I SA/Op 661/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Judecki (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Anna Komorowska-Kaczkowska Protokolant: St. referent Dagmara Jugo po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorstw Oddziału Terenowego w Białymstoku na akt Starosty Strzeleckiego z dnia 28 marca 2025 r., nr CAZ.628.1.66.2025 w przedmiocie odmowy przyznania środków z Krajowego Funduszu Szkoleniowego uchyla zaskarżony akt. Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców Oddział Terenowy w Białymstoku (dalej jako: "Rzecznik", "skarżący") zaskarżył akt Starosty Strzeleckiego z 28 marca 2025 r., nr CAZ.628.1.66.2025, odmawiający przyznania A Sp. z o.o. z siedzibą w S. (dalej jako: "Spółka") środków z Krajowego Funduszu Szkoleniowego. Zaskarżony akt został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Spółka w dniu 27 lutego 2025 r. wystąpiła o przyznanie środków z Krajowego Funduszu Środków na kształcenie ustawiczne pracownika A. S., pn. "Kompleksowe zarządzanie finansami formy - rachunkowość, podatki, sprawozdawczość", z terminem realizacji od 12 kwietnia 2025 r. do 30 czerwca 2025 r., koszcie 7 800 zł. Do wniosku dołączyła m.in.: umowę o pracę (zawartą z A. S. na czas określony z [...] 2025 r. na stanowisku pracownik obsługi płacowej kod zawodu [...], z miejscem wykonywania w siedzibie pracodawcy, w wymiarze czasu pracy na 1/8 etatu, z wynagrodzeniem 600 zł brutto i datą rozpoczęcia pracy [...] 2023 r.) oraz wydruki z KRS. Organ pismem z dnia 28 marca 2025 r. poinformował Spółkę o negatywnym rozpatrzeniu jej wniosku. Stanowisko uzasadnił tym, że A. S. jest większościowym udziałowcem Spółki. Ma 75 % udziałów w kapitale zakładowym. Biorąc pod uwagę liczbę udziałów i przepisy ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2024 r. poz. 18 - dalej jako: "k.s.h."), regulujących większość niezbędną do podejmowania uchwał przez Zgromadzenie Wspólników uznał, że A. S. ma pozycję wspólnika dominującego, bo ma większość pozwalającą jej samodzielnie decydować o sprawach spółki. Powołując się na art. 21 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks Pracy (Dz. U. z 2025 r. poz. 277, z późn. zm. - dalej jako: "k.p.") i orzecznictwo SN (wykluczające możliwość zatrudnienia w spółce jedynego lub niemal jedynego wspólnika) uznał udział drugiego wspólnika T. S. (posiadającego 25 % udziałów) za iluzoryczny i nie zaaprobował czynności (umowy o pracę z A. S.) zmierzającej do wykreowania więzi pracowniczej pomiędzy Spółką a jej wspólnikiem (k. 103 akt admin.). Stanowisko odmowne podtrzymał w piśmie z 12 maja 2025 r. (k. 149 akt admin.) stwierdzając dodatkowo, że nie należy finansować ze środków KFS kosztów kształcenia ustawicznego pracownika, który jest jednocześnie jedynym lub większościowym udziałowcem tej spółki, chyba że na wniosek spółki sąd pracy potwierdzi w odpowiednim trybie istnienie stosunku pracy. Skargę na akt Starosty Strzeleckiego z dnia 28 marca 2025 r. wniósł Rzecznik w terminie określonym w art. 53 § 3 p.p.s.a. Zarzucił naruszenia: - prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: Dz. U. 2025 r. poz. 1691 - dalej jako: "k.p.a.") poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, czy wspólnik A. S. jest wspólnikiem dominującym i może samodzielnie decydować o sprawach Spółki oraz dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego, w tym pominięcie stanowiska zawartego w piśmie Ministerstwa Rodziny Pracy i Polityki Społecznej przekazanego w dniu 24 kwietnia 2025 r.; - naruszenie prawa materialnego, tj. § 6 ust. 5 rozporządzenia, poprzez niezasadne odstąpienie od udzielenia dotacji, przekroczenie sfery uznania i dowolne załatwienie sprawy oraz § 6 ust. 6 rozporządzenia poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że nie należy finansować z Krajowego Funduszu Środków kosztów kształcenia ustawicznego pracownika. W uzasadnieniu skargi uszczegółowił powyższe zarzuty skargi. Wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego aktu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W odpowiedzi na skargę udzielił obszernych wyjaśnień. Na rozprawie pełnomocnik organu podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym akcie. Wskazał, że pracownik merytoryczny dokonał analizy treści umowy spółki i nie znalazł podstaw do uznania zasadności zarzutów skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Jak stanowi art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, z późn. zm. - dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Jak wynika z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4-4b, uchyla ten akt a przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio (por. art. 146 § 1 p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (art. 133 p.p.s.a.). Fakty powszechnie znane sąd bierze pod uwagę nawet bez powołania się na nie przez strony (art. 106 § 4 p.p.s.a.). Spór w sprawie dotyczy legalności pisma Starosty Strzeleckiego z dnia 28 marca 2025 r. odmawiający przyznania Spółce środków z Krajowego Funduszu Szkoleniowego na kształcenie ustawiczne pracownika A. S., pn. "Kompleksowe zarządzanie finansami formy - rachunkowość, podatki, sprawozdawczość". Zaskarżone pismo zostało wystosowane w procedurze naboru wniosków o dofinansowanie z KFS uregulowanej w art. 69a ust. 1 i 2 pkt 1 oraz art. 69b ust. 1 i 2 u.p.z., według reguł formalnych i merytorycznych wynikających z rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 14 maja 2014 r. w sprawie przyznawania środków z Krajowego Funduszu Szkoleniowego (Dz. U. z 2018 r., poz. 117 z późn. zm. - dalej: jako: "rozporządzenie z 2014 r."). Z przepisów tych wynika, że choć dofinansowanie z KFS jest finalizowane w formie cywilnoprawnej umowy, to pismo kierowane do wnioskodawców, na podstawie § 6 ust. 6 rozporządzenia z 2014 r., stanowi akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i podlega kognicji sądu administracyjnego pod względem legalności. Sąd podziela pogląd prawny, że analiza regulacji art. 69a ust. 1 i 2 pkt 1 oraz art. 69b ust. 1 u.p.z., a także rozporządzenia z 2014 r. prowadzi do wniosku, że treścią aktywności starosty polegającej na poinformowaniu wnioskodawcy o negatywnym rozpatrzeniu jego wniosku jest ocena jego indywidualnej sytuacji dotyczącej możliwości uzyskania dofinansowania do kształcenia ustawicznego. Zdaniem Sądu odpowiada to treści aktu z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., w którym chodzi o - inne niż decyzje i postanowienia - akty bądź czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podejmowanych w sformalizowanej procedurze administracyjnej bądź podatkowej wyrażony (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 11 lutego 2025 r., sygn. akt II SA/Bk 757/24). Pismo Starosty Strzeleckiego z 28 marca 2025 r. odpowiada tej kwalifikacji. Zostało wystosowane do Spółki na podstawie § 6 ust. 6 rozporządzenia z 2014 r. i zawiera uzasadnienie negatywnego rozpatrzenia wniosku wykluczające zawarcie umowy, co do części zawnioskowanej kwoty dofinansowania. Pochodzi od organu administracji publicznej (w imieniu którego działa Dyrektor PUP), ma charakter władczy i jednostronny, jest oparte na wyraźnej podstawie prawnej, zawiera rozstrzygnięcie polegające na odmowie przyznania indywidualnie określonemu podmiotowi uprawnień wynikających z przepisów prawa i stanowi de facto informację o zadysponowaniu funduszami publicznymi w stosunku do obywatela. Jest więc władczym aktem stosowania prawa publicznego wobec podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi i stanowi realizację tzw. imperium. Podlega zatem kontroli sądu administracyjnego na zasadzie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Stanowisko powyższe ma także oparcie w treści art. 9 ust. 1 pkt 14 u.p.z., który określa w jakich sprawach z zakresu opisanego przez ww. ustawę starosta wydaje decyzje administracyjne. Katalog wymienionych spraw ma charakter zamknięty, co oznacza, że w innych sprawach organ ten decyzji nie wydaje. Podstawą wydania decyzji administracyjnej nie może być zatem w szczególności art. 9 pkt 14 lit. b u.p.z., ponieważ, jak wynika z jego treści, decyzje organu o wypłacie lub odmowie wypłaty środków z Funduszu Pracy (z którego zasilany jest KFS - art. 109 ust. 2d u.p.z.) mogą być wydane tylko wówczas, gdy nie wynikają z zawartych umów. Przepisy ustawy i rozporządzenia z 2014 r. wyraźnie zaś statuują, że podstawą rozstrzygnięć w zakresie refundacji kosztów dofinansowania z KFS może być tylko umowa cywilnoprawna (ibidem). Przesądzenie dopuszczalności kontroli sądowoadministracyjnej pozwala na ocenę kolejnej formalnej przesłanki, tj. legitymacji Rzecznika do zaskarżania tego rodzaju aktów i zachowania terminu do zaskarżenia. Co do uprawnienia Rzecznika do zaskarżenia aktu wskazać należy, że zgodnie z ustawą z dnia 6 marca 2018 r. o Rzeczniku Małych i Średnich Przedsiębiorców (Dz. U. z 2023 r., poz. 1668) rzecznik stoi na straży praw mikroprzedsiębiorców oraz małych i średnich przedsiębiorców, w szczególności poszanowania zasady wolności działalności gospodarczej, pogłębiania zaufania przedsiębiorców do władzy publicznej, bezstronności i równego traktowania, zrównoważonego rozwoju oraz zasady uczciwej konkurencji i poszanowania dobrych obyczajów oraz słusznych interesów przedsiębiorców. W zakresie ochrony praw przedsiębiorców Rzecznik może wnosić skargi do sądu administracyjnego, a także uczestniczyć w tych postępowaniach - na prawach przysługujących prokuratorowi (por. art. 9 ust. 1 pkt 8 ustawy o Rzeczniku Małych i Średnich Przedsiębiorców i art. 8 § 3 zd. 1 p.p.s.a.). Skargę może wnieść w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi (por. art. 53 § 3 zd. 1 p.p.s.a.). Z nadesłanych sądowi akt administracyjnych wynika, że pismo Starosty Strzeleckiego z 28 marca 2025 r. doręczono Spółce drogą elektroniczną, zgodnie z UPD, w dniu 31 marca 2025 r. (k. 107 akt admin.). W rozpoznawanej sprawie Rzecznik mógł złożyć skargę na akt Starosty Strzeleckiego z 28 marca 2025 r. i zachował termin 6-cio miesięczny, bo skarga z dnia 14 sierpnia 2025 r. wpłynęła do organu 20 sierpnia 2025 r. Skarga podlega więc merytorycznemu rozpoznaniu. Ocenę legalności kontrolowanego aktu Starosty Strzeleckiego z 28 marca 2025 r. poprzedzić musi analiza stanu prawnego obowiązującego Starostę Strzeleckiego w dacie jego wydania. Akt ten został wystosowany do Spółki w procedurze naboru wniosków o dofinansowanie z KFS. KFS jest sposobem wydatkowania/finansowania ze środków Funduszu Pracy (który jest państwowym funduszem celowym - art. 103 ust. 1 u.p.z.) działań na rzecz kształcenia ustawicznego pracowników i pracodawców (art. 69a ust. 1 u.p.z.). Główną wytyczną dla organu w toku tej procedury jest dyrektywa równego traktowania w dostępie i korzystaniu z usług rynku pracy oraz instrumentów rynku pracy bez względu na płeć, rasę, pochodzenie etniczne, narodowość, religię, wyznanie, światopogląd, niepełnosprawność, wiek lub orientację seksualną (art. 2a u.p.z.). Środki z KFS powinny więc być wydatkowane zgodnie z priorytetami, wzorami podziału środków i planem ich wydatkowania, ustalonymi przez ministra właściwego do spraw pracy w porozumieniu z Radą Rynku Pracy (art. 4 ust. 1 pkt 7 lit. h u.p.z.). Dodać należy, że dofinansowanie z KFS odbywa się w granicach procentowych zakreślonych ustawą (art. 69b ust. 1 u.p.z.). Wybór beneficjenta ma miejsce według reguł formalnych i merytorycznych wynikających z rozporządzenia z 2014 r. W rozporządzeniu tym uregulowano m. in.: sposób ogłaszania naboru i obligatoryjne elementy ogłoszenia (§ 2); elementy formalne wniosku o dofinansowanie (§ 5) i konsekwencje braków formalnych wniosku - pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia (§ 6 ust. 2 - 3); przesłanki uwzględnienia wniosku (§ 6 ust. 5) oraz wskazano, że: "W przypadku negatywnego rozpatrzenia wniosku starosta uzasadnia odmowę dofinansowania ze środków KFS" (§ 6 ust. 6). Z powyższego wynika, że finansowanie wydatków kształcenia ustawicznego z KFS odbywa się dwuetapowo. W pierwszym etapie, po ogłoszeniu naboru, dochodzi do oceny wniosków pod względem poprawności formalnej (tj. wypełnienia wniosku i załączenia wymaganych dokumentów) oraz merytorycznej (spełnienia kryteriów wymienionych w § 6 ust. 5 rozporządzenia). Pozytywne (pod względem formalnym i merytorycznym) rozpatrzenie wniosku może skutkować zawarciem przez starostę umowy o dofinansowanie, a negatywne - wywołuje obowiązek "uzasadnienia odmowy dofinansowania" (§ 6 ust. 6). Negatywne rozpatrzenie wniosku odbywa się przez podanie motywów działania organu ("uzasadnienia odmowy dofinansowania"). W drugim etapie dochodzi do zawarcia umowy. Jak wynika z art. 69a ust. 1 i 2 pkt 1 oraz art. 69b ust. 1 i 2 u.p.z. sfinansowanie ze środków KFS działań obejmujących kształcenie ustawiczne pracowników i pracodawcy odbywa się docelowo w drodze umowy cywilnoprawnej między pracodawcą a starostą, której zawarcie pozostawiono uznaniu starosty ["(...) na wniosek pracodawcy, na podstawie umowy, starosta może przyznać środki z KFS"]. Samo spełnienie przez wnioskodawcę określonych warunków (formalnych i merytorycznych) nie obliguje organu ex lege do złożenia oświadczenia woli w przedmiocie zawarcia umowy (ibidem). Stanowi przesłankę zawarcia umowy cywilnoprawnej a roszczenia o jej zawarcie może być dochodzone przed sądem powszechnym. W ocenie Sądu reguły działania organu w rozpoznawanej sprawie wynikają nie tylko z ww. przepisów, ale także z przepisów Konstytucji RP, a przede wszystkim z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) oraz ogólne zasady związania organów administracji prawem (art. 7 Konstytucji RP). Z tego punktu widzenia w postępowaniu, w którym odmówiono przyznania dofinansowania ze środków KFS, Spółce powinny być zapewnione podstawowe, wynikające z zasady demokratycznego państwa prawnego: zasady prawdy obiektywnej, interesu społecznego, słusznego interesu obywateli, a także wysłuchania. Wyrażają one wartości ogólne dla całego systemu prawa, a zatem wartości, na których opiera się cały porządek prawny, a w rezultacie powinny być realizowane we wszystkich postępowaniach prowadzonych przez organy administracji publicznej z udziałem podmiotów zewnętrznych (podobnie, choć w innej rodzajowo sprawie, WSA w Krakowie w wyroku z dnia 16 kwietnia 2024 r., sygn. akt III SA/Kr 1865/23). Obowiązek działania na podstawie prawa stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek odpowiedniego uzasadnienia faktycznego i prawnego ich rozstrzygnięć. Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale bez jego uzasadnienia noszą znamiona arbitralności i nie poddają się kontroli sądowej. Jako takie nie mogą być uznane za zgodne z prawem. Ponadto zgodnie z art. 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2024 r. poz. 236 z późn. zm. - dalej jako: "u.p.p.") organ prowadzi postępowanie w sposób budzący zaufanie przedsiębiorców do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. W przypadku Spółki, "uzasadnienie odmowy dofinansowania" z § 6 ust. 6 rozporządzenia z 2014 r., realizuje zaskarżone pismo Starosty Strzeleckiego z 28 marca 2025 r. W uzasadnieniu tego pisma organ nie wskazał, które warunki przyznania wsparcia, formalne lub merytoryczne, wynikające z u.p.z. lub z rozporządzenia z 2014 r., nie zostały dopełnione przez Spółkę. Twierdzi organ w odpowiedzi na skargę, że odmowa była właśnie wynikiem - w pierwszej kolejności - negatywnej weryfikacji ziszczenia się przesłanek przyznania wsparcia. W piśmie z dnia 28 marca 2025 r., organ w ogóle nie przytoczył przepisów u.p.z. lub rozporządzenia z 2014 r., które formułują formalne lub merytoryczne warunki przyznania spornego wsparcia. Z zaskarżonego pisma z dnia 28 marca 2025 r. wynika, że przyczyną odmowy jest liczba udziałów posiadanych przez A. S. w kapitale zakładowym Spółki wynosząca 75 % i jej pozycja tzw. wspólnika dominującego, pozwalająca samodzielnie decydować o sprawach Spółki. Organ wskazał na art. 21 § 1 k.p. Zacytował go. Uznał, że wyklucza on możliwość zatrudnienia członków zarządów spółek będących m.in. większościowymi udziałowcami na podstawie umów o pracę. Powołał się na "istniejące bogate orzecznictwo sądowe" SN potwierdzające jego pogląd prawny. W piśmie z dnia 12 maja 2025 r. stwierdził dodatkowo, że nie należy finansować ze środków KFS kosztów kształcenia ustawicznego pracownika, który jest jednocześnie jedynym lub większościowym udziałowcem tej spółki, chyba, że na wniosek Spółki sąd pracy potwierdzi w odpowiednim trybie istnienie stosunku pracy. Na wstępie należy zaznaczyć, że żaden przepis k.p., czy k.s.h. nie zawiera regulacji, która wykluczałaby a priori możliwość zawarcia umowy o pracę z wspólnikiem wieloosobowej spółki prawa handlowego jak i wymogu potwierdzania, na wniosek spółki, przez sąd pracy, istnienia takiego stosunku pracy. W dotychczasowym orzecznictwie dopuszcza się pracownicze zatrudnianie wspólników wieloosobowych spółek z ograniczoną odpowiedzialnością na stanowiskach członków zarządu (zob. wyrok SN z dnia 18 listopada 2021 r., sygn. akt III USKP 82/21 i powołane w nim judykaty i piśmiennictwo). Choć organ w piśmie z 28 marca 2025 r. twierdzi, że istnieje bogate orzecznictwo sądowe wykluczające zatrudnienie m.in. członków będących większościowymi udziałowcami, to przytoczone przez niego dwa wyroki Sądu Najwyższego nie potwierdzają jego stanowiska. Dotyczą odmiennych przypadków nieprzystających do realiów rozpoznawanej sprawy. Organ powołał pogląd prawny SN z wyroku z dnia 14 lutego 2001 r., sygn. akt I PKN 258/00, że: powołanie do zarządu spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, jak i odwołanie, powoduje tylko powstanie lub ustanie stosunku organizacyjnego. Generalnie pogląd ten nie budzi wątpliwości tak Rzecznika jak i Sądu. W realiach rozpoznawanej sprawy sytuacja wspólnika A. S. jest jednak bardziej złożona. Łączy ją ze Spółką nie tylko akcentowany przez organ stosunek organizacyjny (tj. członkostwo w zarządzie Spółki), ale także stosunek pracy, o czym decyduje, przedłożona wraz z wnioskiem o dofinansowanie, umowa o pracę zawarta z A. S. na czas określony na stanowisku pracownik obsługi płacowej. SN w ww. wyroku z dnia 14 lutego 2001 r., sygn. akt I PKN 258/00 wprost podniósł, że o tym, czy spółkę z członkiem jej zarządu łączy, oprócz stosunku organizacyjnego, stosunek prawny (tu: stosunek pracy) decydują zdarzenia, takie jak na przykład zawarcie umowy o pracę lub umowy zlecenia. Ta część poglądu prawnego SN umyka organowi. Nie wykazuje przy tym organ żadnymi dowodami, że przedłożona umowa o pracę z A. S. została zawarta dla pozoru, że we właściwym trybie i właściwy podmioty (ZUS lub sąd powszechny) prawomocnie uznały umowę za pozorną (za fikcyjne zatrudnienie) lub zawartą w celu obejścia prawa. W aktach administracyjnych takich dowodów nie ma. Nie wskazał przy tym, który to przepis u.p.z. lub rozporządzenia z 2014 r. pozwala organowi, w ramach weryfikacji przesłanek formalnych lub merytorycznych, a pierwszym etapie postępowania o przyznanie wsparcia z KFS, samodzielnie przesądzić, że przedłożona umowa o pracę nie wywołuje skutków prawnych w sferze pracowniczej, że jest pozorna lub zawarta w celu obejścia prawa. Organ przytoczył dalej pogląd prawny SN z wyroku z dnia 3 sierpnia 2011 r., sygn. akt I UK 8/11, że jedyny lub "niemal jedyny" wspólnik spółki z o.o. nie powinien uzyskać statusu pracowniczego. Uznał, że udział w kapitale zakładowym Spółki innych wspólników jest iluzoryczny (tu: T. S.) i nie może zaaprobować czynności zmierzających do wykreowania więzi pracowniczej (tu: na podstawie umowy o pracę zawarta z A. S.). Umknęło jego uwadze, że SN w ww. wyroku wyjaśnił jak rozumie owo pojęcie "iluzorycznego" udziału wspólnika. Stwierdził, że takiej kwalifikacji dokonuje się jedynie wyjątkowo, nie przyjmując zatrudnienia pracowniczego, gdy udział w kapitale zakładowym spółki innych wspólników pozostaje iluzoryczny, tj. w stosunku udziałów 99/100 do 1/100, czyli wtedy gdy "niemal jedyny" wspólnik ma prawie 100 % udziałów. Organ w ogóle nie wykazał, aby taka wyjątkowa sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Nie wykazał, że udział drugiego wspólnika w Spółce (tu: T. S.) był "iluzoryczny" w takim znaczeniu jak zostało to przedstawione w powołanym przez organ wyroku Sądu Najwyższego z dnia 3 sierpnia 2011 r., sygn. akt I UK 8/11. W realiach rozpoznawanej sprawy stosunek udziałów wspólników w Spółce jest bowiem inny. Wynosi 75/100 do 25/100. Udział w kapitale zakładowym T. S. (25 %) nie świadczy zatem o iluzorycznym udziale tego wspólnika. Nie jest zatem uprawnione odwoływanie się do ww. wyroku SN. Organ nie wykazał więc "bogatym orzecznictwem", iż wspólnik dwuosobowej spółki z o. o., posiadający tak jak w rozpoznawanej sprawie 75 % udziałów w kapitale zakładowym Spółki, jest, w orzecznictwie SN, traktowany jako "niemal jedyny wspólnik" i, że w takiej sytuacji nie dochodzi do nawiązania z nim stosunku pracy. Innymi słowy przytoczone w zaskarżonym akcie ww. wyroki SN nie przystają do realiów rozpoznawanej sprawy. Ma przy tym rację Rzecznik, że wspólnik dwuosobowej spółki z o. o., posiadający 75% udziałów w kapitale zakładowym, nie może być a priori traktowany, jako niemal jedyny wspólnik tylko z tego powodu, że posiada taką ilość udziałów. Zgodnie z art. 174 § 1 - 3 k.s.h., ustawa lub umowa spółki nie stanowi inaczej, wspólnicy mają równe prawa i obowiązki w spółce (§ 1). Jeżeli umowa spółki przewiduje udziały o szczególnych uprawnieniach, uprawnienia te powinny być w umowie określone (udziały uprzywilejowane) (§ 2). Uprzywilejowanie może dotyczyć w szczególności prawa głosu, prawa do dywidendy lub sposobu uczestniczenia w podziale majątku w przypadku likwidacji spółki. Uprzywilejowanie w zakresie prawa głosu może dotyczyć tylko udziałów o równej wartości nominalnej (§ 3). Tym samym o statusie danego wspólnika nie decyduje wyłącznie liczba posiadanych przez niego udziałów bądź ujęcie go lub też nie w informacji z KRS, jak uprościł to organ, lecz skala realnych praw i obowiązków przysługujących w spółce. Dokonanie oceny rzeczywistego funkcjonowania wspólnika spółki wieloosobowej, w kontekście posiadania większości pozwalającej samodzielnie decydować o sprawach spółki, wymagałaby więc zbadania przez organ rzeczywistych zapisów umowy spółki, ale przede wszystkim ich odniesienia do przepisów u.p.z. lub rozporządzenia z 2014 r. jako miarodajnych dla udzielenia pomocy finansowej z KFS, w tym określających przesłanki formalne i merytoryczne jej udzielenia. Nie jest wystarczające oparcie się przez organ wyłącznie na ustaleniach poczynionych na zapisach informacji z KRS, czy na ocenie samej proporcji posiadanych przez wspólników udziałów w Spółce, tj. 75/100 do 25/100. Z kolei argumentacja organu zawarta w odpowiedzi na skargę z dnia 9 września 2025 r. nie może być wzięta pod uwagę przez Sąd, jako spóźniona, bo sporządzona po wniesieniu skargi i zawarta w odpowiedzi na skargę. Przedmiotem oceny był wyłącznie stan sprawy na moment wydania zaskarżonego aktu, nie zaś wywody organu poczynione w odpowiedzi na skargę. Odpowiedź na skargę jest pismem procesowym, które nie podlega kontroli Sądu. Wyrażona w niej ocena nie może uzupełniać zaskarżonego aktu. Nadmienić jednak należy, że zawarte w art. 69b ust. 1 u.p.z. sformułowanie: "(...) na wniosek pracodawcy, na podstawie umowy, starosta może przyznać środki z KFS", dotyczy nie tyle tzw. uznania administracyjnego, bo organ nie wydaje w tym zakresie decyzji administracyjnej, ale swobody kontraktowania w zawarciu umowy cywilnoprawnej między pracodawcą a starostą, której zawarcie następuje dopiero na drugim etapie postępowania o dofinansowanie wydatków kształcenia ustawicznego z KFS. Odnosząc powyższe uwagi do stanu rozpoznanej sprawy Sąd stwierdził, że zaskarżony akt jest arbitralny i dowolny. Nie odnosi argumentacji do przepisów u.p.z. lub rozporządzenia z 2014 r., które organ stosował w rozpoznawanej sprawie, miarodajnych dla pierwszego etapu postępowania o przyznanie wsparcia z KFS, w którym bada się formalną i merytoryczną poprawności wniosku Spółki. Nie wskazał przepisów u.p.z. lub rozporządzenia z 2014 r., które odpowiadają przytoczonym w zaskarżonym akcie okolicznościom. Nie wskazał, które to przesłanki formalne lub merytoryczne z u.p.z. lub z rozporządzenia z 2014 r., poddane weryfikacji, nie zostały spełnione przez Spółkę. Twierdzi, że umowa o pracę z A. S. nie wywołuje skutków prawnych w sferze pracowniczej, bo jest pozorna lub zawarta w celu obejścia prawa, ale nie przedstawia na to przekonującej argumentacji i dowodów. Przytacza orzecznictwo SN, które nie przystaje do realiów rozpoznawanej sprawy. Nie wskazuje z czego wywodzi kompetencję do samodzielnej oceny ważności umowy o pracę zawartej z A. S. Z tego powodu zaskarżony akt został wydany z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów prawa procesowego, poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy i przedwczesne ustalenie, że umowa o pracę zawarta z A. S. jest nieprawidłowa i nieważna, w tym samym, że A. S. nie spełnia warunków posiadana statusu pracownika zgodnie z k.p., a w konsekwencji, iż Spółka nie może skorzystać z finansowania, ze środków KFS, kosztów kształcenia ustawicznego swojego pracownika. Nie wykazał by za odmową przyznania pomocy przemawiał interes społeczny, związany z prawidłowym dysponowaniem funduszami publicznymi lub brak po stronie Spółki jej słusznego interesu. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd dostrzega, że zaskarżone pismo Starosty Strzeleckiego z 28 marca 2025 r. nie jest decyzją administracyjną. Akt ten nie musi spełniać standardów procesowych wynikających ze wskazanych w skardze art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. ale także 107 § 3 k.p.a. Wbrew zarzutom skargi przepisy te nie mogły być zatem naruszone przez organ, bo nie miały one w sprawie zastosowania. W sprawie nie miała też zastosowania dyrektywa z art. 11 u.p.p., bo przedmiotem postępowania nie jest nałożenie obowiązków, ograniczeń lub odebranie uprawnienia. Zarzuty skargi dotyczące naruszenia podstawowych zasad prowadzenia postępowania Sąd uznał więc za uzasadnione. Z kolei wskazane przez Rzecznika stanowisko zawarte w piśmie Ministerstwa Rodziny Pracy i Polityki Społecznej nie jest źródłem prawa i jako takie nie mogło być wzorcem sądowej kontroli zaskarżonego aktu. Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. organ ponownie rozpoznając sprawę uwzględni wskazania wynikające wprost z niniejszego wyroku. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonego aktu. Skarżąca była zwolniona od kosztów sądowych na podstawie art. 239 § 1 pkt 2 p.p.s.a.