I SA/Op 658/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Judecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Anna Komorowska-Kaczkowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi S. C. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Opolu z dnia 21 lipca 2025 r., nr OI/KI.051.3.2.2025.RR w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zakładu Karnego nr [...] we W. z dnia 18 maja 2025 r., nr 3/2025 i umarza postępowanie administracyjne, 2) zasądza od Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Opolu na rzecz skarżącego S. C. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postepowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez S. C. (zwanego dalej też: skarżącym), reprezentowanego przez pełnomocnika – radcę prawnego M. G., jest decyzja Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Opolu (dalej zwanego też: Dyrektorem Okręgowym lub organem odwoławczym) z dnia 21 lipca 2025 r., nr Ol/Kl.051.3.2.2025.RR, utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Zakładu Karnego Nr [...] we W. (dalej zwanego też: Dyrektorem ZK lub organem pierwszej instancji) z dnia 28 maja 2025 r., nr 3/2025, zobowiązującą skarżącego do zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania za okres od dnia 29 maja 2022 r. do dnia 30 listopada 2024 r. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym: Na mocy decyzji Dyrektora ZK z dnia 22 listopada 2011 r., Nr [...], skarżącemu przyznany został od dnia 15 września 2011 r. równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania, w związku z ustaleniem, że na dzień złożenia wniosku o przyznanie równoważnika zamieszkiwał on w miejscowości S., przy ul. [...] wraz z rodzicami i siostrą. Pismem z dnia 9 lipca 2024 r. (doręczonym w dniu 17 lipca 2024 r.) Dyrektor ZK powiadomił skarżącego o aktualizacji uprawnień funkcjonariuszy do otrzymywania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania i w związku z tym wezwał go do wyjaśnienia aktualnej sytuacji mieszkaniowej, wraz z przedstawieniem czasu dojazdu publicznymi środkami transportu przewidzianymi w rozkładzie jazdy, licząc od stacji (przystanku) najbliżej miejsca pełnienia służby do stacji (przystanku) najbliżej miejsca zamieszkania. W dniu 28 listopada 2024 r. skarżący złożył pisemne oświadczenie, w którym wskazał, że jego żona posiada mieszkanie w miejscowości M. przy ul. [...], a on sam posiada 1/6 udziału w domu (spadek po zmarłym ojcu) w miejscowości S. Decyzją z dnia 16 grudnia 2024 r. Dyrektor ZK stwierdził, że od dnia 9 czerwca 2024 r. skarżącemu nie przysługuje równoważnik pieniężny z tytuł braku mieszkania. Jednocześnie zawiadomieniem z dnia 16 grudnia 2024 r. Dyrektor ZK poinformował skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranego przez niego równoważnika pieniężnego za brak mieszkania, od dnia 9 czerwca 2024 r. do dnia 30 listopada 2024 r. Decyzją z dnia 13 stycznia 2025 r., Dyrektor ZK zobowiązał skarżącego do zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania za okres od dnia 9 czerwca 2024 r. do dnia 30 listopada 2024 r., w kwocie 2 245,25 zł. Następnie, na skutek odwołania wniesionego przez skarżącego decyzją z dnia 25 marca 2025 r., Dyrektor Okręgowy uchylił powyższą decyzję z dnia 13 stycznia 2025 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W dniu 28 maja 2025 r., działając na podstawie art. 13 ust. 1, art. 170 ust. 4, art. 178 ust. 1 pkt 1, art. 180, art. 181, art. 192 pkt 5, art. 179 i art. 226 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2024 r., poz. 1869 ze zm.) zwanej dalej ustawą, Dyrektor ZK wydał decyzję, w której zobowiązał skarżącego do zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania w kwocie 10 972,12 zł za okres od dnia 29 maja 2022 r. do dnia 30 listopada 2024 r. W uzasadnieniu wskazując na ustalenia dokonane na podstawie zebranego materiału dowodowego wyjaśnił, że skarżący nie spełnia przesłanek określonych w art. 178 ust. 1 ustawy, co najmniej od 29 maja 2022 r. Jak ustalono, od 8 października 2016 r. zamieszkuje w lokalu mieszkalnym położonym w M., do którego tytuł prawny posiada jego żona. Na podstawie danych dotyczących rozkładów jazdy publicznych środków transportu obowiązujących za okres od 12 grudnia 2021 r. do 14 grudnia 2024 r. ustalono, że na skutek zmiany rozkładów jazdy M., co najmniej od 29 maja 2022 r., jest miejscowością pobliską względem miejsca pełnienia służby przez skarżącego. Skarżący w trakcie pełnienia służby nie informował natomiast Dyrektora ZK o zmianach w rozkładach jazdy publicznych środków transportu, mających wpływ na jego uprawnienie do otrzymywania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. W związku z powyższym poddając analizie okres wynikający z art. 226 ust. 1 ustawy ustalono, że skarżący utracił uprawnienie do pobierania równoważnika od dnia 29 maja 2022 r. Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie. Decyzją z dnia 21 lipca 2025 r. Dyrektor Okręgowy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu dokonując oceny zgromadzonego materiału dowodowego organ odwoławczy przedstawił dokonane w sprawie ustalenia faktyczne i na ich podstawie uznał, że skarżący w trakcie pełnienia służby nie wypełnił obowiązku wynikającego z art. 180 ust. 1 ustawy, gdyż nie informował ani przełożonego ani służby kwatermistrzowskiej o zmianach w rozkładach jazdy publicznymi środkami transportu po 2017 r., co z kolei miało wpływ na uprawnienie do otrzymywania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. W wyniku kontroli ustalono bowiem, że miejscowość M., w której zamieszkuje skarżący, w myśl art. 170 ust. 4 ustawy jest miejscowością pobliską względem miejsca pełnienia służby przez funkcjonariusza. W zaistniałej sytuacji Dyrektor ZK zobowiązany był wydać decyzję o zwrocie równoważnika pieniężnego, albowiem w przeciwnym razie naruszyłby przepisy ustawy w tym art. 181 ust. 1 ustawy oraz art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. 2024 r. poz. 104, z późn. zm.). Wbrew twierdzeniom skarżącego nie można tym samym uznać, że organ pierwszej instancji dopuścił się zaniedbania i przerzuca na skarżącego konsekwencji własnej niekompetencji, czy też że doszło do naruszenia zasady zaufania obywatela do organów władzy publicznej, czy zasady proporcjonalności. Dalej, wskazując na możliwość rozłożenia spłaty należności na raty stosownie do art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1530, z późn. zm.) organ odwoławczy wskazał również na brak naruszenia zasady trwałości decyzji wywodząc, że w rozumieniu art. 180 ust. 2 ustawy równoważnik za brak lokalu staje się "nienależny" z chwilą utraty uprawnień do jego pobierania i nie jest w takim wypadku konieczne wygaszenie decyzji przyznającej równoważnik, a wystarczająca jest utrata jednej z przesłanek uzasadniających jego przyznanie, o których mowa w art. 178 ust. 1 ustawy. Za bezzasadny uznał też zarzut naruszenia zasady ochrony praw nabytych i słusznych interesów strony wyjaśniając, że za równoważnik "należny" uznaje się jedynie taki, który został pobrany w okresie, w którym istniało uprawnienie do jego pobierania, a równoważnik za brak lokalu staje się "nienależny" w rozumieniu art. 180 ust. 2 ustawy z chwilą utraty uprawnień do jego pobierania. Funkcjonariusz posiada bowiem roszczenie o wypłatę równoważnika z chwilą spełnienia przesłanek ustawowych warunkujących powstanie tego prawa, a przyznanie tego prawa ma charakter deklaratoryjny. W art. 181 ust. 1 ustawy uregulowana z kolei została samoistna podstawa do wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania, przy czym decyzja przyznająca ten równoważnik nie musi być wyeliminowania z obrotu prawnego. W skardze wniesionej na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący sformułował zarzuty naruszenia: - art. 170 ust. 4 ustawy poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dla uznania statusu miejscowości jako pobliskiej wystarczające jest stwierdzenie, że w rozkładzie jazdy istnieje jakiekolwiek połączenie odpowiadające wskazanemu kryterium czasu; - art. 77 § 1 w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 572 z późn. zm.) zwanej dalej k.p.a., poprzez nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego; - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, pomimo naruszenia przepisów mających wpływ na wynik sprawy. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodów z załączonych rozkładów jazdy pociągów na okoliczność czasów przejazdów i godzin odjazdów pociągów pomiędzy stacjami M. i W. w okresie objętym zaskarżoną decyzją. W uzasadnieniu zakwestionował ustalenie, że istnieje rzeczywista możliwość dojazdów z jego miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby w czasie nieprzekraczającym dwóch godzin w obie strony, w większości dojazdów i przy uwzględnieniu godzin pełnienia przez niego służby. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wnioskując o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów skarżącego wskazał, że celem sprawiedliwego i jednolitego rozpatrywania wniosków funkcjonariuszy przyjęto zasadę występowania co najmniej jednego połączenia spełniającego kryterium czasowe w trakcie doby. Pomimo zawiadomienia o wniosku organu o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym (pismo z dnia 15 września 2025 r. doręczone pełnomocnikowi skarżącego 23 września 2025 r.), skarżący w wymaganym terminie 14 dni nie zażądał przeprowadzenia rozprawy wobec czego, stosownie do art. 119 pkt 2 oraz art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm.) zwanej dalej p.p.s.a., niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania. Zgodnie też z art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd stwierdza z kolei nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, a stosowanie do art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych przepisach. Jednocześnie, w myśl art. 145 § 3 p.p.s.a. w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. W świetle powyższych zasad dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 p.p.s.a. - poprzedzającej ją decyzji wydanej w pierwszej instancji Sąd uznał, że decyzje te zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego jak i procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynika sprawy, a więc skutkującym koniecznością ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c p.p.s.a. Jednocześnie Sąd stwierdził, że w kontrolowanej sprawie zaistniały podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. Uzasadniając tak dokonaną ocenę w pierwszej kolejności wskazać przyjdzie, że zakres okoliczności faktycznych, niezbędnych do rozpatrzenia sprawy indywidualnej i wydania decyzji administracyjnej, określają zasadniczo przepisy prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie granice te wyznaczały przepisy art. 178 ust. 1 pkt 1 i art. 181 ust. 1 ustawy, w jej brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 21 listopada 2025 r. o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1823) zwanej dalej ustawą zmieniającą, która to nowelizacja weszła w życie z dniem 20 grudnia 2025 r. Dostrzec w tym miejscu należy, a to w nawiązaniu do oceny przedstawionej w dalszej części, że niewątpliwie w dniu wydania zaskarżonej decyzji przepisy te obowiązywały i stanowiły podstawę orzekania w przedmiocie zwrotu przez funkcjonariusza Służby Więziennej równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. Odpowiednio przepis art. 181 ust. 1 ustawy stanowił, że w przypadku pobrania nienależnego równoważnika pieniężnego, o którym mowa w art. 178 ust. 1, wydaje się decyzję o jego zwrocie. Natomiast na podstawie art. 178 ust. 1 pkt 1 ustawy równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania przysługiwał funkcjonariuszowi w służbie stałej jeżeli on sam lub jego małżonek nie posiadł w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub domu. Pojęcie miejscowości pobliskiej zdefiniowane została w art. 170 ust. 4 ustawy, zgodnie z którym za miejscowość pobliską uważa się miejscowość, do której czas dojazdu publicznymi środkami transportu przewidziany w rozkładzie jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) najbliższej miejsca pełnienia służby do stacji (przystanku) najbliższej miejsca zamieszkania, przy czym do czasu tego nie wlicza się dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której funkcjonariusz dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. W niniejszej sprawie istotą sporu było to, czy skarżący mieszka w miejscowości pobliskiej miejscu pełnienia służby i czy przysługiwał mu równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, a w konsekwencji, czy zasadne było nałożenie na niego obowiązku zwrotu wypłaconego równoważnika za okres od dnia 29 maja 2022 r. do dnia 30 listopada 2024 r. Wskazać w związku z tym trzeba, że dokonując ustaleń w tym zakresie i rozstrzygając kwestię sporną organy winny w sposób właściwy, tj. wyczerpujący i dokładny, ustalić stan faktyczny i uzasadnić motywy swojej oceny czyniąc zadość wymogom wynikającym z art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Stosownie do art. 7 k.p.a. organy z urzędu lub na wniosek stron zobowiązane są do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakłada z kolei na organy obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, który zgodnie z art. 80 k.p.a. w całości powinien być podstawą dokonywanej przez organ oceny. W myśl zasady ustalonej w art. 8 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej zobowiązane są przy tym prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, co wyraża się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny. Zasada ta wiąże się z zasadą przekonywania sformułowaną w art. 11 k.p.a., zgodnie z którą organy powinny wyjaśniać zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy. W odniesieniu do tej zasady, jak również zasady wynikającej z art. 8 § 1 k.p.a. doniosłą rolę pełni uzasadnienie decyzji, które nie może być sformułowane ogólnikowo i powinno dokładnie wyjaśniać podstawy faktyczne i prawne dokonanej przez organ oceny. W myśl art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Podkreślić przy tym trzeba, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest takim samym aktem stosowania prawa jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Działanie tego organu nie jest działaniem kontrolnym lecz merytorycznym. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy obowiązek rozpatrzenia sprawy na nowo w jej całokształcie tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, organy nie rozważyły, w wystarczającym stopniu, zgromadzonego materiału dowodowego, co do zamieszkiwania skarżącego w miejscowości pobliskiej miejscu pełnienia służby, w zakresie dojazdu skarżącego do i z miejsca pełnienia służby w czasie krótszym niż 2 godziny, czym naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 170 ust. 4 ustawy, a w konsekwencji uzasadnienia obu decyzji nie spełniają wymogów wynikających z art. 107 § 3 w zw. z art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a. i jako takie wymykają się spod sądowej kontroli. Z materiału dowodowego wynika, że żona skarżącego posiada tytuł prawny do lokalu mieszkalnego położonego w M. przy ul. [...], natomiast miejscem pełnienia przez skarżącego służby w okresie objętym rozstrzygnięciem był Zakład Karny nr [...] we W. Kluczowym zatem dla właściwego rozstrzygnięcia wszczętej z urzędu sprawy - dotyczącej stwierdzenia pobrania przez skarżącego nienależnego równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania - było wykazanie w postępowaniu, że miejscowość pełnienia służby przez skarżącego była, w stosunku do miejsca jego zamieszkania, miejscowością pobliską w rozumieniu definicji zawartej w art. 170 ust. 4 ustawy i z tego powodu nie przysługiwało mu prawo do ww. równoważnika pieniężnego, a w konsekwencji na podstawie art. 181 ust. 1 ustawy należało orzec jego zwrot. Mając na uwadze ocenę dokonaną w tym zakresie przez organy przede wszystkim podkreślić należy, że zdaniem Sądu, niedopuszczalna jest taka interpretacja przepisu art. 170 ust. 4 ustawy, że miejscowość, w której zamieszkuje funkcjonariusz uzyskuje status miejscowości pobliskiej miejscu pełnienia służby, gdy można wskazać w rozkładzie jazdy jakiekolwiek połączenie publicznymi środkami transportu między tymi miejscowościami, którego czas trwania nie przekracza w obie strony dwóch godzin. W szczególności zauważyć należy, że przepis art. 170 ust. 4 ustawy nie zawiera przesłanki "najkrótszego czasu dojazdu" jako kryterium wyboru połączenia, co zasugerowano w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji. Interpretacja przyjęta przez organy administracji obu instancji jest nazbyt radykalna, nie znajduje potwierdzenia w brzmieniu tego przepisu i może prowadzić do afunkcjonalnych skutków, pozbawiając uprawnienie funkcjonariusza do równoważnika pieniężnego (art. 178 ust. 1 pkt 1 ustawy) względnej stabilności i różnicując pozycję prawną różnych funkcjonariuszy w zależności od harmonogramu pełnienia służby. Podważa to również cel tego rodzaju równoważnika pieniężnego jako świadczenia kompensacyjnego (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 6 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Op 75/20; wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu są dostępne na: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważyć przyjdzie, że pojęciem "miejscowości pobliskiej" ustawodawca posługuje się na gruncie różnych pragmatyk, a jego definicja jest tożsama lub bardzo zbliżona do uregulowania z art. 170 ust. 4 ustawy. W konsekwencji, w orzecznictwie sądowym wykształciła się pewne spójna praktyka rozumienia tego zwrotu, która znajduje w pełni zastosowanie w niniejszej sprawie. Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym przez NSA (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 2786/12 i z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 886/18) obiektywny charakter pojęć "czas dojazdu" i "miejscowość pobliska" odnosi się bowiem właśnie do tego, że posługiwanie się nimi przez ustawodawcę ma prowadzić do jednolitości w przyznawaniu uprawnień i równości praw, co ma znaczenie dla jednolitego stosowania prawa przez organy administracji w sytuacji różnych służb mundurowych. Ta jednolita praktyka dotycząca rozumienia "miejscowości pobliskiej" w szczególności zwraca uwagę, że możliwość dojazdu z miejsca pracy do miejsca zamieszkania w czasie krótszym niż dwie godziny w obie strony, musi mieć charakter rzeczywisty, a nie jedynie hipotetyczny. Nawet jeżeli nie jest zasadne ścisłe wiązanie poszczególnych połączeń z grafikiem służby funkcjonariusza, to - jak już podkreślono - dla uznania statusu miejscowości jako pobliskiej nie jest wystarczające stwierdzenie, że w rozkładzie jazdy istnieje jakiekolwiek połączenie odpowiadające wskazanemu kryterium czasu. Należy wskazać, że na tle ustawy o Policji ugruntowało się orzecznictwo sądów administracyjnych, z którego wynika, że dojazd do pracy funkcjonariusza powinien być najdogodniejszy (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt III SA/Łd 433/10; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt IV SA/Gl 68/11; wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 września 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 125/13; wyrok WSA w Lublinie z dnia 30 października 2014 r., sygn. akt III SA/Lu 365/14; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 209/14). Zwrócono przy tym uwagę, że nie można dokonywać interpretacji pojęcia "miejscowości pobliskiej" w oderwaniu od czasu pełnienia przez policjanta służby. Pojęcie czasu dojazdu, którym posłużył się ustawodawca, musi uwzględniać najdogodniejsze ale również realne i rozsądne dla funkcjonariusza połączenia w powiązaniu z godzinami jego służby, tak aby czas pozostawania poza miejscem zamieszkania był jak najkrótszy. Dogodny dojazd, to taki, który odpowiada godzinom rozpoczynania i kończenia służby z uwzględnieniem ustawowego prawa do wypoczynku. Godziny wyjazdu i godziny przyjazdu z określonego przystanku muszą być zatem powiązane z godzinami rozpoczęcia i zakończenia służby w taki sposób, aby ewentualnie wyeliminować zbędny czas oczekiwania na rozpoczęcie służby, a po jej zakończeniu, wyeliminować zbędny czas oczekiwania na podróż do miejsca zamieszkania. Akcentowano przy tym także, że "dogodność dojazdu" winna być oceniana z perspektywy funkcjonariusza, a nie dla pracodawcy, i dlatego przy ocenie tego aspektu należałoby uwzględniać nawet inne, subiektywne przesłanki, takie jak np. konieczność odprowadzania dziecka do przedszkola, konieczność odwiedzenia po drodze starszego członka rodziny, czy nawet możliwość znalezienia miejsca siedzącego w środku komunikacji (por. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 314/15). Stosownie do powyższego podzielić należy pogląd, że prawo funkcjonariusza w służbie stałej do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, nie może być rozumiane jako prawo całkowicie oderwane od praw i obowiązków wynikających z istoty stosunku służbowego funkcjonariusza. Jego interpretacja musi uwzględniać cel, jakiemu ono służy, a bez wątpienia - przy zastosowaniu wykładni celowościowej przepisu art. 170 ust. 1 ustawy - prawo to służy zapewnieniu funkcjonariuszowi w służbie stałej możliwości zamieszkania w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, co ma z kolei stworzyć warunki do właściwego wykonywania obowiązków służbowych. Przywilejem natomiast wiążącym się ze służbą stałą funkcjonariusza jest prawo do pomocy finansowej, o której mowa w art. 178 ust. 1 ustawy, stanowiące sui generis ekwiwalent za brak mieszkania, jeżeli sam funkcjonariusz lub jego małżonek nie posiada w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub domu. Wykładnia ustawowego wyrażenia "czasu dojazdu do miejscowości pełnienia służby i z powrotem" - jak już zostało to wcześniej zasygnalizowane - nie powinna być zatem dokonywana w oderwaniu od czasu pełnienia służby przez funkcjonariusza, gdyż użyte w definicji legalnej "miejscowości pobliskiej", określonej w art. 170 ust. 4 ustawy, pojęcie "czasu dojazdu" uwzględniać powinno najdogodniejsze dla funkcjonariusza połączenia w powiązaniu z godzinami (systemem) jego służby, tak aby czas pozostawania poza miejscem zamieszkania był jak najkrótszy. Nie do przyjęcia jest zatem jakakolwiek interpretacja tego pojęcia, która odwoływałaby się do "hipotetycznego, najkrótszego czasu przejazdu pomiędzy rozpatrywanymi miejscowościami". Innymi słowy, za niedopuszczalne należy uznać działanie organów polegające na "dopasowywaniu" czasu przyjazdu do miejsca pełnienia służby i czasu wyjazdu z tego miejsca w oderwaniu od systemu (czasu pracy) pełnienia służby przez funkcjonariusza, tak aby łączny "czas dojazdu" nie przekraczał dwóch godzin (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 22 lutego 2011 r., sygn. akt III SA/Łd 34/11). W konsekwencji, organy służby więziennej, orzekając w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby, nie mogą abstrahować od przesłanki dogodności dojazdu, określonej w art. 170 ust. 4 ustawy, a interpretacja czasu dojazdu - zdaniem Sądu - nie może być dokonywana w oderwaniu od czasu pełnienia służby przez funkcjonariusza. Godziny wyjazdu i godziny przyjazdu z określonego przystanku muszą być powiązane z godzinami rozpoczęcia i zakończenia służby w taki sposób, aby ewentualnie wyeliminować zbędny czas oczekiwania na rozpoczęcie służby, a po jej zakończeniu, zbędny czas oczekiwania na podróż do miejsca zamieszkania (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 23 listopada 2017 r., sygn. akt III SA/Gd 778/17) W tym kontekście dokonując oceny legalności zaskarżonych decyzji należało stwierdzić, że ich uzasadnienia pozbawione są konkretnych ustaleń i nie wyjaśniają w sposób wystarczający okoliczności faktycznych. W wydanych decyzjach organy nie wykazały, że w okresie objętym decyzją istniało połączenie kolejowe, które zapewniało realną możliwość dojazdu w określonym czasie skarżącego z domu do pracy i z powrotem, tak by mógł on punktualnie rozpocząć i zakończyć służbę. W ocenie Sądu, jeżeli między dwiema miejscowościami istnieje połączenie publicznymi środkami transportu, zgodnie z którym czas dojazdu zasadniczo i w większości przypadków przekracza dwie godziny w obie strony, a jedynie w pojedynczych przypadkach i incydentalnie czas ten jest nieznacznie krótszy, to miejscowości tych nie można uznać za pobliskie w rozumieniu art. 170 ust. 4 ustawy. Kwestia skomunikowania obu miejscowości powinna zostać przez organy szczegółowo zbadana i omówiona w uzasadnieniu decyzji, czego nie dokonano w niniejszej sprawie. Ustalenia organów w tym zakresie, przedstawione w uzasadnieniu decyzji sprowadzają się do ogólnych twierdzeń o dokonaniu analizy czasu podróży z miejsca pełnienia służby do miejsca zamieszkania skarżącego i z powrotem oraz do tego, że analiza ta wykazała, iż czas przejazdu w większości tych połączeń nie przekracza czasu dwóch godzin w obie strony. Organy nie wykazały, że w badanym okresie skarżący dysponował dogodnym - w powyższym rozumieniu tej przesłanki – konkretnym dojazdem do miejsca pełnienia służby, tzn. że istniało takie publiczne połączenie komunikacyjne pomiędzy najbliższą stacją/przystankiem w miejscowości pełnienia przez niego służby, a najbliższą stacją/przystankiem miejsca jego zamieszkania, między którymi czas przejazdu nie przekraczałby łącznie dwóch godzin. W uzasadnieniach kontrolowanych decyzji organy w żaden sposób nie powiązały konkretnych połączeń komunikacyjnych z godzinami pełnienia służby przez skarżącego we wskazanym okresie. Tym samym nie wykazały, że istniejące potencjalnie połączenia komunikacyjne były tymi połączeniami, które były dla funkcjonariusza najdogodniejsze z uwagi na godziny pełnienia przez niego służby. Powyższe braki nie pozwalają na uznanie ustaleń faktycznych za pełne i wyczerpujące, jak również na uznanie, że dokonana ocena, w odniesieniu do art. 170 ust. 4 ustawy, jest prawidłowa. Zdaniem Sądu organy nie oceniły w sposób należyty znajdującego się w aktach sprawy materiału dowodowego, a w szczególności nie poddały gruntownej analizie treści zgromadzonych rozkładów jazdy P. w odniesieniu do godzin pełnienia służby przez skarżącego w okresie, za który nakazały zwrot równoważnika pieniężnego. W konsekwencji stwierdzając, że decyzje wydane zostały z naruszeniem art. 170 ust. 4 ustawy oraz art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Jednocześnie w ocenie Sądu w niniejszej sprawie zaistniała bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, co skutkowało umorzeniem tego postępowania na podstawie art. art. 145 § 3 p.p.s.a. Stwierdzenie podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego było wynikiem ustalenia przez Sąd, że na skutek działań legislacyjnych brak jest obecnie podstaw prawnych do rozstrzygania w postępowaniu administracyjnym o zwrocie nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. Zaznaczyć należy, że przepisy stanowiące w niniejszej sprawie materialną podstawę prawną kontrolowanych decyzji, tj. art. 178 ust. 1 pkt 1 i art. 181 ust. 1 ustawy funkcjonowały w porządku prawnym obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Wobec tego, organ odwoławczy nie miał podstaw prawnych do odstąpienia od stosowania tych regulacji i zobowiązany był do rozpoznania sprawy. Niemniej jednak, mocą art. 1 pkt 3 wcześniej wskazanej ustawy zmieniającej regulacje art. 178-182 ustawy zostały uchylone. Jednocześnie, w art. 13 ustawy zmieniającej ustawodawca przyjął, że ustawa ta wchodzi w życie z mocą od dnia 1 lipca 2025 r. Nie przewidział przy tym regulacji przejściowych, co do rozstrzygania spraw wszczętych, a niezakończonych w przedmiocie zwrotu równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. W tych okolicznościach, zdaniem Sądu, wyeliminowanie z porządku prawnego zapisów stanowiących materialną podstawę prawną orzekania w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania należy interpretować, jako brak podstaw prawnych do ponownego merytorycznego rozpoznawania niniejszej sprawy w postępowaniu administracyjnym. Postępowanie w tym przedmiocie uznać należy za bezprzedmiotowe, co stosownie do art. 105 § 1 k.p.a. stanowi przesłankę do jego umorzenia. Mając to na uwadze, Sąd orzekł również, na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. o umorzeniu postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., w pkt 2 wyroku, Sąd postanowił natomiast o kosztach, na które składa się wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w kwocie 480 zł, ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.), oraz zwrot równowartości opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.