I SA/Op 829/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. K. na Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Opolu w przedmiocie uznania wniosku za bezzasadny postanawia odrzucić skargę. K. K. wniósł pismem z 10 września 2025 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, jak sam to określił "pozew zbiorowy mieszkańców W." zaskarżając decyzję "Inwestycji Drogowej" nr [...] z późniejszymi zmianami nr [...]. W załączonym do ww. pisma kolejnym piśmie z 10 września 2025 r., skierowanym do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w Opolu – K. K. opisał sytuację wynikającą z wywiadu telewizyjnego rzecznika prasowego ww. Dyrekcji dotyczącą zasad ruchu drogowego w miejscowości J. i stwierdził, że informacje podawane przez tę osobę są nieprawdziwe. Do akt sprawy zostało załączone także pismo z 24 lipca 2025 r. mieszkańców wsi W. skierowane do wskazanego na wstępie organu, dotyczące protestu co do inwestycji (projektu) na drodze krajowej nr [...] od Z. do J., wyrażające swój sprzeciw odnośnie organizacji ruchu w tej miejscowości. W odpowiedzi na powyższe, w piśmie z 11 sierpnia 2025 r., nr [...] - zwanym zawiadomienie - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, działając na podstawie art. 237 § 1 w zw. z art. 244 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r. poz. 1691) - dalej zwanej k.p.a., uznał powyższy wniosek za bezzasadny. Kolejnym pismem z 28 października 2025 r. skarżący podniósł, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w Opolu wydał decyzję i organ ten jest odpowiedzialny za przebudowę drogi krajowej nr [...] na odcinku J. - Z. Wskazał także na decyzję o nr [...] z późniejszymi zmianami nr [...]. Na skutek zarządzenia z 18 listopada 2025 r., wezwano skarżącego do usunięcia w terminie 7 dni od dnia doręczenia niniejszego wezwania braków formalnych skargi, przez wskazanie numeru PESEL skarżącego, pod rygorem odrzucenia skargi. Ponadto Sąd wezwał skarżącego do jednoznacznego oświadczenia, w terminie 7 dni, czy skarżący wniósł skargę wyłącznie w imieniu własnym czy też w imieniu mieszkańców wsi W. W przypadku, gdy skarga została wniesiona także w imieniu innych osób Sąd zobowiązał skarżącego do prawidłowego oznaczenia strony skarżącej i w tym zakresie wskazanie z imienia i nazwiska wszystkich osób, w imieniu których wnosi skargę oraz ich adresów. Sąd pouczył, że brak oznaczenia tych osób i wskazania ich adresów w wyznaczonym terminie będzie skutkował uznaniem skargi jako wniesionej przez skarżącego jedynie w imieniu własnym. Natomiast, w przypadku wykazania, że skarga została wniesiona w imieniu mieszkańców wsi W. Sąd wezwał skarżącego do usunięcia braków formalnych skargi, w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi przez: - złożenie do sprawy oryginałów pełnomocnictw procesowych lub ich wierzytelnych odpisów, obejmujących upoważnienie do działania przez skarżącego w imieniu innych skarżących (mieszkańców wsi W.) przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu lub przed sądami administracyjnymi; - wskazanie numerów PESEL pozostałych skarżących. Jednocześnie Sąd wezwał skarżącego, w terminie 7 dni, do prawidłowego oznaczenia przedmiotu zaskarżenia przez jednoznaczne wskazanie daty oraz numeru zaskarżonego aktu lub czynności, w szczególności do wyjaśnienia, czy skarga dotyczy zawiadomienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Opolu (dalej zwany GDDKiA) z 11 sierpnia 2025 r., nr [...], o uznaniu wniosku mieszkańców miejscowości W. za bezzasadny, czy też skarga dotyczy decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności, a jeśli tak to o prawidłowe oznaczenie numeru i daty jego wydania oraz organu, którego skarga dotyczy. Sąd pouczył przy tym skarżącego, że brak odpowiedzi na to wezwanie w wyznaczonym terminie będzie skutkował przyjęciem, że skarga została wniesiona na ww. zawiadomienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Opolu z 11 sierpnia 2025 r., nr [...] Doręczenie opisanych wezwań nastąpiło 25 listopada 2025 r. do rąk skarżącego (por. pocztowe potwierdzenie odbioru, k-22 akt sądowych). W odpowiedzi na wezwanie, skarżący w piśmie z 28 listopada 2025 r. (złożonym w tym samym dniu w siedzibie Sądu) stwierdził, że skarga do tut. Sądu dotyczy decyzji Wojewody Opolskiego z 3 kwietnia 2023 r., nr [...] w sprawie lewoskrętu na skrzyżowaniu ulicy [...] z drogą krajową nr [...] w miejscowości W. (pismo z 28 października 2025 r.). Dalej skarżący stwierdził, że co do odpowiedzi GDDiA, to z góry mieszkańcy wiedzieli, co ten organ odpowie. Skarżący zwrócił się do Sądu o realne spojrzenie na stan faktyczny sprawy, a nie wymyślać o wypadkach, spowolnieniach i powoływać się na przepisy sprzed 80 lat. W ocenie skarżącego, wystarczy to krzyżowanie zostawić w tym stanie w jakim jest od 1982 r. Skarżący dostrzegł także, że proponowane rozwiązania wpływają na wzrost emisji CO 2 wydalanych do powietrza. Skarżący zwrócił się także o zobowiązanie GDDKiA do przedłożenia pomiarów natężenia ruchu na przedmiotowym skrzyżowaniu na etapie sporządzania dokumentów - czy w ogóle były brane pod uwagę korytarze rozłożenia ruchu w miejscowości T., O., W., gdzie zamknięto 2 z 3 skrzyżowań, a ruch wprowadzono na drogę powiatowa [...], która nie spełnia żadnych parametrów drogowych. Do pisma załączono listę mieszkańców z podpisami. W odpowiedzi na skargę, działająca w imieniu organu - radca prawny M. P., wniosła o odrzucenie skargi, a jeżeli Sąd uzna, że skarga podlega rozpoznaniu, to - o oddalenie skargi. Przedstawiając stan faktyczny sprawy, pełnomocnik wskazała, że 25 lipca 2025 r. został przekazany do GDDKiA wniosek Mieszkańców Miejscowości W., dotyczący zmiany organizacji ruchu w miejscowości W., w związku z rozpoczęciem robót na drodze krajowej nr [...] od miejscowości Z. do miejscowości J. Inwestycja ta jest realizowana w oparciu o ostateczną i prawomocną decyzję Wojewody Opolskiego z 3 kwietnia 2023 r. (znak sprawy [...]) o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla zadania pn.: "[...]", zmieniona następnie decyzją tego organu z 23 października 2023 r. (znak sprawy [...]) w zakresie działek niezbędnych na potrzeby inwestycji. Pełnomocnik organu wskazała, że w treści pisma mieszkańcy kwestionowali likwidację tzw. lewoskrętu, podnosili, że wytyczony objazd na ulicę [...] doprowadził do zwiększenia ruchu, przez co uszkodzona została jej nawierzchnia. Zaznaczali również, że ulica nie posiada chodników, co stwarza zagrożenie dla ruchu pieszych. Organ uznał, że z uwagi na zakres działalności zarządcy dróg krajowych - przedmiotowe pismo Mieszkańców Miejscowości W. należy potraktować przez organ jako wniosek o zmianę zaprojektowanej organizacji ruchu w spornym rejonie złożony na podstawie art. 241 k.p.a. Wobec tego, że pismo z dnia 24 lipca 2025 r. zostało przesłane poprzez korespondencję e-mail, bez podania jakikolwiek adresu do doręczeń, umożliwiającego przekazanie odpowiedzi przez GDDKiA - to zawiadomienie o sposobie rozpatrzenia wniosku zostało doręczone na pocztę elektroniczną. Uzasadniając żądanie odrzucenia skargi, pełnomocnik organu podniosła, że skarga K. K. (zwanego dalej skarżącym) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu odnosi się do zawiadomienia GDDKiA o sposobie rozpatrzenia wniosku, złożonego w trybie art. 241 k.p.a. Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane są przepisami Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego i nie mają formy aktu lub czynności, o jakiej mowa art. 3 § 2 p.p.s.a. Dodatkowo w odpowiedzi na skargę podniesiono, że na etapie uzgadniania dokumentacji projektowej, jak i w toku postępowań administracyjnych (np. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej) mieszkańcy mieli możliwość składania swoich zastrzeżeń, jak i opinii co do projektowanych rozwiązań komunikacyjnych. A na aktualnym etapie prowadzonych robót, proponowane we wniosku z 24 lipca 2025 r. zmiany, nie mogą zostać uwzględnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Sąd administracyjny przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność, w tym objęcie sprawy kognicją sądu administracyjnego. Zgodnie bowiem z treścią art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego skarga podlega odrzuceniu. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a., postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2025 r. poz. 111, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 202 r. poz. 1131, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz w sprawach sprzeciwów od postanowień, do których odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 138 § 2 k.p.a. Stosowanie natomiast do art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. W pojęciu sprawy sądowoadministracyjnej mieści się kontrola działalności administracji publicznej w zakresie wyznaczonym enumeracjami z art. 3 p.p.s.a. oraz kontrola innych kwestii rozpoznawanych w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów p.p.s.a., jak wymienione w art. 4 p.p.s.a. spory o właściwość lub kompetencję, a także przekazanych z mocy ustaw odrębnych. Oznacza to, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania spraw, które nie zostały wymienione w cytowanych przepisach. Z powyżej wskazanych przepisów wynika wprost, że właściwość sądów administracyjnych nie została określona za pomocą tzw. klauzuli generalnej. Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje bowiem orzekanie w sprawach ściśle przez ustawę określonych. W opisanym stanie faktycznym sprawy, mając na uwadze treść skargi uzupełnioną pismami z 28 października 2025 r. i 28 listopada 2025 r., Sąd uznał, że skarżący kwestionuje nieprawidłowe działania GDDKiA Oddział Opole związane z wprowadzoną organizacją ruchu na skutek inwestycji remontowych, na drodze krajowej nr [...] w miejscowości W. Precyzując podnoszony przez skarżącego problem - podnosi on, że powinno pozostać na tej drodze rozwiązanie istniejące od 1982 r., to jest by na połączeniu drogi powiatowej nr [...] z drogą krajową nr [...] został zachowany skręt w lewo w kierunku [...] i aby cały ruch odbywał się ulicą [...]. Ponadto Sąd zważył, co wynika ze skargi i wyjaśnień organu złożonych w odpowiedzi na skargę, że podstawą prowadzonych obecnie robót inwestycyjnych na przedmiotowym odcinku drogowym, jest decyzja Wojewody Opolskiego z 3 kwietnia 2023 r., znak sprawy [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla zadania pn.: "[...]", zmieniona następnie decyzją tego organu z 23 października 2023 r., znak sprawy [...], w zakresie działek niezbędnych na potrzeby inwestycji. W ocenie Sądu, przedstawione okoliczności sprawy wskazują, że skarżący wyraża niezadowolenie ze sposobu prowadzenia czynności przez GDDKiA, zarzucając temu organowi brak reakcji na żądania mieszkańców miejscowości W. W istocie zatem skarga zarzuca opieszałość działania organu, co może być - w ocenie Sądu - zakwalifikowane jedynie jako skarga powszechna, określona przepisami działu VIII k.p.a. Wskazuje na to dołączone do akt zawiadomienie z 11 sierpnia 2025 r. informujące mieszkańców W. o sposobie rozpatrzenia ich wniosku z 24 lipca 2025 r. dotyczącego prośby mieszkańców o zmianę rozwiązań projektowych w zakresie przedmiotowego skrzyżowania. Zostało ono rozpatrzone w trybie art. 241 k.p.a., zgodnie z którym przedmiotem wniosku mogą być w szczególności sprawy ulepszenia organizacji, wzmocnienia praworządności, usprawnienia pracy i zapobiegania nadużyciom, ochrony własności, lepszego zaspokajania potrzeb ludności. Stosownie natomiast do art. 246 § 1 k.p.a., wnioskodawcy niezadowolonemu ze sposobu załatwienia wniosku służy prawo wniesienia skargi w trybie określonym w rozdziale 2 działu, a zgodnie z art. 246 § 2 k.p.a., wnioskodawcy służy prawo wniesienia skargi w przypadku niezałatwienia wniosku w terminie określonym w art. 244 albo wskazanym w zawiadomieniu (art. 245). Natomiast, przedmiotem tego typu skargi, zgodnie z art. 227 k.p.a., mogą być: zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw, jednakże nie uprawnia ona do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego. W ramach postępowania skargowego uregulowanego w dziale VIII k.p.a. realizowane jest zagwarantowane każdemu w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawo składania petycji, skarg i wniosków. Postępowanie w sprawach skarg wnoszonych na podstawie art. 227 k.p.a. cechuje się tym, że nie ma w nim stron postępowania, nie wydaje się rozstrzygnięć adresowanych do wnoszącego skargę powszechną, lecz jedynie zawiadamia się go o czynnościach wewnętrznych zmierzających do wyjaśnienia okoliczności podniesionych w skardze. Celem tego postępowania jest ocena skutków działania, czy też bezczynności organów, a nie wydawanie wiążących w sprawie rozstrzygnięć. Postępowanie to jest jednoinstancyjne. W konsekwencji powszechnie przyjmuje się, że w przypadku wniesienia skargi do organu administracji na podstawie art. 227 i następnych k.p.a., stronie nie służy skarga do sądu administracyjnego ani na bezczynność organu, ani na wynik tego postępowania. Działania lub bezczynność organów administracji publicznej będące przedmiotem tego rodzaju skarg nie podlegają kontroli sądów administracyjnych, gdyż nie mieszczą się w katalogu, który zawiera art. 3 § 2 p.p.s.a. Jednocześnie Sąd zważył, że przedmiotem rozpoznania Sądu nie mogła stać również wskazana przez skarżącego, decyzja Wojewody Opolskiego z 3 kwietnia 2023 r., znak sprawy [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla zadania pn.: "[...]". Decyzja ta - co wynika z wyjaśnień organu - posiada cechy prawomocności i stanowi podstawę podjętych inwestycji. Ponadto, zgodnie z informacją podaną przez organ - mieszkańcy W. na etapie uzgadniania dokumentacji projektowej, jak i w toku postępowań administracyjnych (np. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej), mieli możliwość składania swoich zastrzeżeń, jak i opinii co do projektowanych rozwiązań komunikacyjnych. Dodatkowo, skarżący - pomimo wezwania do uzupełnienia braków formalnych skargi - nie wskazał żadnego innego przedmiotu zaskarżenia. Z podanych względów, Sąd nie znalazł podstaw do rozpoznania skargi z uwagi na to, że jej żądanie nie mieści się w katalogu spraw należących do właściwości sądów administracyjnych, określonego w art. 3 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł o odrzuceniu skargi, jak w sentencji postanowienia.