I SA/Op 679/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Sędkowska Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Gocki Sędzia WSA Marzena Łozowska (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Iwona Bergiel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi T. Spółki z o.o. w J. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Nysie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 4 czerwca 2024 r., nr VN.ZUO.4701.3885.OZ.2023.MWR w przedmiocie określenia za I kwartał 2023 r. wysokości opłaty zmiennej w związku z korzystaniem z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej przez T. Sp. z o.o. z siedzibą w J. (dalej jako: Skarżąca, Spółka, Strona) jest decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni w Nysie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie określająca podmiotowi T. Sp. z .o.o. za I kwartał 2023 r. opłatę zmienną w związku z korzystaniem z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego w wysokości 1.267 zł za pobór wód powierzchniowych do celów elektrowni wodnej [...]. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 29 kwietnia 2024 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w Nysie (dalej jako: "PGWWP Zarząd Zlewni w Nysie") reprezentowane przez Dyrektora Zarządu Zlewni w Nysie na podstawie przepisu art. 272 ust. 3 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2023, poz. 1478 ze zm.) dalej jako: "ustawa Prawo wodne") ustaliło, w formie Informacji kwartalnej, Spółce opłatę zmienną za I kwartał 2023 r. w wysokości 1.267 zł za pobór wód powierzchniowych do celów elektrowni wodnej [...] bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Wysokość opłaty została ustalona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty zmiennej do celów elektrowni wodnych ( 1,24 zł za 1 MWh) i ilość energii elektrycznej wyprodukowanej w obiekcie energetyki cieplnej ( 1021,831 MWh). W związku z doręczoną informacją Spółka złożyła reklamację. Nie kwestionując samej wysokości ustalonej opłaty zmiennej, nie zgodziła się ze stwierdzeniem organu, o korzystaniu przez nią z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego. W ocenie Spółki, organ błędnie uznał, że pozwolenie wodnoprawne, na które powołuje się Spółka, udzielone Z. S.A. [...] w N., któremu decyzją z 17 października 2000 r. na piętrzenie wód rzeki N. jazem położonym, w km [...] do [...] m npm, poboru spiętrzonej wody i wykorzystania jej do produkcji energii elektrycznej przez istniejącą elektrownię wodną oraz odprowadzanie użytej wody bezpośrednio do koryta rzeki N. poniżej jazu - wygasło na podstawie art. 11 ustawy z 3 czerwca 2005 r. ustawy o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz innych ustaw (Dz.U. z 2005 r., nr 130, poz. 1087 ze zm.), który ograniczył termin obowiązywania pozwoleń wydanych na okres dłuższy niż 20 lat w ten sposób, że termin ich obowiązywania wygasa po upływie 20 lat od dnia, w którym decyzje o wydaniu pozwolenia wodnoprawnego stały się ostateczne. Nadto organ błędnie przy tym uznał także, że Spółka nie jest następcą prawnym podmiotu Z. S.A. [...] w N., któremu decyzją z 17 października 2000 r. udzielono ww. pozwolenia wodnoprawnego. Jak wynika z akt sprawy, w przedmiotowej kwestii, zarówno w przedmiocie braku ewentualnego następstwa prawnego Spółki, jak i samego wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego, została wydana decyzja Dyrektora RZGW we W. PGW WP z 12 kwietnia 2024 r., znak sprawy: [...], mocą której utrzymano w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w N. PGW WP z 27 stycznia 2023 r., znak: [...]. Z ww. decyzji wynika m.in., że Skarżąca nie jest następcą prawnym podmiotu Z. S.A. [...] w N., któremu decyzją z 17 października 2000 r. udzielono pozwolenia wodnoprawnego, jak i sam fakt utraty mocy obowiązującej tego pozwolenia wodnoprawnego, ze względu na jego wygaśnięcie na podstawie art. 11 ustawy z 3 czerwca 2005 r. ustawy o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz innych ustaw (Dz.U. z 2005 r., nr 130, poz. 1087 ze zm.). Decyzja ta została zaskarżona przez Spółkę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Organ nie uznał reklamacji Spółki i działając na podstawie art. 273 ust. 6 ustawy Prawo wodne, określił Spółce wskazaną na wstępie decyzją wysokość opłaty za usługi wodne za I kwartał 2023 r. w kwocie 1.267 zł. Wskazał, iż w niniejszej sprawie wysokość opłaty zmiennej została ustalana zgodnie z art. 552 ust. 2e Prawa wodnego na podstawie oświadczeń samej Spółki, jako podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne. Organ wskazał jednocześnie, iż nie budzi wątpliwości, że Spółka korzysta z usługi wodnej w postaci poboru wód powierzchniowych do celów elektrowni wodnej [...]. Nadto Spółka zgodnie z art. 552 ust. 2e ustawy Prawo wodne złożyła oświadczenia podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne i zgodnie z art. 298 pkt 1 Prawa wodnego obowiązana jest ponosić opłaty za usługi wodne. Dane zawarte w tym oświadczeniu stanowiły podstawę do ustalenia wysokości opłaty zmiennej. Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych w reklamacji organ argumentował, że ponieważ w omawianym okresie Spółka nie posiadała aktualnie obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego, dlatego też należało ustalić wysokość opłaty zmiennej w związku z korzystaniem z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego. Dodatkowo zauważono, że podniesiona w reklamacji kwestia posiadania przez Spółkę przymiotu następcy prawnego podmiotu Z.1 S.A. [...] w N., któremu uprzednio udzielono pozwolenie wodno prawne stanowi przedmiot odrębnego postępowania sądowoadministracyjnego w ramach wniesionej przez Spółkę skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na decyzję nr [...] Dyrektora RZGW we W. PGW WP z dnia 12 kwietnia 2024 r., znak sprawy: [...], mocą której utrzymano w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w N. PGW WP z dnia 27 stycznia 2023 r., znak: [...]. Jednakże według organu jej wynik nie ma wpływu na sam fakt, iż T. Sp. z o.o. korzystał w okresie objętym niniejszą decyzją z usług wodnych polegających na poborze wód powierzchniowych do celów elektrowni wodnej w N. Jednocześnie, odnosząc się do argumentacji Spółki dotyczącej zagadnienia wygaśnięcia z mocy prawa pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód inne niż określone w art. 205 ust. 1 ustawy, wydane na okres dłuższy niż 20 lat, wygasają po upływie 20 lat od dnia, w którym decyzje o wydaniu pozwolenia wodnoprawnego stały się ostateczne, opartej na tezach przywoływanego przez Stronę wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 3 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 1424/20, zauważono, że wyrok ten w wyniku jego zaskarżenia skargą kasacyjną został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2022 r. sygn. akt sygn. III OSK 5237/21, którym to jednocześnie oddalono także samą skargę podmiotu korzystającego z usług wodnych. Jak dalej zauważył organ, w wyroku tym – wbrew twierdzeniom Spółki co do charakteru konstytutywnego decyzji o wygaśnięciu powalenia wodno prawnego - Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że decyzja w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego nie posiada charakteru konstytutywnego lecz ma charakter deklaratoryjny. W konsekwencji decyzja taka potwierdza jedynie zaistniały w sprawie stan prawny. Nie zgadzając się ze stanowiskiem organu, Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: - przepisów prawa materialnego, tj. art. 11 ustawy z 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 130, poz. 1087) poprzez błędne zastosowanie w skutek uznania, że pozwolenie wodnoprawne wygasło z mocy prawa po 20 latach licząc od daty uprawomocnienia się decyzji, podczas gdy decyzja stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego wydanego na podstawie ustawy Prawo wodne z 1974 r. oparta o przepis art. 11 ustawy nowelizacyjnej 2005 r. ma charakter konstytutywny, co oznacza, że pozwolenie wodnoprawne wywołuje skutki dopóty, dopóki nie zostanie wydana ostateczna decyzja o stwierdzeniu wygaśnięcia; - przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7. art. 7a, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 § 1 i art. 136 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, (dalej "k.p.a.") w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zaniechanie wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego w sprawie, a tym samym nie wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego, co spowodowało wadliwe przyjęcie, że Spółka nie posiada przymiotu następcy prawnego Z. SA [...] w N. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 11 grudnia 2024 r. pełnomocnik Spółki podtrzymał stanowisko zaprezentowane w skardze. Dodatkowo wskazał, iż mając na uwadze oś sporu możliwe jest również, że kwota opłaty zmiennej została wyliczona nieprawidłowo, jednocześnie oświadczając, że w dniu rozprawy nie jest w stanie wskazać, w jaki sposób i w jakiej kwocie winna być ustalona prawidłowa wysokość należnej opłaty zmiennej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 - dalej: "p.p.s.a."), uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (niemającym zastosowania w sprawie). Oceniając zaskarżoną decyzję przez pryzmat wskazanych przesłanek Sąd nie stwierdził naruszenia prawa w stopniu skutkującym koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Przedmiotem kontroli rozpoznawanej sprawy, w oparciu o wymienione powyżej kryteria, stała się ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w Nysie z 4 czerwca 2024 r. w przedmiocie ustalenia opłaty zmiennej za korzystanie z usług wodnych za pobór wód do celów elektrowni wodnych w I kwartale 2023 r. Dokonując kontroli sądowoadministracyjnej Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego, które miałoby wpływ na wynik sprawy, ani naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do przepisu art. 273 ust. 1 ustawy Prawo wodne, podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne, któremu przekazano informację, o której mowa w art. 271 ust. 1 oraz w art. 272 ust. 17 albo 22, może złożyć reklamację, jeżeli nie zgadza się z wysokością opłaty. W razie nieuznania reklamacji właściwy organ Wód Polskich albo wójt, burmistrz lub prezydent miasta określają wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji (art. 273 ust. 6 ustawy Prawo wodne). Zgodnie z art. 267 ustawy Prawo wodne, w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, do instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami należą m.in.: 1) opłaty za usługi wodne i 2) opłaty podwyższone. Opłaty za usługi wodne uiszcza się m.in. za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych (art. 268 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne). Opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych (art. 270 ust. 1). Przy czym za pobór wód do celów elektrowni wodnych opłaty stałej nie ponosi się (art. 270 ustawy Prawo wodne). Unormowanie zawarte w art. 272 ustawy Prawo wodne odnosi się do ustalenia wysokości opłaty zmiennej. Zgodnie z ust. 3 opłatę za pobór wód do celów elektrowni wodnych ustala się jako sumę iloczynów jednostkowej stawki opłaty i ilości energii elektrycznej wyprodukowanej w obiekcie energetyki wodnej, wyrażonej w MWh, oraz stawki opłaty i ilości wód podziemnych lub wód powierzchniowych pobranych bezzwrotnie na potrzeby technologiczne, wyrażonej w m3, nieprzeznaczonej wprost do produkcji energii elektrycznej. W myśl ust. 16a art. 272 ustawy Prawo wodne podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne za pobór wód do celów elektrowni wodnych jest obowiązany przekazywać Wodom Polskim deklaracje kwartalne o ilości energii elektrycznej wyprodukowanej w obiekcie energetyki wodnej, wyrażonej w MWh, zgodnie z wzorem zamieszczonym w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej Wód Polskich, w terminie 14 dni od dnia, w którym upływa dzień przypadający na koniec każdego kwartału. Zawartość tej deklaracji określa ust. 16b. W przedmiotowej sprawie Spółka w deklaracji (oświadczeniu) z 13 kwietnia 2023 r., określiła obiekt energetyki wodnej, którego ona dotyczy, a także ilości energii elektrycznej wyprodukowanej w obiekcie energetyki wodnej za wskazany kwartał w wartości 1021,831 MWh. Na tej podstawie Zarząd Zlewni informacją z 29 kwietnia 2024 r. ustalił Spółce opłatę zmienną za usługi wodne za I kwartał 2023 r. - za pobór powierzchniowych do celów elektrowni wodnej [...] w prawidłowej kwocie 1.267 zł sumę iloczynu jednostkowej stawki opłaty zmiennej do celów elektrowni wodnych (1,24 zł - za 1 MWh) i ilości wyprodukowanej energii elektrycznej, uwzględniając jednostkową stawkę opłaty zmiennej określoną w § 5 ust. 1 pkt 37 rozporządzenia Rady Ministrów z 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. poz. 2473). Analizując akta sprawy oraz mając na uwadze stan prawny ukształtowany ustawą Prawo wodne, należy podkreślić, że w ramach niniejszej sprawy, której przedmiotem jest wyłącznie kontrola prawidłowości ustalenia wysokości opłaty zmiennej, kwestie dotyczące dysponowania bądź niedysponowania przez Spółkę ważnym pozwoleniem wodnoprawnym nie ma wpływu na samo rozstrzygnięcie w przedmiocie określenia wysokości opłaty zmiennej za korzystanie z usług wodnych, tj. za pobór wód powierzchniowych do celów elektrowni wodnej. Istotne jest przede wszystkim to, że obowiązek ponoszenia opłaty zmiennej za przedmiotowe usługi wodne - pobór wód powierzchniowych dla celów elektrowni wodnej - co nie było kwestionowane w toku postępowania, powstał w związku z korzystaniem w spornym okresie z tej usługi wodnej. W świetle unormowań zawartych w ustawie Prawo wodne, w tym w art. 272 ust. 3 ustawy obowiązek uiszczenia opłaty zmiennej za usługi wodne jest wyłącznie konsekwencją korzystania z tych usług (poboru wód powierzchniowych), a nie dysponowania ostatecznym pozwoleniem wodnoprawnym. Analiza brzmienia ww. przepisów wskazuje, zdaniem Sądu, na oczywisty brak wpływu w tej sprawie dysponowanie lub braku dysponowania pozwoleniem wodnoprawnym, na samo rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia wysokość opłaty zmiennej należnej za usługi wodne. Określenie wysokości tej opłaty zależne jest bowiem wyłącznie od czynników wskazanych w art. 272 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Zgodnie bowiem z art. 272 ust. 3 ustawy Prawo wodne wysokość opłaty zmiennej za pobór wód do celów elektrowni wodnych ustala się jako sumę iloczynów jednostkowej stawki opłaty i ilości energii elektrycznej wyprodukowanej w obiekcie energetyki wodnej, wyrażonej w MWh, oraz stawki opłaty i ilości wód podziemnych lub wód powierzchniowych pobranych bezzwrotnie na potrzeby technologiczne, wyrażonej w m3, nieprzeznaczonej wprost do produkcji energii elektrycznej. Stąd też, zdaniem Sądu, rozważania organu dotyczące dysponowania, czy też braku dysponowania przez Skarżącą ważnym pozwoleniem wodnoprawnym, uznać należało w realiach niniejszej sprawy za zbędne, jako nie mające wpływu na samo określenie wysokości opłaty zmiennej, na podstawie art. 272 ust. 3 ustawy Prawo wodne, skoro wysokość tej opłaty zmiennej i obowiązek jej uiszczenia nie jest uzależniona od dysponowania przez podmiot korzystający z usług wodnych ważnym pozwoleniem wodnoprawnym. Kwestia dysponowania ważnym pozwoleniem wodnoprawnym jest istotna wyłącznie dla ewentualnego ustalenia opłaty podwyższonej, która jest przedmiotem odrębnej decyzji, opartej na dyspozycji art. 281 Prawa wodnego, a który to przepis nie miał zastosowania na gruncie obecnie rozpoznawanej sporawy. W ocenie Sądu, nie budzi zatem wątpliwości, że w sama ustawa Prawo wodne samodzielnie reguluje odrębny instrument finansowy o charakterze sankcji administracyjnej za korzystanie z usług wodnych polegających na poborze wód powierzchniowych lub podziemnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego tj. konieczność poniesienia z tego tytułu opłaty podwyższonej (art. 280 pkt 1 lit. a ustawy Prawo wodne), w wysokości 500% opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych (art. 281 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne). Przy czym opłatę podwyższoną ponosi się niezależnie od opłaty zmiennej (ust. 2). Podsumowując, konsekwencją powyższego stanowiska Sądu, jest stwierdzenie, że dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, tj. określanie opłaty zmiennej za okres I kwartału 2023 r., nie ma znaczenia kwestia dysponowania przez Skarżącą w tym okresie ważnym pozwoleniem wodnoprawnym. W ocenie Sądu, zawarcie przez organ rozważań w zakresie tego, czy korzystanie z usług wodnych – pobór wód powierzchniowych do celów elektrowni wodnej [...] odbywało się na postawie pozwolenia wodnoprawnego, czy też bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia wodnoprawnego, mimo że było zbędne i wykraczające poza zakres ustaleń faktycznych niezbędnych dla rozstrzygnięcia dotyczącego określenia wysokości opłaty zmiennej, nie miało istotnego wpływu na końcowy wynik postępowania w przedmiocie określenia prawidłowej wysokości opłaty zmiennej, której wysokość – jak już wyżej zauważono - nie jest uzależniona od posiadania bądź nieposiadania ważnego pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego. Sąd jedynie na marginesie zauważa, że na dzień wydawania zaskarżonej decyzji, w obrocie prawnym nadal pozostawała ostateczna decyzja Dyrektora RZGW we W. PGW WP z 12 kwietnia 2024 r., [...] utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Zlewni w N. PGW WP z 27 stycznia 2023 r., [...]. Z ww. decyzji wynika m.in., że Skarżąca nie jest następcą prawnym podmiotu Z. S.A. [...] w N., któremu decyzją z 17 października 2000 r. udzielono pozwolenia wodnoprawnego, jak i sam fakt utraty mocy obowiązującej tego pozwolenia wodnoprawnego, ze względu na jego wygaśnięcie na podstawie art. 11 ustawy z 3 czerwca 2005 r. ustawy o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz innych ustaw (Dz.U. z 2005 r., nr 130, poz. 1087 ze zm.). W tym stanie sprawy, ponieważ przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji nie wykazała nieprawidłowości w samym ustaleniu Skarżącej wysokości należnej opłaty zmiennej za sporny okres rozliczeniowy, zaś kwestionowany przez Spółkę zapis o braku ważnego pozwolenia wodnoprawnego pozostawał bez wpływu na treść nałożonego na nią obowiązku poniesienia samej opłaty w prawidłowo ustalonej jej wysokości. Sąd nie stwierdzając przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a., do wyeliminowania jej z obrotu prawnego, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. Tylko bowiem stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez sąd zaskarżonego aktu. W art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., ustawodawca wprawdzie nie precyzuje, co należy rozumieć przez pojęcie naruszenia prawa, które miało wpływ na wynik sprawy, jednakże chodzi tu niewątpliwie o taką sytuację, że gdyby danego naruszenia prawa nie było, mogłoby to mieć wpływ na odmienną treść końcowego rozstrzygnięcia. Taka jednakże sytuacja nie miała miejsca w realiach niniejszej sprawy.