSA w Gliwicach, w wyroku z 22 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1677/22, wyjaśnił, że ograniczenie lub uchylenie obowiązku alimentacyjnego następuje wprawdzie już na skutek zmiany przesłanek materialnych, jednak skuteczność prawną zyskuje dopiero przez uchylenie prawomocnego wyroku zasądzającego alimenty, który aż do tej chwili zachowuje moc obowiązującą i na skutek tego tamuje uznanie materialnych skutków zmiany. Dopiero z chwilą uprawomocnienia się orzeczenia uwzględniającego powództwo o uchylenie lub ograniczenie obowiązku alimentacyjnego odpada podstawa prawna rat alimentacyjnych pobranych ponad miarę zakreśloną uchyleniem lub ograniczeniem (uchwała składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z 16 listopada 1954 r., sygn. akt I Co 41/54, OSNCK 1956/1/3 wydana w nieaktualnym już stanie prawnym, jednak zawierająca analizę prawną całkowicie adekwatną do rozważań niezbędnych dla kontrolowanej sprawy). "Dzień zmiany wysokości zasądzonych alimentów" należy zatem co do zasady utożsamiać z dniem uprawomocnienia się orzeczenia uwzględniającego powództwo o uchylenie lub ograniczenie obowiązku alimentacyjnego i dopiero od tego momentu możliwe jest żądanie zwrotu świadczeń z funduszu alimentacyjnego na zasadzie art. 29 ust. 2 i 3 ustawy. Do tego dnia natomiast organ posiada pełny tytuł do wypłaty wierzycielowi alimentacyjnemu świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Tytułem tym jest dotychczasowy prawomocny wyrok zasądzający alimenty i nie można, co do zasady, skutecznie twierdzić, że wyrok dokonujący zmian w zakresie obowiązku alimentacyjnego niweczy automatycznie z mocą wsteczną moc obowiązującą wyroku pierwotnie kształtującego obowiązek alimentacyjny. Wyjątek od powyższego stanowi sytuacja, kiedy świadczenia z funduszu alimentacyjnego były pobierane przez osobę, która przyjęła je w złej wierze, wiedząc, że się jej nie należą. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela powyższą wykładnię prawa i z tego powodu zajął stanowisko, że skutki wyroku Sądu Rejonowego w P. z 14 listopada 2022 r., ustalającego, że obowiązek alimentacyjny ojca skarżącej ustał z dniem 1 lipca 2022 r., w zakresie uprawnienia strony do pobierania świadczeń z funduszu alimentacyjnego wystąpiły dopiero od daty prawomocności tego wyroku to jest od 22 listopada 2022 r. Zatem żądanie zwrotu świadczeń pobranych przez skarżącą z funduszu alimentacyjnego za okres przypadający przed tym dniem nie znajduje uzasadnienia w świetle art. 29 ust. 3 w związku z art. 29 ust. 2 ustawy. Tym samym organy administracyjne obu instancji wadliwie zastosowały przywołane wyżej przepisy prawa materialnego w prawidłowo ustalonym i niekwestionowanym przez skarżącą stanie faktycznym sprawy. Odnosząc się do argumentu SKO, iż dopuszczalne jest ograniczenie czasu trwania świadczeń alimentacyjnych także za okres poprzedzający wytoczenie powództwa, jeśli wystąpiły okoliczności usprawiedliwiające takie żądanie (wyrok NSA z 12 stycznia 2024 r., sygn. akt I OSK 784/22), Sąd wyjaśnia, że dostrzegając zaistniałą rozbieżność w orzecznictwie NSA, postanowił podzielić taką wykładnię prawa, która zwraca uwagę na związanie organów prawomocnym wyrokiem zasądzającym alimenty i stabilizuje sytuację prawną osoby uprawnionej do świadczeń. Jeżeli świadczenia z funduszu alimentacyjnego zostały pobrane przez stronę w dobrej wierze (czego w sprawie niniejszej nie kwestionowano) i w czasie, kiedy podstawą ich wypłaty było niewykonywanie wyroku przez dłużnika alimentacyjnego, to nie znajduje podstawy prawnej żądanie zwrotu świadczeń za okres przed dniem prawomocności wyroku stwierdzającego, że obowiązek alimentacyjny ustał. W istniejącym stanie sprawy, organ I instancji powinien ponownie ustalić skutki prawne, które wywołuje prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w P. z 14 listopada 2023 r., w odniesieniu do skarżącej, w sferze regulowanej przepisami ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, a następnie wydać decyzję adekwatną do stanu faktycznego i prawnego sprawy, uwzględniając przy tym powyższą wykładnię prawa. Ponieważ błąd w zakresie zastosowania art. 29 ust. 3 w związku z art. 29 ust. 2 ustawy wystąpił w orzeczeniach organów administracyjnych obu instancji, Sąd – działając na podstawie art. 135 ppsa – uchylił również decyzję Burmistrza. Wykładnia prawa przedstawiona przez Sąd i wskazania co do dalszego postępowania wiążą, na podstawie art. 153 ppsa, właściwe w sprawie organy administracji publicznej. Z tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Skarżąca była zwolniona od kosztów sądowych na podstawie art. 239 § 1 pkt 1 lit. a ppsa.