I SA/Op 629/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Kozicka Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur (spr.) Protokolant: St. referent Dagmara Jugo po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2025 r. w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 10 lipca 2025 r., nr BP.500.286.2024.1181.OP8 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz strony skarżącej A. Sp. z o.o. w O. kwotę 578 (pięćset siedemdziesiąt osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej przez A. sp. z o.o. w O. [dalej: Spółka, skarżąca, strona] jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego [dalej: GITD, organ odwoławczy] z dnia 10 lipca 2025 r., nr BP.500.286.2024.1181.OP8, w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego przeprowadzili w siedzibie Spółki kontrolę. W jej toku kontrolujący ustalili, że przedsiębiorca wykonywał przewozy na podstawie: zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego nr [...], wydanego przez GITD dnia 17 lutego 2023 r.; licencji wspólnotowej nr [...], dotyczącej międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy, wydanej przez GITD dnia 17 lutego 2023 r.; licencji nr [...] na wykonywanie transportu drogowego w zakresie pośrednictwa przy przewozie rzeczy wydanej dnia 15 marca 2023 r. Ustalenia kontroli zostały opisane w protokole kontroli z dnia 28 czerwca 2024 r. Kontrolą objęto okres od dnia 1 lutego 2023 r. do dnia 30 kwietnia 2024 r. Na podstawie ustaleń kontroli Opolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego [dalej: WITD] wydał 18 października 2024 r. decyzję nr WITD.DI.0152.VIII0299/6/24–KF o nałożeniu na stronę kary pieniężnej w wysokości 19.250 zł. Powodem zastosowania kary administracyjnej było wg pozycji załącznika nr 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2025 r. poz. 1490 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w okresie objętym kontrolą [dalej: utd]: • lp. 1.1 wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji innej niż licencja wspólnotowa; • lp. 1.5 niezgłoszenie w formie pisemnej, w postaci papierowej lub elektronicznej, organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa odpowiednio w art. 7a i art. 8 ustawy o transporcie drogowym, w wymaganym terminie – za każdą zmianę; • lp. 5.2.1 przekroczenie dziennego czasu prowadzenia pojazdu powyżej 10 godzin w sytuacji, gdy jego wydłużenie w danym tygodniu było dozwolone – o czas do mniej niż 1 godziny; • lp. 5.4.1 przekroczenie maksymalnego dwutygodniowego czasu prowadzenia pojazdu – o czas do mniej niż 10 godzin; • lp. 5.5.1 skrócenie wymaganego regularnego okresu odpoczynku dziennego – o czas do 1 godziny; • lp. 5.11.1 przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy – o czas do mniej niż 30 minut; • lp. 6.3.8 niespełnienie wymogu ręcznego wprowadzenia danych na wykresówkę lub kartę kierowcy – za każdy wpis; • lp. 9.1 wykonywanie przewozu drogowego pojazdem nieposiadającym aktualnego okresowego badania technicznego potwierdzającego jego zdatność do ruchu drogowego – za każdy pojazd. Nie zgadzając się z ustaleniami organu I instancji Spółka złożyła odwołanie od powyższej decyzji. Podniosła przy tym, że – w zakresie naruszenia lp. 1.1 załącznika nr 3 do utd – okazane przez nią kopie dokumentów przewozowych, faktur za zrealizowane usługi transportowe przez firmę: J. oraz innych faktur, potwierdzają okoliczność, że wszelkie koszty realizowanych usług transportowych do dnia 17 lutego 2023 r. nie obciążały strony. Spółka wskazała, że rozpoczęła wykonywanie przewozów drogowych po wydaniu zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego. W tym czasie cyfrowe urządzenia rejestrujące były zablokowane kartą firmową należącą do przewoźnika drogowego – J. Odnośnie do dokumentu CMR nr [...] strona podniosła, iż potwierdza on wykonywanie usługi transportowej, jednakże początkujący pracownik biurowy, z uwagi na brak doświadczenia do ww. dokumentu CMR nie dołączył jego korekty, zlecenia transportowego oraz faktury za zrealizowaną usługę transportową, które to dokumenty potwierdzają, że to firma J. realizowała przewozy drogowe. Ponadto strona wskazała też, że koszty realizowanych przewozów ponosiła J. T. m.in. za olej napędowy, koszty opłat drogowych, co potwierdzają udostępnione kopie faktur. Organ odwoławczy wydał 10 lipca 2025 r. decyzję, którą utrzymał w mocy decyzję WITD. W uzasadnieniu wyjaśnił m.in., że – w jego ocenie – zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że Spółka posiada licencję dotyczącą wykonywania międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy ważną od 17 lutego 2023 r. oraz zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego udzielone 17 lutego 2023 r. Decyzją z 17 lutego 2023 r. GITD przeniósł uprawnienia przysługujące dotychczas J. T. z licencji wspólnotowej dotyczącej międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy na rzecz A. sp. z o.o. oraz ustalił ważność licencji na okres od 17 lutego 2023 r. Zgodnie z danymi z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej [dalej: CEIDG] przedsiębiorca działający pod nazwą J. zaprzestał wykonywania działalności gospodarczej w dniu 31 stycznia 2023 r., a w dniu 31 sierpnia 2023 r. został wykreślony z CEIDG. Wobec powyższego organ odwoławczy ustalił, że strona wykonywała przewozy drogowe bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego w okresie przed udzieleniem ww. uprawnienia, tj. przed 17 lutego 2023 r., a okoliczności te potwierdzają dokumenty przewozowe m.in. CMR nr [...] z 15 lutego 2023 r. (nadawca towaru G. GmbH) oraz CMR z 10 lutego 2023 r. (nadawca towaru E. GmbH), z których wynika, że to Spółka była przewoźnikiem. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, GITD stwierdził, że nie dał wiary wyjaśnieniom strony w zakresie wskazania, że błąd niedoświadczonego pracownika przedsiębiorstwa polegający na nieprzedłożeniu organowi I instancji m.in. korekty dokumentu CMR spowodował niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego sprawy w zakresie ustalenia jaki podmiot wykonywał przewozy drogowe do 17 lutego 2023 r. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z okazanymi przez stronę dokumentami przewozowymi w dniu 10 lutego 2023 r. Spółka również wykonywała przewozy drogowe. W aktach sprawy nie znajduje się korekta dokumentu przewozowego, a strona w odwołaniu od przedmiotowej decyzji nie przedłożyła dokumentów ani wyjaśnień w tym zakresie. Zdaniem organu odwoławczego okoliczność ponoszenia kosztów zakupu oleju napędowego, czy kosztów związanych z opłatami drogowymi, przez J. T. prowadzącą działalność gospodarczą, jak i pełniącą funkcję Prezesa Zarządu A. sp. z o.o., nie stanowi dokumentu potwierdzającego, który podmiot wykonywał przewozy drogowe. Jednym z takich dowodów są dokumenty przewozowe, z których jednoznacznie wynika, że strona wykonywała zadania transportowe w okresie, w którym nie posiadała licencji wspólnotowej, ani zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego. W związku z powyższym nałożono na stronę karę pieniężną w wysokości 12.000 zł za naruszenie z lp. 1.1 załącznika nr 3 do utd. Organ odwoławczy ustalił również, że strona w ustawowym terminie 28 dni nie zgłosiła organowi wydającemu licencję wspólnotową nr [...] zmiany dotyczącej: 1) zbycia pojazdu o nr rej. [...], 2) zbycia pojazdu o nr rej. [...]. Z uwagi na powyższe nałożono na stronę karę pieniężną w wysokości 1.600 zł za naruszenia z lp. 1.5 załącznika nr 3 do utd. Dalej organ odwoławczy ustalił, że: 1) kolejne badanie techniczne pojazdu o nr rej. [...] miało zostać przeprowadzone do 12 grudnia 2023 r., zaś zostało wykonane dnia 13 grudnia 2023 r; analiza danych cyfrowych z urządzenia rejestrującego ww. pojazdu wykazała, iż w dniu 13 grudnia 2023 r. pojazdem tym wykonywany był międzynarodowy przewóz drogowy bez ważnych badań technicznych pojazdu; 2) kolejne badanie techniczne pojazdu o nr rej. [...] miało zostać przeprowadzone do 7 lutego 2024 r., lecz zostało wykonane 9 lutego 2024 r.; analiza danych cyfrowych z urządzenia rejestrującego ww. pojazdu wykazała, iż w dniach 8–9 lutego 2024 r. pojazdem tym wykonywany był międzynarodowy przewóz drogowy bez ważnych badań technicznych. Z uwagi na powyższe okoliczności nałożono na stronę karę pieniężną w wysokości 4.000 zł za naruszenia z lp. 9.1 załącznika nr 3 do utd. W ocenie GITD przeprowadzona analiza danych cyfrowych wykazała, iż kierowca: 1) O. R. nie dokonał wpisów manualnych na swojej karcie kierowcy w okresie od godz. 14:03 dnia 30.09.2023 r. do godz. 11:35 dnia 2.10.2023 r. (brak 1 wpisu); 2) O. R. na karcie kierowcy w dniu 2.10.2023 r. nie wprowadził symbolu państwa, w którym rozpoczął dzienny okres pracy (brak 1 wpisu); 3) H. P. nie dokonał wpisów manualnych na swojej karcie kierowcy w okresie od godz. 10:10 do godz. 10:35 dnia 21.08.2023 r. (brak 1 wpisu); 4) R. K. na karcie kierowcy w dniu 4.09.2023 r. nie wprowadził symbolu państwa, w którym rozpoczął dzienny okres pracy (brak 1 wpisu); 5) R. K. nie dokonał wpisów manualnych na swojej karcie kierowcy w okresie od godz. 13:25 dnia 13.10.2023 r. do godz. 14:11 dnia 16.10.2023 r. (brak 1 wpisu); 6) R. K. na karcie kierowcy w dniu 16.10.2023 r. nie wprowadził symbolu państwa, w którym rozpoczął dzienny okres pracy (brak 1 wpisu); 7) M. H. na karcie kierowcy w dniu 15.08.2023 r. nie wprowadził symbolu państwa, w którym rozpoczął dzienny okres pracy (brak 1 wpisu); 8) M. H. nie dokonał wpisów manualnych na swojej karcie kierowcy w okresie od godz. 17:28 do godz. 17:39 dnia 7.09.2023 r. (brak 1 wpisu); 9) M. H. nie dokonał wpisów manualnych na swojej karcie kierowcy w okresie od godz. 11:12 do godz. 12:40 dnia 18.09.2023 r. (brak 1 wpisu); 10) M. H. nie dokonał wpisów manualnych na swojej karcie kierowcy w okresie od godz. 9:56 do godz. 10:22 dnia 4.10.2023 r. (brak 1 wpisu). Z uwagi na powyższe okoliczności nałożono na stronę karę pieniężną w wysokości 500 zł z naruszenia z lp. 6.3.8 załącznika nr 3 do utd. Ponadto organ odwoławczy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, w tym danych cyfrowych z karty kierowcy: 1) stwierdził, że M. H. w dwutygodniowym okresie rozliczeniowym od godz. 00:00 dnia 18.09.2023 r. do godz. 23:59 dnia 1.10.2023 r., przekroczył całkowity czas prowadzenia pojazdu o 1 godzinę i 1 minutę; w okresie tym kierowca prowadził pojazd przez 91 godzin i 1 minutę; przedsiębiorca podczas kontroli nie okazał dokumentu (wykresówki/wydruku/karty dziennej), uzasadniającego odstąpienie od przestrzegania norm czasu prowadzenia, wymaganych przerw lub odpoczynków; 2) stwierdził, że M. H. w dwutygodniowym okresie rozliczeniowym od godz. 00:00 dnia 9.10.2023 r. do godz. 23:59 dnia 22.10.2023 r., przekroczył całkowity czas prowadzenia pojazdu o 6 minut; w okresie tym kierowca prowadził pojazd przez 90 godzin i 6 minut; przedsiębiorca podczas kontroli nie okazał dokumentu (wykresówki/wydruku/karty dziennej), uzasadniającego odstąpienie od przestrzegania norm czasu prowadzenia, wymaganych przerw lub odpoczynków; 3) stwierdził, że D. D. w dwutygodniowym okresie rozliczeniowym od godz. 00:00 dnia 14.08.2023 r. do godz. 23:59 dnia 27.08.2023 r., przekroczył całkowity czas prowadzenia pojazdu o 22 minuty; w okresie tym kierowca prowadził pojazd przez 90 godzin i 22 minuty. Przedsiębiorca podczas kontroli nie okazał dokumentu (wykresówki/wydruku/karty dziennej), uzasadniającego odstąpienie od przestrzegania norm czasu prowadzenia, wymaganych przerw lub odpoczynków. Z uwagi na powyższe nałożono na stronę karę pieniężną wysokości 750 zł (słownie: siedemset pięćdziesiąt złotych) za naruszenia z lp. 5.4 załącznika nr 3 do utd. Organ odwoławczy na podstawie danych cyfrowych ustalił, że: 1) kierowca D. D. w dniu 16.08.2023 r. przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy o 3 minuty; kierowca prowadził pojazd przez 4 godziny i 33 minuty w okresie od godziny 00:07 do godziny 04:40; przedsiębiorca nie okazał dokumentu (wykresówki/wydruku/karty dziennej), uzasadniającego odstąpienie od przestrzegania norm czasu prowadzenia pojazdu, wymaganych przerw lub odpoczynków; 2) kierowca D. D. w dniu 26.10.2023 r. przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy o 9 minut; kierowca prowadził pojazd przez 4 godziny i 39 minut w okresie od godziny 09:33 do godziny 14:31; przedsiębiorca nie okazał dokumentu (wykresówki/wydruku/karty dziennej), uzasadniającego odstąpienie od przestrzegania norm czasu prowadzenia pojazdu, wymaganych przerw lub odpoczynków. Z uwagi na powyższe okoliczności nałożono karę pieniężną w wysokości 200 zł za naruszenia z lp. 5.11 załącznika nr 3 do utd. Organ odwoławczy ustalił, także, że kierowca M. N. w dniu 19.08.2023 r. o godz. 04:07 rozpoczął 24–godzinny okres rozliczeniowy, w ciągu, którego kierowca powinien odebrać minimum 11–godzinny nieprzerwany odpoczynek. W okresie tym kierowca odebrał regularny okres odpoczynku dziennego w wymiarze 10 godzin i 23 minuty, od godz. 17:44 dnia 19.08.2023 r. do godz. 04:07 dnia 20.08.2023 r. Przedsiębiorca nie okazał dokumentu (wykresówki/wydruku/karty dziennej), uzasadniającego odstąpienie od przestrzegania norm czasu prowadzenia pojazdu, wymaganych przerw lub odpoczynków. GITD za zasadne uznał odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej w wysokości 100 zł za naruszenie z lp. 5.5 załącznika nr 3 do utd. Organ odwoławczy na podstawie danych cyfrowych z karty kierowcy M. N. ustalił, że w okresie od godz. 04:07 dnia 19.08.2023 r. do godz. 17:44 dnia 19.08.2023 r. kierowca prowadził pojazd łącznie 10 godzin i 49 minut. Kierowca mógł w tym dniu prowadzić pojazd przez 10 godzin. Norma dziennego czasu została przekroczona o 49 minut. Przedsiębiorca nie okazał dokumentu (wykresówki/wydruku/karty dziennej), uzasadniającego odstąpienie od przestrzegania norm czasu prowadzenia pojazdu, wymaganych przerw lub odpoczynków. W ocenie GITD zasadne było nałożenie kary pieniężnej w wysokości 100 zł za naruszenie z lp. 5.2 załącznika nr 3 do utd. Wobec powyższego organ odwoławczy ustalił, że łączna kara pieniężna za stwierdzone naruszenia wynosi 19.250 zł. Natomiast odnosząc się do zarzutów odwołania, GITD stwierdził, że w sprawie nie doszło do naruszenia zasad prowadzenia postępowania administracyjnego, wynikających z art. 7, art. 9, art. 75, art. 77, art. 78 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r. poz. 1691) [dalej: kpa], ani też do naruszenia prawa materialnego z art. 92b oraz art. 92c utd. Organ odwoławczy ustalił również, że strona w okresie 6 miesięcy przed wszczęciem kontroli zatrudniała 65 kierowców. Na opisaną wyżej decyzję GITD samodzielnie sporządzoną skargę złożyła strona, która zaskarżyła tę decyzję w całości i podniosła zarzuty naruszenia: art. 7 Konstytucji, art. 6 kpa, art. 7 kpa, art. 9 kpa, art. 75 kpa – poprzez zignorowanie dostarczonych dowodów, art. 77 kpa, art. 80 kpa, art. 107 kpa – poprzez niezrozumiałe i niepoparte stosownymi dowodami uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji, art. 92c utd – poprzez niezastosowanie w sprawie. W uzasadnieniu strona argumentowała, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu, a na potwierdzenie błędnej oceny stanu faktycznego przez osobę kontrolującą przedstawiła szereg istotnych dowodów w postaci kopii dokumentów przewozowych, faktur za zrealizowane usługi transportowe przez firmę: J. oraz innych faktur potwierdzających, że wszelkie koszty realizowanych usług przewozowych do dnia 17.02.2023 r. nie obciążały Spółki. GITD w wydanym rozstrzygnięciu nie odniósł się do tych dowodów i nie wyjaśnił stronie, dlaczego odmówił im wartości dowodowej. Wskazała, że oba organy dokonały niewłaściwej oceny posiadanego materiału dowodowego, ponieważ Spółka rozpoczęła wykonywanie przewozów drogowych dopiero po dniu 17 lutego 2023 r., kiedy to wydane zostało zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego oraz licencja wspólnotowa. Wyjaśniła, że argument dotyczący analizy danych cyfrowych potwierdza wyłącznie fakt wykorzystywania pojazdów do wykonywania przewozów drogowych, czego absolutnie strona nie neguje. Natomiast właściwa ich analiza wskazuje, że cyfrowe urządzenia rejestrujące były zablokowane kartą firmową należącą do przewoźnika drogowego, tj. J., co wskazuje na właściwy podmiot realizujący zadania transportowe w okresie od dnia 01.02.2023 r. do dnia 16.02.2023 r. Dane cyfrowe są w posiadaniu organu kontrolnego i stanowią istotny dowód w sprawie. Potwierdzeniem, że Spółka w ww. okresie nie wykonywała operacji transportowych, są dokumenty przewozowe, z których wynika, że to J., wykonywała przewozy drogowe w ramach prowadzonej działalności oraz posiadanej licencji UE. Na potwierdzenie powyższego strona przedstawiła dowody w postaci dokumentów przewozowych CMR z ww. okresu. Odnosząc się do argumentacji WITD, który w treści uzasadnienia swojej decyzji, starał się wykazać, że dokument CMR nr [...] potwierdza wykonanie usługi transportowej przez A. sp. z o.o. na trasie Niemcy–Holandia w dniach 14–15 lutego 2024 r., strona zaznaczyła, że początkujący pracownik biurowy, z uwagi na brak doświadczenia, do ww. dokumentu CMR nie dołączył istotnych dowodów, a zarazem nieodzownych części tej dokumentacji w postaci korekty zlecenia transportowego oraz korekty faktury za zrealizowaną usługę transportową, które to dokumenty bezsprzecznie potwierdzają, że to firma: J. zrealizowała przedmiotowy fracht. Na potwierdzenie powyższego strona przesłała stosowne dowody i ww. dokumenty, które również zostały zbagatelizowane przez organ administracji, a GITD nie wyjaśnił powodów i przesłanek, którymi się kierował, odmawiając im wartości dowodowej. Spółka wskazała, że w okresie 1-16 lutego 2023 r. koszty realizowanych przewozów drogowych ponosiła firma J. (np. zapłata za olej napędowy, czy też koszty opłat drogowych), na potwierdzenie czego również udostępniono szereg kopii posiadanych faktur za ww. okres. W ocenie strony, przedstawione dowody bezsprzecznie potwierdzają, że Spółka w okresie od 1 lutego 2023 r. do 16 lutego 2023 r. nie świadczyła usług transportowych i nie wykonywała przewozów drogowych. Strona wskazała, że złożyła obszerne wyjaśnienia w tym zakresie oraz przedstawiła szereg stosownych dowodów na potwierdzenie jej stanowiska, jednak argumentacja i przedstawione dowody zostały zignorowane oraz zbagatelizowane przez organ, co absolutnie nie powinno mieć miejsca i stanowi obrazę przepisów kpa. Mając na uwadze fakt, że opisany wyżej stan faktyczny nie powinien być podstawą wyciągnięcia konsekwencji wobec Spółki, strona uważa, że w przedmiotowej sprawie powinien mieć zastosowanie art. 92c utd. Skarżąca podniosła też, że podstawą złożonego odwołania był fakt, że kontrolowany podmiot rozpoczął działalność transportową dopiero po dniu 17 lutego 2023 r., a osoba kontrolująca miała możliwość zweryfikowania tych informacji na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, co jednak nie zostało wykonane z należytą starannością. W ocenie Spółki, zgromadzony materiał dowodowy nie może być podstawą nałożenia na nią kary administracyjnej, a postępowanie administracyjne było bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 kpa i podlegało umorzeniu, co w niniejszej sprawie zostało całkowicie zbagatelizowane przez organy. W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu odwoławczego, skarżąca nie przedstawiła organowi wiarygodnych dowodów, które wskazywałyby na brak jej odpowiedzialności za stwierdzone podczas kontroli naruszenia. Odnosząc się do zarzutów natury procesowej, GITD stwierdził, że ocena, czy przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, należy do zakresu uznania organu, który jest, jednakże związany w tej mierze przepisami prawa materialnego stanowiącymi podstawę rozstrzygnięcia. Zdaniem GITD zebrany w sprawie materiał dowodowy jest kompletny i uwzględnia wszystkie istotne okoliczności sprawy, a w zaskarżonej decyzji organ ocenił zgromadzony materiał dowodowy. Organ odwoławczy stwierdził też, że w odniesieniu do merytorycznych argumentów skarżącej aktualne pozostaje stanowisko szeroko, precyzyjnie i dokładnie wyrażone w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Na rozprawie przed Sądem skarżąca podtrzymała swoje stanowisko w sprawie. Wskazała, że nie naruszyła prawa. Przed wykonaniem transportu kontaktowała się z organami, jak również i pracownicy księgowości, w przedmiocie przekształcenia działalności gospodarczej w spółkę. Przedmiotem ustaleń była również kwestia ważności posiadanej licencji i możliwość jej wykorzystania. Wskazała, że kontaktowano się za pomocą różnych form komunikacji, w tym e–mailowo z organami inspekcji transportu drogowego, stopnia terenowego, jak i głównego – odbywało się to za pośrednictwem infolinii. Przekształcenie to był proces dynamiczny, zatem strona nie wiedziała, kiedy ono nastąpi. Nie można było zakończyć działalności związanej z transportem. Oczekiwano, że przekształcenie nastąpi z dniem 1 stycznia 2023 r., jednak tak się nie stało, a przedsiębiorstwo cały czas działało. W okresie od 1 stycznia 2023 r. do 17 lutego 2023 r. prowadząca działalność J. T. przyjmowała zlecania. Wszystkie listy przewozowe, które omyłkowo nowo zatrudniony pracownik przypisał na rzecz nowo powstałej spółki – powstałej wskutek przekształcenia, zostały skorygowane, ponieważ podmiotem wykonującym przewóz była J. T. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Jak stanowi art. 1 ust. 1–2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na zasadzie art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) [dalej: ppsa] sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ppsa). Zgodnie z art. 145 § 1 ppsa, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czyli weryfikuje czy jest on zgodny z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, lecz ocenia zgodność z przepisami prawa decyzji, postanowień i innych aktów podejmowanych przez organy administracji publicznej. Badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Sąd administracyjny nie rozstrzyga o uprawnieniach, czy też obowiązkach, a jedynie może uchylić zaskarżony akt lub czynność, lub stwierdzić ich nieważność w przypadkach wskazanych w ustawie. W konsekwencji sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego, zasadami ekonomiki obrotu gospodarczego, czy uznawanymi społecznie normami pozaprawnymi, ale w zakresie dokonywanej kontroli zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji – orzekając w sprawie – nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu w sprawie nie wystąpiły okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji albo wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją. Nie wnosiła też o to strona. Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowiły przepisy utd. Jednak istota zarzutów i argumentów sformułowanych przez skarżącą sprowadza się do zarzutu błędnego ustalenia, przez organy obu instancji, istotnych elementów stanu faktycznego sprawy, co skutkowało wadliwym zastosowaniem prawa materialnego, podczas gdy – zdaniem strony – postępowanie administracyjne było bezprzedmiotowe i podlegało obligatoryjnemu umorzeniu na podstawie art. 105 kpa. Skarżąca podniosła też zarzut niezastosowania w sprawie regulacji wynikających z art. 92c utd. Poza sporem w sprawie pozostaje to, że spółka A. została wpisana do Krajowego Rejestru Sądowego z dniem 1 lutego 2023 r. (nr [...]). Spółka powstała z przekształcenia przedsiębiorcy będącego osobą fizyczną wykonującą we własnym imieniu działalność gospodarczą w jednoosobową spółkę kapitałową. Przekształceniu podlegało przedsiębiorstwo J. Według danych CEIDG J. T. zaprzestała wykonywania działalności gospodarczej z dniem 31 stycznia 2023 r., a wpis został wykreślony z tego rejestru z dniem 31 sierpnia 2023 r. Opisane wyżej przekształcenie uregulowane jest w przepisach ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz.U. z 2024 r. poz. 18 ze zm.) [dalej: ksh]. Na podstawie art. 551 § 5 ksh przedsiębiorca będący osobą fizyczną wykonującą we własnym imieniu działalność gospodarczą w rozumieniu ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców – (przedsiębiorca przekształcany) może przekształcić formę prowadzonej działalności w jednoosobową spółkę kapitałową (spółkę przekształconą) (przekształcenie przedsiębiorcy w spółkę kapitałową). Przedsiębiorca przekształcany staje się spółką przekształconą z chwilą wpisu do rejestru (dzień przekształcenia) (art. 5841 ksh). Na mocy art. 5842 ksh: (§ 1) spółce przekształconej przysługują wszystkie prawa i obowiązki przedsiębiorcy przekształcanego; (§ 2) spółka przekształcona pozostaje podmiotem w szczególności zezwoleń, koncesji oraz ulg, które zostały przyznane przedsiębiorcy przed jego przekształceniem, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji albo ulgi stanowi inaczej; (§ 3) osoba fizyczna, o której mowa w art. 551 § 5 ksh, staje się z dniem przekształcenia wspólnikiem albo akcjonariuszem spółki przekształconej. Wskutek przekształcenia przedsiębiorcy jednoosobowego w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością przekształceniu ulega nie sam podmiot, lecz przedmiot jego działalności, tj. prowadzone przez niego przedsiębiorstwo. Po przekształceniu przestaje istnieć jedynie jako przedsiębiorca, lecz istnieje nadal jako podmiot prawa. Nie staje się też nowym – przekształconym podmiotem, lecz jest jedynym wspólnikiem spółki. Nie mamy tu więc do czynienia z sukcesją generalną czy pełną kontynuacją podmiotu przekształcanego w inną postać prawną, które sytuowałyby spółkę przekształconą w sytuacji następcy prawnego jednoosobowego przedsiębiorcy. Ograniczony zakres kontynuacji wynikający z art. 5842 § 1 ksh oznacza wstąpienie utworzonej spółki w prawa i obowiązki związane z działalnością gospodarczą prowadzoną przez jednoosobowego przedsiębiorcę, które nie skutkuje następstwem prawnym o charakterze ogólnym, a ma jedynie charakter successio singularis (postanowienie SN z 29 stycznia 2016 r., sygn. akt II CZ 94/15). Przekształcenie przedsiębiorcy w jednoosobową spółkę kapitałową na podstawie art. 551 § 5 ksh nie prowadzi do utraty bytu prawnego przedsiębiorcy, który jest osobą fizyczną. Jest to inna sytuacja niż przy przekształceniach spółek kapitałowych, których skutkiem jest zawsze utrata bytu prawnego osoby prawnej. Ta okoliczność ma fundamentalne znaczenie dla wykładni art. 5842 § 1–2 ksh Pierwszy z tych przepisów stanowi, że wszystkie prawa i obowiązki przedsiębiorcy przysługują przekształconej spółce. Drugi zaś stwierdza, że spółka przekształcona pozostaje podmiotem w szczególności zezwoleń, koncesji oraz ulg, które zostały przyznane przedsiębiorcy przed przekształceniem, chyba że ustawa lub decyzja stanowi inaczej. Na gruncie tych regulacji nie można jednak budować koncepcji sukcesji generalnej, a pojęcie "wszystkie" z art. 5842 § 1 ksh musi być odczytywane przez pryzmat charakteru i rodzaju praw i obowiązków, zwłaszcza gdy są to prawa i obowiązki o charakterze publicznym. Nawet na gruncie praw i obowiązków cywilnych w analizowanym przypadku nie ma sukcesji generalnej (postanowienie SN z 29 stycznia 2016 r., sygn. akt II CZ 94/15), a skutkiem przekształcenia przedsiębiorcy nie jest przekształcenie podmiotu, ale tylko przedmiotu jego działalności. Zatem nie dochodzi w takim przypadku do pełnej kontynuacji podmiotu przekształcanego, a więc spółka nie staje się pełnym następcą jednoosobowego przedsiębiorcy. Z faktu, że przekształcona spółka pozostaje podmiotem w szczególności zezwoleń, koncesji oraz ulg przyznanych przedsiębiorcy wynika tylko tyle, że taka spółka przejmuje wszystkie prawa i obowiązki administracyjnoprawne związane z prowadzoną działalnością gospodarczą, ale nie wynika, by była sukcesorem wszelkich tego typu obowiązków ciążących na jej wspólniku. Prawa i obowiązki publicznoprawne mogą wynikać z ostatecznych decyzji. Zatem nie można przejąć obowiązków, jeżeli nie zostały one w ten sposób określone (wyrok NSA z 3 września 2019 r., sygn. akt II GSK 2049/17). Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością powstała w wyniku przekształcenia staje się kontynuatorem przedsiębiorcy będącego osobą fizyczną wykonującą we własnym imieniu działalność (przedsiębiorca przekształcany), wstępując z dniem przekształcenia we wszelkie wszystkie prawa i obowiązki spółki przekształcanej lub przedsiębiorcy przekształcanego. Przekształcenie spółki jest procesem transformacyjnym, który polega na zmianie formy organizacyjno–prawnej przy zachowaniu tożsamości podmiotu prawa, w tym w zakresie jego praw i obowiązków. Spółka poddana procesowi przekształcenia jest tym samym podmiotem, a na skutek przekształcenia zmienia się tylko forma prawna prowadzonej przez nią działalności. Przy podmiocie przekształconym pozostają wszelkie prawa i obowiązki ze sfery cywilnoprawnej, administracyjnoprawnej, praw członkowskich i pracowniczych (wyrok WSA we Wrocławiu z 2 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 681/22, wraz z powołanym tam orzecznictwem). Przekształcenie przedsiębiorcy, o którym jest mowa w art. 5841 ksh, prowadzi do utworzenia spółki prawa handlowego, która wcześniej nie istniała. Przekształcenie dochodzi bowiem do skutku z chwilą wpisania spółki do rejestru, która to czynność ma charakter konstytutywny. Równocześnie nie ustaje byt prawny osoby fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą, a jedynie zostaje ona wykreślona z odpowiedniego rejestru. Nie można zatem stwierdzić, że w przypadku przekształcenia przedsiębiorcy w spółkę prawa handlowego zachowana zostaje ciągłość podmiotowa. W istocie rzeczy przekształceniu ulega jedynie przedsiębiorstwo, poprzez zmianę formy prowadzonej działalności gospodarczej. W przypadku przekształcenia, o którym mowa w art. 551 § 5 ksh, nie mamy do czynienia z tym samym podmiotem, gdyż są to dwa podmioty, a skutki przekształcenia nie są oparte na zasadzie pełnej kontynuacji. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie, o którym mowa w art. 551 § 5 ksh, nie może się odbyć bez utworzenia spółki kapitałowej. Przedsiębiorca przekształcany to osoba fizyczna prowadząca działalność gospodarczą. Spółka przekształcona to osoba prawna. Do uzyskania przez spółkę z o.o. osobowości prawnej niezbędny jest wpis do rejestru, który ma charakter konstytutywny. W takiej sytuacji nie sposób przyjąć, że kara administracyjna jest tym obowiązkiem, który może być przypisany przekształconej spółce, mimo że naruszenia tych przepisów dopuścił się przedsiębiorca przed przekształceniem. Ten rodzaj obowiązku ma charakter indywidualny, czyli ciąży na podmiocie, który dopuszcza się naruszeń prawa. Powyższy wniosek wynika z charakteru kar administracyjnych i funkcji, jakie one pełnią. Są one rodzajem dolegliwości dotykającej podmiot naruszający zakazy administracyjne ustanowione ze względu na ochronę dóbr prawnie chronionych. Zatem mogą być przypisane tylko tym podmiotom, które dopuszczają się naruszenia tych zakazów (wyrok NSA z 16 czerwca 2015 r., sygn. akt II FSK 1312/13). Dodać jeszcze należy, że wpis do CEIDG ma charakter deklaratoryjny (wyrok NSA z 23 czerwca 2021 r., sygn. akt I GSK 372/21). W ocenie Sądu istotne w sprawie jest przede wszystkim to, że przekształcenie przedsiębiorstwa osoby fizycznej w spółkę kapitałową to pewien (mniej lub bardziej) rozciągnięty w czasie proces. W wyniku przekształcenia powstaje nowy podmiot prawa – spółka, a równocześnie nie kończy swojego bytu prawnego przedsiębiorca będący osobą fizyczną. W kontekście zarzutów, wyjaśnień i argumentów strony, Sąd stwierdził, że organ odwoławczy całkowicie pominął zagadnienie "interesów w toku", kiedy to, pozostając w procesie przekształcenia, J. T. nadal realizowała zaciągnięte zobowiązania i czyniła to pod szyldem dotychczas prowadzonej działalności – korzystając z przyznanych jej licencji i zezwoleń, aż do czasu, kiedy w dniu 17 lutego 2023 r. Spółka stała się podmiotem uprawnionym do legalnego wykonywania przedmiotu swojej przeważającej działalności, tj. transportu drogowego towarów. Okoliczność, iż byt prawny Spółki rozpoczął się 1 lutego 2023 r., nie świadczy "automatycznie" o tym, że skarżąca wykonywała transport drogowy bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji (lp. 1.1. załącznika nr 3 do utd). Za takim ustaleniem nie przemawia również samodzielnie deklaratoryjny wpis do CEIDG o zaprzestaniu przez J. T. wykonywania działalności gospodarczej z dniem 31 stycznia 2023 r. Tak spójność dat wskazuje na konsekwentne realizowanie przez J. T. procesu przekształcenia przedsiębiorstwa na podstawie podjętych wcześniej założeń, ale nie przesądza o tym, że strona wykonywała przewozy drogowe bez odpowiednich uprawnień przed dniem 17 lutego 2023 r. Ponieważ decyzje GITD udzielające Spółce zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, czy licencji wspólnotowej, zostały wydane dopiero 17 lutego 2023 r., nie jest w sprawie wykluczone, że przedsiębiorstwo, które kontynuowało przecież swą działalność w okresie przejściowym, działało na podstawie zezwoleń i licencji przysługujących J. T. Dokładne zbadanie i ustalenie tej okoliczności zostało zaniedbane przez organy obu instancji. Zarzut strony w tym zakresie jest tym bardziej istotny, że strona aktywnie dążyła do wykazania dowodami z dokumentów, że przed 17 lutego 2023 r. przedsiębiorstwo transportowe realnie działało jako forma prowadzenia działalności gospodarczej przez osobę fizyczną, a dowody te i wynikające z nich okoliczności zostały – niezasadnie w ocenie Sądu – uznane przez organ za niezasługujące na uwzględnienie przy rozstrzyganiu sprawy administracyjnej. Sąd ponownie zaznacza, że deklaratoryjny wpis do CEIDG dokonany z dniem 31 stycznia 2023 r. nie jest dowodem wystarczającym do ustalenia, że osoba fizyczna nie prowadziła po tym dniu działalności gospodarczej. Co więcej, nie jest zadaniem WITD i GITD weryfikacja wpisów w CEIDG, lecz ustalenie prawdy obiektywnej, tak jak tego wymaga art. 7 kpa, a czego w sprawie zabrakło. Dalej Sąd stwierdził, że wystawienie dokumentów CMR i późniejsza ich korekta, w uwarunkowaniach sprawy niniejszej, potwierdza, że Spółka dostrzegła zaistniały błąd i samodzielnie dążyła do jego usunięcia, poprzez uzgodnienie treści dokumentów przewozowych ze stanem rzeczywistym. W sprawie niniejszej zdaniem Sądu organy obu instancji – jak dotąd – nie zdołały skutecznie zaprzeczyć twierdzeniom Spółki, że w okresie od 1 do 16 lutego 2023 r. to osoba fizyczna nadal wykonywała przewozy, a nie strona. Zatem zgromadzone już materiały i dowody powinny być ponownie ocenione przez organ, a jeśli zaistnieje taka potrzeba, to powinny również zostać uzupełnione, czy to z urzędu, czy na wniosek spółki. Celem działań organu powinno być zatem ustalenie rzeczywistego przebiegu zdarzeń gospodarczych zaistniałych w lutym 2023 r., a przede wszystkim ustalenie, który podmiot wykonywał transport drogowy, przy czym ustalenia w tym zakresie powinny zostać podjęte na podstawie wszystkich dostępnych dowodów. Ewentualne podważenie wiarygodności faktur, skorygowanych dokumentów CMR i innych dowodów wskazujących na J. T., jako podmiot wykonujący przewozy przed 17 lutego 2023 r., powinno być szczegółowo uzasadnione, czego w sprawie zabrakło. Ujawnione niedostatki postępowania wyjaśniającego świadczą, zdaniem Sądu, o naruszeniu przez organy zasad wynikających z art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 kpa, co doprowadził Sąd do wniosku, że w sprawie należy wyrokować przy zastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. Pozostałe ustalenia faktyczne GITD wynikają z danych zgromadzonych w czasie kontroli w siedzibie Spółki i nie były przedmiotem szczegółowych zarzutów sformułowanych przez stronę, nie były przez stronę kwestionowane. Również Sąd nie znalazł z urzędu (art. 134 § 1 ppsa) podstaw do zakwestionowania prawidłowości tych ustaleń. W stanie sprawy, który wyłania się z akt administracyjnych przestawionych Sądowi (art. 133 § 1 ppsa), nie wystąpiły zatem przesłanki umorzenia postępowania administracyjnego, jako bezprzedmiotowego (art. 105 kpa). Dodatkowo Sąd wyjaśnia, że stosownie do art. 92a ust. 5 pkt 3 utd suma kar pieniężnych, o których mowa w art. 92a ust. 1 utd, nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas kontroli w podmiocie wykonującym przewóz drogowy, nie może przekroczyć 25 000 złotych – dla podmiotu zatrudniającego kierowców w średniej liczbie arytmetycznej powyżej 50 do 250 w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli. Nałożona na skarżącą kara administracyjna wyniosła 19.250 zł. Przy czym organy ustaliły, że w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli Spółka zatrudniała 65 kierowców, jednak wykazy kierowców zatrudnionych na podstawie umowy o pracę oraz świadczących na rzecz Spółki usługi, w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli (vide: strona 2 protokołu kontroli), obejmują łącznie 56 nazwisk. Rozbieżność ta wymaga wyjaśnienia przez GITD, w celu rozwiania wątpliwości dotyczących ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie. Wobec uchylenia zaskarżonej decyzji ze względu na konieczność ponownej analizy stanu faktycznego sprawy i wyjaśnienia istotnych jego elementów ocena czy w sprawie spełnione są przesłanki egzoneracyjne warunkujące umorzenie postępowania na podstawie art. 92c ust. 1 pkt 1 utd byłaby przedwczesna. Z akt sprawy przedstawionych Sądowi nie wynika natomiast, by w sprawie ziściły się przesłanki z art. 92c ust. 1 pkt 2-3 utd. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję w całości z tego powodu, że chociaż nakłada ona karę administracyjną za odrębnie sankcjonowane naruszenia zasad wykonywania transportu drogowego, to jednak mamy tu do czynienia z jedną sprawą administracyjną, podlegającą w całości kontroli sądowej. Co więcej, kara administracyjna została nałożona w jednej kwocie za wszystkie naruszenia. Zaskarżona decyzja o nałożeniu kary administracyjnej jest zatem decyzją niepodzielną i nie było możliwe ani prawnie dopuszczalne "wyodrębnienie" rozstrzygnięć w przedmiocie kar administracyjnych nałożonych za poszczególne naruszenia i uwzględnienie skargi w części (wyrok NSA z 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 1516/15). Z tych przyczyn Sąd orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 2 sentencji wyroku, uwzględniając uiszczony przez skarżącą wpis w kwocie 578 zł (art. 200 w zw. art. 205 § 1 ppsa).