I SA/Op 663/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. T. na działanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie prudnickim w przedmiocie wadliwego rozpatrzenia skargi w sprawie zmiany sposobu użytkowania i przebudowy budynku postanawia: odrzucić skargę. A. T. (dalej: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na działanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie prudnickim (dalej: PINB), zarzucając wadliwe rozpatrzenie skargi powszechnej w sprawie zmiany sposobu użytkowania i przebudowy budynku stodoły na oborę w miejscowości R. nr [...] - sprawa prowadzona pod sygnaturą [...]. Skarżący wskazał, że wnosi skargę na niezgodne z prawem działanie PINB polegające na naruszeniu art. 7, art. 77 i art. 237 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej: k.p.a.), gdyż - pomimo przedstawienia szeregu dowodów w postaci zdjęć - organ nie przeprowadził w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego, co skutkowało wadliwością dokonanych w toku postępowania ustaleń. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że nie jest zadowolony ze sposobu załatwienia przez organy nadzoru budowlanego obu instancji jego skargi powszechnej. Skargę powszechną wniósł pismem z dnia 18 grudnia 2024 r. w związku z podejrzeniem samowoli budowlanej, dokonanej przez sąsiada, polegającej na zmianie przeznaczenia budynku znajdującego się przy granicy z jego działką, ze stodoły użytkowanej jako chlewik, na pomieszczenie udoju krów. Skarżący wskazał, że odpowiedzi na skargę z dnia 18 grudnia 2024 r. PINB udzielił mu dopiero pismem z dnia 5 marca 2025 r., znak [...], w którym poinformował go o uznaniu skargi za zasadną i wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie skarżący nie posiada przymiotu strony, co uniemożliwia jego udział w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. We wniesionej do Sądu odpowiedzi na skargę PINB wniósł o jej odrzucenie, jako niepodlegającej kognicji sądów administracyjnych. PINB wyjaśnił, że pismem z dnia 5 marca 2025 r., działając na podstawie przepisów art. 237 § 3 i art. 238 § 1 k.p.a. organ poinformował skarżącego o czynnościach przeprowadzonych na skutek jego skargi oraz o sposobie rozpatrzenia skargi i uznaniu jej za zasadną. PINB wskazał, że postępowanie na podstawie przepisów Rozdziału 5b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2025 r. poz. 418 ze zm., dalej: u.p.b.) - zgodnie z art. 53a ust. 1 tej ustawy - wszczyna się z urzędu, a podjęcie postępowania administracyjnego w wyniku dokonanych wstępnych czynności kontrolnych w sprawie samowoli budowlanej zależy od decyzji organów nadzoru. PINB wyjaśnił, że czynności kontrolne w postępowaniu skargowym zostały zakończone i nie stwierdzono stanu zagrożenia bezpieczeństwa konstrukcji kontrolowanych obiektów budowlanych, a tym samym stanu zagrożenia dla zdrowia i życia ich użytkowników. W tej sytuacji, z uwagi na trudną sytuację kadrową w inspektoracie i pierwszeństwo spraw popowodziowych, biorąc pod uwagę fakt, że samowole budowlane nie podlegają przedawnieniu, nie było przesłanek do natychmiastowej interwencji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej orzekając w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz w sprawach sprzeciwów od postanowień, do których odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.). Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że nie każda działalność organów administracji publicznej podlega kontroli sądu administracyjnego. Kontroli takiej nie będzie podlegać skarga na sposób rozpatrzenia skargi wniesionej w trybie art. 227 k.p.a. a zatem w ramach instytucji skargi powszechnej, o której mowa w Dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego zatytułowanym "Skargi i wnioski". W realiach niniejszej sprawy, w treści pisma z dnia 18 grudnia 2024 r., kierowanego do organu, skarżący podkreślił, że stodoła zlokalizowana na działce sąsiada przy granicy z jego działką została przebudowana i zmieniono jej sposób użytkowania. Obecnie jest w niej dojarnia krów i sąsiedztwo to jest dla skarżącego uciążliwe. Po otrzymaniu odpowiedzi na to pismo, skarżący wnosił w związku z tym również kolejne pisma, także do organu wyższego stopnia. Jak wynika z załączonego do skargi pisma PINB z dnia 5 marca 2025 r. sprawa została przez ten organ załatwiona w trybie art. 237 kodeksu postępowania administracyjnego. Mając na uwadze treść powyższego oraz treść pisma skarżącego, należało uznać, że stanowiło ono skargę powszechną. Pismo skarżącego z dnia 18 grudnia 2024 r. ma bowiem w istocie charakter interwencyjny (skargi i wnioski) i zawiera informację o potrzebie podjęcia czynności kontrolnych (sprawdzających). Wymaga wskazania, że zgodnie z treścią art. 53a u.p.b., postępowania uregulowane w rozdziale 5a wszczyna się z urzędu. Przepis art. 53a ust. 1 został dodany przez art. 1 pkt 42 lit. a ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustawy (Dz.U. z 2020 r. poz. 471) i wszedł w życie z dniem 19 września 2020 r. Przeprowadzenie takich czynności nie świadczy jeszcze o konieczności prowadzenia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. W przypadku czynności kontrolnych organu nadzoru budowlanego, podjętych wskutek pisemnej skargi lub wniosku obywatela, przepisy art. 48 i art. 50-51 u.p.b. mają zastosowanie jedynie wtedy, gdy w wyniku tych czynności, organ stwierdza nieprawidłowości świadczące o naruszeniu norm prawa budowlanego. Sytuacja wygląda analogicznie, gdy organ nadzoru budowlanego czynności kontrolne podjął z własnej inicjatywy, a te nie wykazały istnienia naruszeń prawa. W sytuacji zatem, gdy po przeprowadzeniu czynności kontrolnych organ nadzoru budowlanego nie wszczął postępowania administracyjnego, a czynności kontroli podjął w wyniku interwencji obywatela, to powinien w tym względzie stosować przepisy Działu VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Niezadowolenie z działania organu podejmowanego w tym trybie może być z kolei podstawą skargi powszechnej, o której mowa w art. 227 k.p.a., którą wnosi się do organu właściwego, ustalanego według zasad określonych w art. 229 k.p.a. Trzeba również zauważyć, że działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Wnioskodawcy niezadowolonemu ze sposobu załatwienia wniosku służy prawo wniesienia skargi, o której mowa w art. 246 § 1 k.p.a. Podejmowane w omawianym trybie zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi (art. 237 § 3 k.p.a.) lub zawiadomienie o sposobie załatwieniu wniosku (art. 244 § 2 k.p.a.) nie przybiera żadnej z prawnych form działania organu administracji publicznej podlegających kontroli sądu administracyjnego, a wskazanych w art. 3 § 2 p.p.s.a. (por. postanowienia NSA z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 2132/10, 12 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 318/13 i 25 października 2013 r., sygn. akt II OSK 2622/13). Skoro w niniejszej sprawie strona skarżąca domagała się wszczęcia postępowania na podstawie pisma stanowiącego skargę powszechną, wnoszoną w trybie art. 227 k.p.a. - to tym samym Sąd musiał uznać złożoną skargę za niedopuszczalną. Jak wskazano kognicja sądów administracyjnych nie obejmuje rozpatrywania skarg w przedmiocie rozpoznania przez organ skarg powszechnych (tj. wniesionych w trybie art. 227 k.p.a.). Wynika to z faktu, że postępowanie zainicjowane taką skargą nie kończy się wydaniem decyzji, ani postanowienia, na które przysługuje zażalenie (por. postanowienie NSA z 21 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 3486/15; postanowienie NSA z 15 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2605/16). Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł na zasadzie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jak w sentencji postanowienia.