I SA/Op 950/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Judecki po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w sprawie ze skargi H. S., I. Ś., J.Ś. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 21 sierpnia 2024 r., nr IN.I.7721.4.4.2024.ASD w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wniosku skarżących o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji postanawia odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. H. S., I. Ś. i J. Ś. (zwani dalej "skarżącymi"), reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika radcę prawnego M. B., złożyli skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 21 sierpnia 2024 r., nr IN.II.7721.4.4.2024.ASD w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Decyzją tą Wojewoda Opolski utrzymał w mocy, po rozpatrzeniu odwołania H. S. oraz I. i J. Ś., decyzję Starosty Kluczborskiego z dnia 27 czerwca 2024 r. nr 1/145/2023, znak sprawy B.6740.1.145.6.2023.KB, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej E. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę [...] [...] wraz z przebudową fragmentów istniejącej sieci [...] w ramach realizacji zadania pn. "Przebudowa [...] [...] w obrębach ewidencyjnych B., B.1 gm. K. oraz D., G., na terenach położonych w jednostce ewidencyjnej [...] K. – obszar wiejski: - obręb ewidencyjny [...] B. – działki o nr ewid.: a, b, c, d, e, f, g, h, i, j, k, l, ł, m (przed zmianą działka nr n a.m. [...]), o (przed zmianą działka nr p a.m.[...]), r, s, t, u, w, z - obręb ewidencyjny [...] B.1 –działki nr Ew.: ź, ż, Aa, Ab, Ac, Ad, Ae, Af, Ag, Ah, Ai, Aj, Ak, Al, Ał, Am, An, Ao, Ap, Ar, As, At, Au, Aw, Az, Aź, Aż, Ba, Bb, Bc, Bd, Be, Bf - obręb ewidencyjny [...] B.2: działka o nr ew. Bg. Skargę H. S., zarejestrowaną pod sygn. akt I SA/Op 950/24 w tut. Sądzie oraz skargę I. Ś. i J. Ś., zarejestrowaną pod sygn. akt I SA/Op 951/24 w tut. Sądzie, Sąd postanowieniem z dnia 12 listopada 2024 r., sygn. akt I SA/Op 951/24, połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i prowadzenia tych spraw pod sygn. akt I SA/Op 950/24. W swoich skargach skarżący zawarli wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wnioski o wstrzymanie, zawarte w obu skargach, mają tożsamą treść, uzasadniając je skarżący wskazali, że decyzja będzie podlegała wykonaniu zaraz po jej wydaniu, a skarżący pomimo tego, że są właścicielami gruntu, nie będą mieli możliwości uzyskania stosownego odszkodowania. Organ wiedząc, że skarżący żądają odszkodowania od inwestora, nie zażądał od strony (inwestora – przypis Sądu) stosownego zabezpieczenia. W przypadku możliwości naruszenia interesów innych stron lub osób trzecich, co dałoby podstawę do roszczeń o charakterze odszkodowawczym, organ jest uprawniony, według swojej oceny sytuacji, do żądania od strony zabezpieczenia, którego formę określi, co przewiduje art. 108 § 1 zd. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej zwanej "k.p.a.", a czego organ nie uczynił. Zgodnie z 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") Sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub powstania trudnych do odwrócenia skutków. W niniejszej sprawie przesłanki te zostały spełnione. Wojewoda Opolski w odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że zaskarżoną decyzję z 21 sierpnia 2024 r., poprzedziło wcześniejsze wydanie w sprawie w stosunku do działek skarżących, decyzji ograniczających sposób korzystania z nieruchomości gruntowych, które po rozpatrzeniu odwołań, 29 maja 2024 r., zostały utrzymane w mocy przez Wojewodę Opolskiego, co stanowi o ich ostateczności. Powyższe natomiast jest równoznaczne z posiadaniem przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, zezwolenie, o którym mowa w art. 124 ust. 1 ustawy z dnia o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r., poz. 1145, z późn. zm.), zwana dalej "u.g.n.", jest to równoznaczne z dysponowaniem nieruchomością na cele budowlane, ponieważ służy wykonaniu tego zezwolenia, a tym samym umożliwia wystąpienie o pozwolenie na budowę, tj. zastępuje zgodę właściciela na wejście na teren, gdy ten nie wyraża na to zgody. Odnosząc się do zarzutów skarżących dotyczących przedwczesnego nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości w sytuacji braku przesłanek ustawowych, organ wskazał, że przedmiotowa inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego, która ma zastąpić pozostający w złym stanie technicznym [...] [...]. W związku ze złym stanem technicznym niezrealizowanie tej inwestycji może spowodować zagrożenie dla zdrowia i życia osób użytkujących tereny zlokalizowane w jego sąsiedztwie. Według organu odwoławczego, spełnione zostały przesłanki z art. 124 ust. 1a u.g.n. oraz art. 108 k.p.a., tj. ochrony zdrowia lub życia ludzkiego oraz inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Wyrokiem z dnia 26 września 2024 r., sygn. akt I SA/Op 639/24 w sprawie ze skargi H. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił decyzję Wojewody Opolskiego z 29 maja 2024 r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Kluczborskiego z 3 kwietnia 2024 r., nr [...]. Wyrok ten nie jest prawomocny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednak art. 61 § 3 p.p.s.a. stanowi, że po przekazaniu sądowi skargi, sąd na wniosek skarżącego, może wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w art. 61 § 1 p.p.s.a., jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (wyjątek stanowią tu przepisy prawa miejscowego, które weszły w życie) chyba, że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wskazanie przez skarżącego we wniosku okoliczności, które uzasadniają niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Uzasadnienie takiego wniosku powinno więc odnosić się do konkretnych wydarzeń czy sytuacji, które tłumaczyłyby wstrzymanie wykonania aktu lub czynności w stosunku do wnioskodawcy. Co więcej, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt I OZ 1236/14, publ. LEX nr 1624317, nie ma podstaw, by "[...] żądać od sądu poszukiwania argumentów przemawiających za wstrzymaniem wykonania aktu za samą stronę". Ocena wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności jest możliwa, i w dużym stopniu uzależniona, od argumentacji strony w nim zawartej. Argumentacja taka powinna być spójna, poparta faktami oraz odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wydanie rozstrzygnięcia korzystnego dla wnioskodawcy. Z jednej strony więc, wnioskodawca jest zobowiązany do wykazania spełnienia choć jednej przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a., z drugiej – skoro to wnioskodawca musi swój wniosek uzasadnić, sąd nie dokonuje żadnych ustaleń faktycznych w sprawie o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Odnosząc się natomiast do użytych w art. 61 § 3 p.p.s.a. zwrotów nieostrych oraz ich interpretacji, należy wskazać na próbę zdefiniowania przesłanki wyrządzenia znacznej szkody, którą podjął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 20 grudnia 2004 r., sygn. akt GZ 138/04, LEX nr 281 811. Stwierdzono w nim, że chodzi tu o taką szkodę (majątkową, a także niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Będzie to miało miejsce wtedy, gdy istnieje zagrożenie utraty przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony innym przedmiotem, lub gdy zachodzi niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Z kolei trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 182/10, niepubl.). W niniejszej sprawie, wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż skarżący wnioskujący o wstrzymanie wykonania nie wykazali w sposób wystarczający, aby w związku z wykonaniem ww. decyzji zachodziło dla nich niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W uzasadnieniu wniosku o wstrzymanie wykonania aktu należy wskazać konkretną przesłankę z art. 61 § 3 p.p.s.a., na której opiera się wniosek, a także należycie uprawdopodobnić, że mogą zaistnieć takie okoliczności, że wskazana przesłanka może zaistnieć. Wniosku tego jednak nie można opierać wyłącznie na ogólnikowych stwierdzeniach. Instytucja wstrzymania wykonania aktu ma zastosowanie w wyjątkowych i należycie uzasadnionych przypadkach. Nie może opierać się wyłącznie na ogólnym uzasadnieniu i przypuszczeniach skarżącego. W ocenie Sądu argumentacja stron skarżących jest ogólna i niewystarczająca by wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji. Należy wskazać, że wnioskodawca, jako główny argument za wstrzymaniem podał, że żąda od inwestora odszkodowania, a żądanie jego nie zostało w żaden sposób w stosunku do inwestora zabezpieczone przez organ i jego opinii po wykonaniu decyzji, pomimo, że jest właścilem gruntu nie będzie miał możliwości uzyskania odszkodowania. Zdaniem Sądu przedstawione w uzasadnieniu wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji ogólnikowe twierdzenia wnioskodawcy, że braku możliwości uzyskania odszkodowania, nie stanowią wystarczającej podstawy do stwierdzenia, że wykazane zostało niebezpieczeństwo wyrządzenia jej znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. Należy bowiem zauważyć, że na inwestorze ciąży ustawowy obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości (art. 124 ust. 4 zd. 1 u.g.n.). W sytuacji natomiast, jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego będzie niemożliwe albo spowoduje nadmierne trudności lub koszty, skarżącemu przysługiwać będzie stosowne odszkodowanie (art. 124 ust. 4 zd. 2 u.g.n.). Zauważyć, także należy, że ewentualne prowadzenie prac przez inwestora, pomimo trwającego postępowania sądowego, odbywa się wyłącznie na jego ryzyko. Kwestia ewentualnego przywrócenia stanu poprzedniego, w razie uchylenia zaskarżonego aktu, będzie obciążać właśnie jego. Tym samym Sąd stwierdza, że brak jest podstawy prawnej do zastosowania instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji opartej na art. 61 § 3 p.p.s.a, w niniejszej sprawie. Końcowo zaznaczyć również należy, że Sąd na etapie rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu nie bada zasadności skargi, czy też zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Postępowanie w przedmiocie wstrzymania wykonania aktu stanowi jedynie postępowanie o charakterze wpadkowym, które jest prowadzone w ściśle określonych granicach wyznaczonych treścią art. 61 § 3 p.p.s.a. W związku z tym rozstrzygnięcie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji nie jest uzależnione od zasadności samej skargi. Zaskarżona decyzja będzie bowiem podlegać kontroli sądu, pod względem jej zgodności z prawem, dopiero w toku merytorycznego rozstrzygania sprawy. W tej sytuacji, Sąd postanowił na podstawie art. 61 § 3 i 5 p.p.s.a.